Прокурорский надзор и государственный контроль

Анализируя законодательную регламентацию деятельности государственного контроля, очень важно отметить, что закон четко предусмотрел и определил независимость контрольных органов. Контрольные учреждения не были в подчинении у администрации губернии и других местных властей, которые не имели права давать никаких указаний и распоряжений контрольным органам. При несогласии с ними или выявлении каких-либо злоупотреблений со стороны работников государственного контроля, они могли и должны были сообщать об этом руководителю соответствующего контрольного учреждения и уведомлять государственного контролера[43 - Свод законов Российской империи. Т. I. Ч. 2. Ст. 945, 951.], которые и принимали соответствующие меры.

Таким образом, была создана четкая, законодательно определенная система с ясными обязанностями, задачами и полномочиями, с хорошо организованной структурой.

Интересны данные о количестве работников, обеспечивавших работоспособность государственного контроля. Всего в ведомстве государственного контроля состояло:

– 9 центральных учреждений численностью 817 чел.;

– 59 губернских контрольных палат численностью 4476 чел.;

– 21 контроль на железных дорогах численностью 2694 чел.;

– 16 контролей на постройке железных дорог численностью 175 чел.;

– 5 контролей на постройке оборонительных сооружений численностью 12 чел.;

– 1 временная ревизионная палата по проверке военных расходов на войну с Японией численностью 190 чел.

Всего в государственном контроле было занято 8398 человек, из их числа состояло на государственной службе 6252 человека, на службе по найму – 2146 человек.

На содержание государственного контроля в 1880 г. было израсходовано 2 316 971 руб., в 1885 г. – 3 093 040 руб. В связи с ростом и усложнением ревизионной работы, ростом бюджета, развитием железнодорожной сети и строительства росли и расходы на содержание контрольного аппарата: в 1890 г. – 3 872 687 руб., в 1900 г. – 7 729 923 руб., в 1913 г. – 13 005 336 руб.[44 - Селезнев Г. Н. История парламентаризма в России и современность // Вестник межпарламентской ассамблеи. 1996. № 2. С. 9.] К концу XIX в. обстановка в России изменилась, начавшиеся в середине в. реформы и сам реформистский дух стали затихать и, соответственно, менялось отношение к контрольной деятельности. Практически провозглашенная независимость государственного контроля, его реформирование не сопровождались какими-либо реальными действиями. Это особенно было заметно в финансовой сфере, тем более что развитие других видов контроля еще по настоящему и не осуществлялось. По существу распределители средств не несли никакой ответственности, не было действенного контроля за нарушениями, которые допускали исполнители.

В это время наметилось два направления развития контроля в целом и главным образом финансового контроля, который имел решающее значение.

Сторонники развития и укрепления контроля ратовали за его полную независимость, как и судебной власти, включая принцип несменяемости контроля. В пример приводилась система, которая возникла и развивалась в Европе и США. Представители этих взглядов по существу стремились к развитию в стране органов представительной власти. Однако правящим кругам Российской империи представительная власть была не нужна, они отстаивали принципы самодержавной императорской власти, иные взгляды были опасны для самодержавия и отвергались ими. Императору была не нужна и представлялась опасной любая форма контроля, в частности, даже в виде Кабинета министров. Не случайно в Законе о Совете министров, который был принят при Александре II, сказано, что Совет мог собираться только по предложению императора. Александр III его просто не собирал, и более 10 лет своего царствования, до событий 1905 г., не собирал Совет и Николай II.

Дальнейшее развитие общества, события 1905 г. повлекли за собой и определенные сдвиги в развитии взглядов на организацию, формы и полномочия контроля, хотя коренных изменений до октября 1917 г. так и не произошло.

