Власть в малом российском городе

Блок 4. Взаимодействия и коалиции акторов локальной политики.

Какова степень конфликта(консенсуса) между акторами городской политики? Насколько типичны открытые конфликты, противостояния между акторами локальной политики? Когда и в связи с чем они возникают? Как складываются отношения между городской и районной структурами муниципальной власти? Между местными властями и бизнесом? Кто в них доминирует? В каких формах доминирование проявляется? Складываются ли в городах стабильные связи между влиятельными акторами, позволяющие говорить о наличии властвующей коалиции? Носят ли они преимущественно формальный характер или скорее основаны на личных отношениях? Каково соотношение политических и неполитических мотивов участия акторов в локальной политике? Какие мотивы и стимулы обусловливают возникновение коалиций? Всегда ли коалиции полностью добровольны и относительно равноправны?

Блок 5. Бизнес как субъект городской политики.

Какую роль в локальной политике играют различные группы бизнеса? Каков их сравнительный потенциал влияния? Насколько они политически мобилизованы и включены в локальную политику? Создают ли они формальные и(или) неформальные организации? Какие формы участия (политического влияния) они предпочитают? Какую роль играет руководство градообразующего предприятия в структуре локальной власти? Насколько зависимы различные группы бизнеса от местных властей? Какова доля бизнесменов (легальных и нелегальных) среди местных политиков и чиновников? Как отражается их «двойная идентичность» на выполнении политических ролей и функций?

Блок 6. Повестка дня и городские режимы.

В какой степени власть в городских сообществах имеет коалиционный характер? Сложились ли в городах режимы, подобные тем, которые описаны Стоуном и его последователями? Насколько стабилен(изменчив) состав коалиций? Какие факторы способствуют(препятствуют) складыванию режимных коалиций? В чем специфика коалиционного строительства в российских городах, его отличия от американских и западноевропейских аналогов? Какие повестки преобладают: развитие? статус-кво? благоприятная окружающая среда? социальная защита населения? В связи с чем меняются состав коалиции и(или) политические повестки?

Основные гипотезы исследования.

При их формулировании мы исходили как из зарубежного опыта изучения власти в локальных сообществах, так и из нашего знания отечественных политических практик.

1. Несмотря на высокую экономическую зависимость территорий, политику централизации и стремление федеральных и региональных властей встроить муниципальные структуры власти в управленческую вертикаль, локальная политическая сфера сохраняет определенную автономию, что обусловливает существенное разнообразие городских политических практик.

2. Вероятность вмешательства вышестоящих структур власти в локальную политику повышается при наличии (1) опасности возникновения ситуаций, способных вызвать дезорганизацию системы управления территорией, (2) ресурсов, привлекающих внимание региональных и федеральных властей, и (3) персонального интереса к территории со стороны губернатора и(или) его окружения.

3. Как и в большинстве европейских городов, наиболее влиятельными являются акторы, представляющие исполнительные структуры муниципальной власти. Исключения могут составлять моногорода, где большими ресурсами обладает руководство градообразующих предприятий.

4. Условия и возможности формирования городских режимов в их классической (стоуновской) версии в России существенно менее благоприятные, чем в США, в силу меньшей автономии городского политического пространства, слабой защищенности бизнеса и неразвитости гражданского общества.

5. Из-за ограниченности ресурсов, имеющихся в распоряжении локальных сообществ, наиболее вероятной повесткой режима (квазирежима) является сохранение статус-кво. Формирование режимов роста возможно в тех локальных сообществах, где есть ресурсы развития и отсутствует явное доминирование административно-политической элиты.

6. Преобладание неформальных практик и ресурсов власти в арсенале политических акторов ведет к тому, что многие реальные политические процессы в городе носят скрытый характер и находятся за пределами общественного контроля.

4. Теоретико-методологические основания исследования

Как уже отмечалось ранее, проблематика, структура и особенности исследования во многом определяются его теоретической рамкой и используемыми методами. Теоретической основой исследования выступает теория городских режимов. Ее выбор обусловлен тем, что сегодня она востребована не только в американской политической науке и социологии, но и получила признание в Европе, в том числе в постсоциалистических странах. Популярность теории связана с тем, что ей удалось преодолеть недостатки более ранних подходов к изучению власти в городских сообществах. При этом она во многом сохранила традиционную проблематику, направив фокус исследования на конфигурации акторов и их взаимоотношения, возможности и трудности формирования правящих коалиций, результаты и последствия осуществления власти, выгоды и издержки акторов городской политики. Являясь современной версией плюрализма и сохраняя его акцент на динамичность, фрагментацию и функциональную специализацию текущего политического процесса, теория городских режимов сумела учесть ограничения, налагаемые институциональными и структурными факторами на игру политических сил и характер локальной политики. Аппликация теории к иным социально-политическим контекстам привела к модификациям изначальной версии теории, предложенной К. Стоуном [Stone, 1989]. В европейских исследованиях использовалась более широкая интерпретация городского режима, допускающая большую вариативность режимных коалиций и возможность использования концепции режима для объяснения власти в любом городском сообществе. По этому пути, как уже отмечалось ранее, пошли и исследователи городских режимов в постсоциалистических странах, и некоторые отечественные исследователи.

Мы в целом продолжаем эту линию. Однако нам интересны и темы, заданные классической стоуновской концепцией режима, в том числе связанные с анализом возможностей формирования стабильных кросс-секторальных коалиций. Нам также представляются значимыми и сюжеты, восходящие к более ранним исследованиям власти, таким как исследования Ф. Хантера, Р. Даля, Р. Престуса, М. Кренсона и др. Это обусловлено тем, что в отечественной практике подобные исследования отсутствуют. Поэтому в числе приоритетных оказался вопрос о том, какие акторы являются наиболее влиятельными в локальных сообществах, который находился в центре дискуссий в американской политической науке и социологии в 1950—1960-х годах[6 - Подробнее о теории городских режимов и ее использовании в эмпирических исследованиях см.: [Ледяев, 2008; Mossberger, 2009; Stone, 2015].].

Наше исследование также опирается на теории субнационального авторитаризма и кланового капитализма, позволяющие учесть специфику российского политического контекста. Понятие субнационального авторитаризма [Gibson, 2005; 2013; Gel’man, 2010а; 2010b; 2011; Sidel, 2014] характеризует недемократические (авторитарные) практики на субнациональном (региональном и локальном) уровне. В различные исторические периоды субнациональный авторитаризм получил распространение во многих государствах на разных континентах – от Латинской Америки до Юго-Восточной Азии, Южной Италии, России и др. [German, 2010а, р. 2]. Субнациональный авторитаризм – это «локальный режим, в котором местные государственные структуры захвачены отдельными местными индивидами, семьями, кланами, кликами или организациями, которые обладают возможностями и ресурсами государства и используют их в условиях отсутствия демократического контроля, электорального вызова и правления закона» [Sidel, 2014, р. 163]. Локальные элиты «вынуждены выстроить механизмы удержания власти независимо от электоральной поддержки и преференций избирателей; и они должны действовать таким образом, чтобы предотвратить “враждебные поглощения (hostile takeovers)” со стороны политических акторов национального уровня. Их стратегии включали установление (1) монопольного контроля над политикой и управлением на субнациональном уровне с помощью использования местных “политических машин” и (2) эффективного “контроля границ”, который предотвращает подрыв этого контроля “сверху” (акторами национального уровня)» [Gel’man, 2010а, р. 3]. С их помощью система субнационального авторитаризма обеспечивает контроль над командными высотами в местной экономике и ограничивает экономическую автономию и возможности граждан.

В 2000-е годы политические и институциональные изменения, и прежде всего кооптация полуавтономных местных режимов в иерархическую вертикаль власти, привели к появлению «дуальной модели субнационального политического управления», соединяющей в себе элементы субнационального авторитаризма и кланового капитализма, что отчасти отражало тенденции, присущие некоторым странам третьего мира и позднесоветским практикам территориально-политического управления [German, 2011].

Понятие кланового капитализма (crony capitalism) [Kang, 2002; Li, 2009; Sharafutdinova, 2011; Gel’man, 2010c; Algerica, Tarko, 2014] обозначает модель капиталистической экономики, в которой успех бизнеса зависит от персональных отношений между бизнесменами, политиками и чиновниками. Некоторые экономические элиты получают привилегии (дешевые кредиты, налоговые послабления, выгодные тарифы, лицензии и другие формы помощи со стороны государства); тем самым распределение благ более зависит не от рыночных механизмов, а от публичной власти. Государство гарантирует неуязвимость определенных (избранных) групп собственников; в обмен на это бизнес платит ренту в пользу государства и его представителей. Таким образом, тесные неформальные отношения, складывающиеся между экономическими и политическими элитами в процессе принятия решений, в значительной мере обусловливают их взаимную выгоду в ущерб интересам большинства населения. Клановый капитализм получил распространение в Латинской Америке, Юго-Восточной Азии и на постсоветском пространстве.