Революция 1905 г., известный Манифест 17 октября 1905 г., изданный Николаем II, предоставивший гражданам России права на неприкосновенность личности, свободу совести, собраний, союзов и слова, возродил надежды на то, что контроль приобретет независимость, беспристрастность и гласность, как и в странах с парламентским режимом. Однако провозглашение, затем созыв и функционирование как первой (впрочем, не созванной), так и последующих созывов Государственной думы не привело к реализации намечавшихся перемен.

В разработанном документе, которым было провозглашено «Учреждение Государственной Думы» (20 февраля 1906 г.), в числе полномочий этого органа были указаны разработка и обсуждение законодательных предложений, обсуждение вопросов о строительстве железных дорог, об образовании акционерных обществ, а также утверждение государственного бюджета. Это вроде бы давало возможность контроля Государственной думы над бюджетом. Однако одновременно с названным документом было принято новое положение о преобразовании Государственного совета в верхнюю палату, обладающую теми же правами, что и Государственная дума. Рассмотренные Думой законопроекты поступали в Государственный совет и только после одобрения им передавались на рассмотрение императору. Из сферы полномочий Думы было изъято право изменять основные законы и не предоставлялось права контроля за органами государственного управления. Был отвергнут проект государственного контролера о преобразовании контрольных органов по европейскому образцу в независимые счетные палаты. Государственный контролер был включен в состав Совета министров, что по существу выводило его из контроля Думы. Оговорка о том, что «ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета Министров», практически ничего не решала, поскольку он по существу был приравнен к министрам – членам Совета. Несмотря на то, что законом рассмотрение бюджета было отнесено к компетенции Государственной думы, она не могла вносить в него какие-либо изменения, а могла лишь отклонить его. При этом бюджетные права Думы были ограничены. Из ее ведения были изъяты расходы Министерства Императорского Двора, Государственного совета, а также «предельные бюджеты» отдельных ведомств, которые утверждались на несколько лет (например, Военного министерства, кредиты на расходы Собственной Его Императорского Величества канцелярии и др.).

Государственная дума стремилась к изъятию государственного контроля из ведения Совета министров и к превращению его в рабочий орган Государственной думы. Однако эти попытки не приводили к успеху и не были реализованы. Последняя попытка была сделана в 1916 г., когда Думой был принят новый Устав ревизии, которым усиливалась самостоятельность и независимость контроля. Однако Государственный совет отклонил законопроект. Также не получили развития и инициативы Государственной думы о несменяемости старших чинов государственного контроля, которые вносились комиссией, по исполнению государственного бюджета. Начавшаяся мировая война в 1914 г. приостановила эту работу до 1917 г.

Февральская революция 1917 г., свержение самодержавия мало изменили обстановку. Образовавшееся Временное правительство не смогло внести в сферу государственного контроля каких-либо изменений.

Великая Октябрьская социалистическая революция 1917 г. повернула дальнейшее развитие контрольной деятельности в иное русло. С момента возникновения и на протяжении развития российского государства развивалась и совершенствовалась система государственного контроля. Государственный контроль в тех или иных формах был и остается важнейшим элементом государственного управления, государственной власти.

Не случайно финансовый контроль всегда был в центре внимания. С развитием государства, усложнением государственного управления возникла и получила развитие система контроля за администрацией на местах. Это имело особое значение для России, учитывая ее территорию, развитие местничества, необходимость усиления влияния центральной власти в целях преодоления сепаратизма и укрепления единства страны.

Кроме того, с увеличением государственного аппарата понадобился контроль за деятельностью чиновников как в направлении законности принимаемых решений, так и целесообразности, выгодности тех или иных действий, их эффективности и результативности.

В дальнейшим демократизация контрольной деятельности вступила в противоречие со взглядами и желаниями господствующих кругов, с идеей самодержавной, абсолютной власти императора, в целом дворянства и определенных финансовых кругов, чиновничества.

Несмотря на то, что были сделаны попытки законодательной регламентации контрольной деятельности и наметились некоторые позитивные направления, эти противоречия не дали ей развиваться, и в конце XIX – начале XX в. формирование контрольной деятельности было замедленно и не получило развития.