При описании, анализе и объяснении властных практик мы используем традиционную концепцию власти как способности и возможности субъекта навязать волю объекту («власть над») [Ледяев, 2001, с. 25–88; Gohler, 2009, р. 27–39; Hearn, 2012; Stone, 2012, р. 11–28]. Субъектами власти в нашем исследовании выступают акторы федерального и регионального уровней, включенные в локальную политику; индивидуальные и коллективные акторы локального уровня – городские и районные легислатуры и органы исполнительной власти, их руководство и представители; партийные и общественные организации, их лидеры и активисты; различные группы бизнеса, руководители крупных и средних предприятий; криминальные структуры. Субъекты и объекты власти имеют различный потенциал влияния друг на друга и на других акторов. Степень асимметрии может варьироваться в широком диапазоне – от явного доминирования одной стороны при отсутствии сопротивления другой до относительного паритета.

Как относительная симметрия, так и доминирование одной из сторон могут быть связаны с соотношением конфликта(консенсуса) интересов сторон и формами их проявления. Доминирование может протекать как в процессе открытой конфронтации, так и в форме внешнего (наблюдаемого) консенсуса сторон; однако в последнем случае может иметь место подавленный конфликт, когда, не имея реальных ресурсов сопротивления, объект фактически отказывается от попыток изменить ситуацию и демонстрирует лояльность и кооперацию.

Характер взаимоотношений между акторами во многом определяется тем набором ресурсов власти, которым они обладают и используют для позиционирования себя в отношениях с другими. Отношения власти и влияния имеют разнообразный характер – от грубой силы и открытого принуждения до мягких форм влияния и тонких манипуляций, не осознаваемых объектом [Wrong, 2002, р. 21–54; Ледяев, 2001, с. 282–303].

Для обозначения различных форм власти мы использовали следующие концепты: Власть в форме принуждения осуществляется в силу обладания субъектом способностью реализовать негативные санкции в отношении объекта. Принуждение может осуществляться как в открытой, так и в скрытой форме без непосредственной артикуляции угроз со стороны субъекта. Часто оно принимает форму правления предвиденных реакций. Элементы принуждения обычно имеют место (в той или иной степени) во всех стабильных отношениях между политическими акторами. Принуждение традиционно считается «визитной карточкой» власти. Эти два понятия часто отождествляются; при этом считается, что за внешне добровольными формами подчинения скрывается принуждение, являющееся его конечным фундаментальным основанием [Ripstein, 2004; Malesevic, 2009; Ледяев, Ледяева, 2014].

Побуждение основывается на способности субъекта обеспечить объект ценностями и услугами, в которых тот заинтересован; оно реализуется в процессе торга между сторонами, в котором одна из сторон (субъект) имеет преимущества перед другой (объектом).

В убеждении источник власти заключается в аргументах, которые субъект может использовать для подчинения объекта; у объекта есть выбор принять аргументы субъекта или нет, который не ограничен позитивными или негативными санкциями со стороны субъекта.

Манипуляция как вид власти основывается на способности субъекта осуществлять скрытое влияние на объект. В отличие от других видов власти, манипуляция может иметь место без команды субъекта и даже тогда, когда объект не знает о самом существовании субъекта.

Авторитет представляет собой властное отношение, в котором субъект власти обладает признанным правом командовать, а объект власти – признанной обязанностью повиноваться. Источником подчинения выступает определенная совокупность характеристик субъекта, которая делает объект обязанным принять команду субъекта независимо от ее содержания.

В реальной практике, как правило, используются комбинации ресурсов и технологий влияния, что подтвердило и наше исследование. Однако их конфигурации существенно отличались: в одних городах преобладали методы открытого или скрытого принуждения, в других чаще использовались иные инструменты влияния – убеждение, побуждение, манипуляция, авторитет.

Для достижения поставленных целей и задач мы используем метод сравнения кейсов (comparable-cases method). Мы понимаем, что в силу небольшого числа кейсов он имеет ограничения и позволяет делать только частичные генерализации. Однако он, как подчеркивает А. Лейпхарт, полезен как первый шаг [Lijphart, 1975, р. 172], поскольку помогает очертить проблематику, сформулировать гипотезы, настроить инструментарий, выделить проблемы и трудности исследования и сформулировать предварительные выводы. Мы, разумеется, не претендуем на выстраивание какой-то цельной типологии паттернов власти в российских городах, поскольку для этого требуется проведение исследований в значительном числе локальных сообществ, как это делали в свое время Дж. Уолтон, Т. Кларк, К. Гилберт и другие исследователи власти в локальных сообществах. Однако наше исследование подготавливает почву для более масштабных (репрезентативных) исследований, и в этом его главное предназначение.

Для выявления наиболее влиятельных акторов в городских сообществах мы использовали некоторую упрощенную комбинацию классических методов, хотя и не смогли выдержать их стандарты [Ледяев, 2012, с. 177–208]. С помощью позиционного метода определялся приблизительный круг потенциально влиятельных лиц и список будущих информантов. Как правило, нам удавалось получить к ним доступ с помощью наших связей в руководстве областей, в которых проводилось исследование. В ходе интервью с очевидными позиционными лидерами сообществ выяснялась информация и о властной репутации акторов, и об их роли в принятии политических решений. Репутационный индикатор, пожалуй, оказался наиболее весомым при объяснении структуры власти в городах, тем более что практически все упоминаемые в интервью персонажи и выступали в качестве респондентов (экспертов).

Основной метод сбора информации, использованный в данном исследовании, – глубинные интервью с непосредственными участниками локальной политики в изучаемых городах и экспертами[7 - Мы также, хотя и в меньшей степени, использовали СМИ, Интернет, материалы, полученные другими исследователями.]. Нам представляется, что именно интервью с непосредственными участниками локальной политики могут дать наиболее полную информацию о реальных властных практиках, взаимоотношениях акторов и механизмах взаимодействия, которые обычно скрыты от внешнего наблюдателя и не могут быть получены из других источников. Разумеется, мы понимаем, что любые оценки действующих акторов субъективны. Мы также осознаем трудности интервьюирования влиятельных фигур – политиков, чиновников, бизнесменов, руководителей организаций – в силу того, что они часто склонны вести себя настороженно, закрыто, ограничиваться штампами. Однако эти трудности можно, по крайней мере отчасти, преодолеть с помощью профессионального опыта интервьюера и хорошего владения техникой проведения интервью.

Нами использовался достаточно широкий набор специальных технологий, позволяющих повысить надежность получаемой информации: построение системы провоцирующих вопросов, позволяющих перепроверять сообщаемую информацию, установление особого эмоционального контакта с респондентом, повышенное внимание к содержанию разговора, позволяющее снизить уровень контроля говорящего, привлечение к интервью фигур, непосредственно включенных в политические процессы и одновременно воспринимающих их как обычную повседневную практику, и др.

Эти технологии и приемы применялись с учетом различных обстоятельств и характера информации, которую требовалось получить у конкретных респондентов.

При этом мы практиковали несколько разных моделей интервью. «Актуализационная модель»[8 - Названия моделей предложены авторами. См.: [Чирикова, 1997].] интервью позволяет респонденту находиться в комфортном для него режиме, предоставляя ему широкий диапазон свободы без жесткого структурирования беседы. В этом случае фигура интервьюера располагается как бы на «периферии». Данная модель может быть вполне эффективной при общении с высокостатусными респондентами, поскольку у них, как это ни покажется парадоксальным, нередко возникает определенный дефицит общения по поводу картины мира, «^-концепции» и их самоощущения. Ее применение возможно только в том случае, когда в процессе коммуникации интервьюер способен продемонстрировать не бытийный, любопытствующий или эмоциональный подходы, а серьезный опыт работы с «внутренними» состояниями на рефлексивной дистанции, предлагая неожиданные интерпретации тех или иных событий и процессов. Но здесь должна четко соблюдаться мера и демонстрироваться умение молчать. Основной жанр этого типа интервью – игра пауз.

Модель «другой взгляд» опирается на технику «рефлексивной беседы» и принцип «спокойного противостояния», которые дают возможность партнерам по коммуникации размышлять с различных позиций о характере тех или иных явлений внутри повседневных практик; при этом интервьюер порой намеренно наращивает потенциал расхождения в позициях. Данный способ коммуникации позволяет выявить контексты, уточнить устойчивость тех или иных подходов, оценить глубину личностных позиций. Здесь интервьюеру важно продемонстрировать заинтересованность в глубоком проникновении в то или иное событие, но не стремиться психологически доминировать над интервьюируемым; интервьюер способен увидеть события в своем ракурсе и оценить их в своей системе координат, тем самым разрушая внутреннюю моноконструкцию интервьюируемого.

Модель «профессиональный интерес» может быть достаточно эффективной, поскольку у статусных и влиятельных акторов обычно формируется уважительное отношение к профессионализму и профессионалам. Интервьюер разговаривает с интервьюируемым как равный ему профессионал; тем самым может быть достигнут высокий уровень погружения в проблему: профессионалу интересен другой профессионал, если с его помощью он может реализовать собственные цели. Однако использование данной модели возможно только после того, как интервьюер завоевал «право на профессиональную позицию» в диалоге. При этом интервьюер должен «оплатить» время своего визита собственной нетривиальностью, сделав из диалога интересное событие.