Следует признать, что это было отражением регресса в политическом развитии России, преобладания реакционных взглядов, которые поддерживались в основном буржуазией, не желающей ослабления самодержавия. Представительная власть самодержавной России была не нужна. После ликвидации в ходе петровских реформ всех признаков государственности, ограничивающих самодержавие, Земского собора, Боярской думы, определенного местного самоуправления, в России сформировалось полицейское государство. Оно было устойчивым в период стабильности общества и очень уязвимым в критические периоды, когда централизованная власть подвергалась натиску возмущенной общественности[45 - Селезнев Г. Н. История парламентаризма в России и современность // Вестник межпарламентской ассамблеи. 1996. № 2. С. 9.].

Таким образом, выработанная система государственного контроля в том виде, в каком она сформировалась и действовала в начале XX в., рухнула после свершения Февральской, а затем Октябрьской революций 1917 г.

§ 2. Государственный контроль в РСФСР и СССР

Когда в результате Октябрьской революции была свергнута власть Временного правительства и Россия была объявлена Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой (РСФСР), перед новой властью наряду с решением важнейших военных, экономических (в связи с разрухой в народном хозяйстве) и других задач, встала необходимость создания нового аппарата государственного управления, представительной, исполнительной, судебной власти, в том числе новой системы государственного контроля, отвечавшего идеям Октябрьской революции. Было понятно, что без надлежащего управления, без создания новой структуры контрольных органов решение поставленных задач невозможно. Российская Коммунистическая Партия большевиков (РКП(б)), возглавившая революционные преобразования, считала своей опорой рабочий класс и с его помощью намеревалась реализовывать намеченные планы. Поэтому после принятия основных решений о власти и преобразования существовавших органов власти и управления, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) и Совет Народных Комиссаров (СНК), правительство России своим Декретом от 14 (22) ноября 1917 г. утвердили и ввели в действие Положение о рабочем контроле. В соответствии с Положением и на его основе местным Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, которые после Февральской революции были созданы практически повсеместно, было предоставлено право принимать нормативные акты о рабочем контроле, в которых конкретизировались права и обязанности контрольных органов в соответствии с местными условиями и обстоятельствами.

Создаваемые органы рабочего контроля осуществляли различные функции экономической, социальной и политической направленности.

Им было также предоставлено право проверки всех документов предприятий, учреждений, касающихся работы предприятий, наличия сырья и продуктов, денежных средств, их использования и расхода. Кроме того, они контролировали и проверяли производственные вопросы, в том числе его организации, устанавливали обязательный минимальный объем производства и направление готовой продукции, контролировали режим рабочего времени. Таким образом, осуществлялся контроль за исполнением законов новой власти, за законностью действий предпринимателей и всех работников предприятий и учреждений, контроль за соблюдением дисциплины, порядка и сохранности имущества и собственности.

Решения органов рабочего контроля были общеобязательны и могли быть отменены только вышестоящими органами рабочего контроля. Этим подчеркивался государственный характер их деятельности. Государственная власть, в частности, в названном Положении, предоставила органам рабочего контроля достаточные полномочия. Граждане, виновные в нарушении порядка и дисциплины, в сокрытии и хищении материалов, сырья, продукции, привлекались к уголовной ответственности, причем расследование и привлечение к ответственности осуществлялось рабочими контролерами. Руководство органами рабочего контроля в целом возлагалось на Всероссийский совет рабочего контроля. Совет согласовывал свою деятельность со всеми учреждениями, ведавшими народным хозяйством. На предприятия, которые имели особо важное значение, в помощь рабочим контролерам направлялись комиссары Военнореволюционного комитета.[46 - Гладков И. А. Очерки советской экономики (1917–1920). М., 1956.]

Уделяя особое внимание развитию всей промышленности ВЦИК и СНК Декретом от 9 декабря 1917 г. создали специальный орган – Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), который взял на себя руководство и контроль за работой всей промышленности. Органы рабочего контроля и Всероссийский совет рабочего контроля вошли в состав ВСНХ. В деятельности ВСНХ, ставшего по существу преемником рабочего контроля, были соединены функции государственного и общественного контроля, что послужило во многом дальнейшему развитию контрольных органов. Одной из задач как ВСНХ, так и включенных в его состав органов рабочего контроля, являлось осуществление контроля за законностью, эффективностью и результативностью работы предприятий. Обязанности, задачи и полномочия контрольных органов были закреплены законодательно.

Следует отметить, что с самого начала новая власть попыталась использовать и применить в новых условиях опыт и структуру прежней системы контроля. Ранее существовавший государственный контроль декретом от 5 декабря 1917 г. был преобразован в Народный комиссариат государственного контроля. Во главе его был поставлен специальный народный комиссар. При наркоме предполагалось образовать коллегию из трех человек, причем из лиц, которые были членами I Всероссийского контрольного съезда, состоявшегося еще при Временном правительстве в июне 1917 г. Приказом наркома от 29 ноября 1917 г. все служащие приглашались приступить к работе. Однако по призыву ЦК Всероссийского союза служащих государственного контроля была организована забастовка и служащие учреждений государственного контроля в Петрограде, Москве и других крупных городах России бойкотировали работу. Созданный комиссариат государственного контроля, его коллегия и возглавлявший комиссариат нарком пытались преодолеть саботаж и основное внимание уделяли финансовому контролю. Однако роль комиссариата государственного контроля в этот период была незначительной.

Положение в стране сложилось таким образом, что основную роль в осуществлении контрольной деятельности взяли на себя представительные органы государственной власти – Советы, которые на основании Декрета «О полноте власти Советов» были провозглашены единственными органами власти в государстве. В связи с этим верховный контроль в стране стал полномочием Всероссийского съезда Советов, а в перерыве, между съездами – его исполнительного органа ВЦИК. В Конституции РСФСР, принятой в мае 1918 г., было указано, что ВЦИК является «высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом»[47 - Советская прокуратура. Сборник документов. М., 1980.].

Центральная контрольная коллегия, несмотря на сложности, возникшие в связи с саботажем старого аппарата государственного контроля, продолжала работать и была определенным механизмом в руках Советов по осуществлению контрольной деятельности.

Аппарат государственного контроля начал свою деятельность лишь в середине 1918 г., когда было утверждено «Временное положение о государственном контроле». Названным Положением намечались основные, принципиальные начала реформы. Главной задачей государственного контроля было наблюдение «за законностью и правильностью», а также за «хозяйственностью и целесообразностью оборота денежных средств и материальных народных капиталов»[48 - ЦГАОР СССР. 1919. № 22. Ст. 14.]. Предполагалось, что госконтроль будет независим от административных советских органов. Наряду с Центральной контрольной коллегией развивались контрольные органы и на местах, в частности, были созданы учетно-контрольные коллегии в губерниях и в уездах.

Кроме общих контрольных органов стали создаваться и органы отраслевого контроля, другие специальные контрольные органы.[49 - Нелидов А. А. История государственных учреждений СССР (1917–1936). М., 1962. С. 435, 436.]

Однако даже небольшая практика работы по осуществлению контроля показала, что многообразие контрольных органов себя не оправдывает, ощущалась необходимость создания единого органа государственного контроля. Постановлениями ВЦИК от 2 мая и СНК от 11 мая 1918 г. снова был образован Народный комиссариат по государственному контролю во главе с коллегией и народным комиссаром. Новый Народный комиссариат предполагалось наделить полномочиями по контролю за деятельностью всех других органов.

Основная деятельность новообразованных органов началась с расширения и углубления ревизионной работы. Были созданы особые контрольные подразделения, выделились специальные виды контроля на отдельных предприятиях, активизировалось создание уездных контрольных органов.