Интервью проводились по единой схеме во всех изучаемых городах с целью достижения максимальной сопоставимости получаемой информации. Хотя техника глубинного интервью не предполагает жесткого диалога, допускает вариативность, использование разных моделей и адаптируется в зависимости от характерологических особенностей респондента, степени его открытости, мотивированности и предрасположенности к участию в интервью, мы стремились максимально синхронизировать полученные результаты. В полной мере это не удалось. Поэтому структура описания результатов исследования по отдельным городам несколько различается.

5. Эмпирическая база исследования

Основной эмпирический материал был получен в ходе 76 интервью. Интервьюируемыми были руководители законодательной и исполнительной власти во всех пяти локальных сообществах, ряд их заместителей (18), депутаты местных легислатур (12), чиновники и работники аппарата исполнительной власти и легислатур (16), руководители местных газет и телевидения (6), директора промышленных предприятий и бизнесмены (14), руководители и активисты местных партийных и общественных организаций (5), эксперты (5).

Для проведения эмпирического исследования нами были выбраны пять малых городов в Пермском крае, Ивановской и Тамбовской областях. Мы осознанно выбрали города именно этих трех регионов. Ивановская и Тамбовская области являются типичными для России среднеслабыми в экономическом и финансовом отношении регионами. Но мы были заинтересованы и в изучении локальных сообществ в относительно развитом регионе. Таковым стал Пермский край, показатели экономического и социального развития которого выше среднего по России. Разумеется, на выбор конкретных территорий повлиял фактор их доступности для нашего исследования, что важно для получения качественной информации. Благодаря этому нам удалось взять интервью практически у всех, кого мы наметили в качестве респондентов.

Все отобранные для исследования города – административные центры и имеют сравнительно сопоставимую численность населения (41–88 тыс.); все они (это типично для малых городов России) были реципиентами, и их бюджеты сильно зависели от региональных и федеральных трансфертов. Только один из них – (Y) – является моногородом, остальные – обычными в этом отношении локальными сообществами; выбор моногорода был обусловлен желанием определить, какую роль играет градообразующее предприятие во властных отношениях в локальном сообществе. Все города являются «старыми», т. е. имеют определенную историю и традиции; они сформировались как города задолго до большевистского переворота 1917 г. – в XVI–XIX вв.

Хотя для любопытного читателя вряд ли станет проблемой узнать настоящие названия городов, мы, тем не менее, решили их зашифровать, как это нередко делали исследователи власти в локальных сообществах. Во-первых, не хотелось, чтобы у читателя складывались какие-то конкретные впечатления о городах исходя из материалов исследования; мы считаем их достаточно типичными, и задача выяснения структуры власти в каждом конкретном городе как таковом нами не ставилась. Во-вторых, материалы интервью касались живых людей – как респондентов, так и тех, о ком они высказывались; в отношении их мы хотели соблюсти такт и посчитали неправомерным фактически раскрывать их имена.

Города, Тамбовская область, 41,4 тыс. жителей. В городе есть предприятия пищевой, табачной и суконной промышленности, а также химического машиностроения.

Город X, Пермский край, 68,1 тыс. жителей. Город с историей, в нем много памятников архитектуры. Он относительно благополучный в экономическом отношении; в городе имеются предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции, машиностроительный завод, предприятия легкой промышленности, развиты художественные промыслы.

Город Y, Пермский край, 49,3 тыс. жителей. Моногород. Градообразующее предприятие – металлургический завод, ведущая отрасль промышленности – металлургия.

Город С, Ивановская область, 88 тыс. жителей. Порт нар. Волге. Основные отрасли индустрии – машиностроение, текстильное и швейное производство, пищевая промышленность.

Город Z, Ивановская область, 59 тыс. жителей. Крупный центр текстильной промышленности, есть машиностроение и предприятия легкой промышленности, много исторических памятников.

В четырех из пяти локальных сообществ (Г, А, С, Z ) имела место модель местного самоуправления с сити-менеджером, возглавляющим местную администрацию, и главой города, избранным из числа депутатов легислатуры; это отражает современную тенденцию в развитии местного самоуправления, обусловленную активным внедрением данной модели сверху. В городе X глава муниципального образования выбирался населением и руководил местной администрацией; работу представительного органа возглавлял председатель, избираемый из числа депутатов.

На наш взгляд, информация, полученная в этих городах, дает возможность нарисовать достаточно подробную картину властных практик в российских локальных сообществах и предложить предварительные выводы и заключения об их характере, тенденциях и перспективах.