На этой основе и предполагалось объединить существовавшие контрольные органы (они имелись в разных наркоматах, например, Высшая военная инспекция, инспекции наркомата путей сообщения, наркомпрода и др.) в единый, полномочный и авторитетный государственный контроль.

Однако в деятельности наркомата было много неясного и непоследовательного. В частности, должным образом не был отрегулирован вопрос взаимоотношений с местными органами власти.

Не была реализована принципиальная цель преобразований – обеспечение контроля за законностью и правильностью действий всех органов власти и советских организаций. В связи с этим 9 апреля 1919 г. Декретом ВЦИК «О государственном контроле» было утверждено новое положение об органах государственного контроля. На государственный контроль возлагалось наблюдение за работой всех наркоматов, их органов на местах и иных органов советской власти путем проверки их деятельности с точки зрения результативности, законности, эффективности работы. В функции государственного контроля было введено положение о разработке конкретных предложений по рационализации и упрощению системы управления, по борьбе с волокитой и бесхозяйственностью. Государственные контролеры были обязаны передавать в суд дела на должностных лиц за упущения и преступления с одновременным представлением об их отстранении от должности, а также разрабатывать предложения по устранению выявленных при проверках нарушений.

По существу им были предоставлены полномочия органов дознания, хотя прямо об этом в законе не указывалось. Органы контроля имели право возбуждать уголовные дела, производить обыски, аресты и другие следственные действия. При проведении ревизий они должны были вскрывать факты злоупотреблений, халатности и привлекать виновных к ответственности.[50 - СУ РСФСР. 1919. № 12. Ст. 122.] Несмотря на названные обязанности, органы государственного контроля не обладали правом надзора за соблюдением законности. Народный комиссариат госконтроля ничем не выделялся среди других комиссариатов, подчинялся центральным органам, на местах действовал принцип двойного подчинения. Поэтому его никак нельзя считать и рассматривать как орган надзора за законностью. По существу высшими контрольными органами продолжали оставаться Советы, органы контроля были их механизмом и практически не осуществляли, да и не могли осуществлять, контроль за их деятельностью, поскольку находились в двойном подчинении.

В 1922 г. были приняты положения о местных Советах: губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа, об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах, о волостных съездах Советов и их исполнительных комитетах, о сельских Советах. В 1924 г. принятие новых положений о Советах, расширение полномочий усилило контрольную деятельность и роль Советов.[51 - Лунев А. Е. Контрольные полномочия Советов депутатов // Правоведение. 1963. № 4. С. 22.]

Наряду с этим практически не сокращалось количество ведомственного аппарата, который в силу подчиненности не мог в должной мере осуществлять функции действенного контроля. Но должным образом осуществлять контрольные и надзорные функции не могли и органы государственного контроля, опять по причине двойного подчинения.

Должному осуществлению контрольной деятельности органами государственного контроля мешало существование множества органов, контролировавших работу самого госконтроля. Это органы юстиции, контрольно-ревизионные инспекции НКВД, комиссии местных Советов и др.

Все это требовало совершенствования системы контрольных органов, выработки таких организационных форм, которые бы помогали решению действительно важных задач, стоящих перед государством, перед органами управления.

Очередной попыткой совершенствования контрольных органов явилось создание Декретом ВЦИК от 7 февраля 1920 г. Народного комиссариата Рабоче-Крестьянской инспекции. На этот наркомат были возложены важные и в определенной мере новые задачи: вовлекать трудящихся в управление государством, обучать их в процессе контроля государственной работе, заботиться об охране социалистической собственности, наблюдать за законностью в деятельности контролируемых учреждений, совершенствовать государственный аппарат, наблюдать за точным исполнением Декрета 71 Чрезвычайного съезда Советов о законности, бороться с бюрократизмом и волокитой, а также контролировать своевременное и правильное рассмотрение и разрешение во всех учреждениях жалоб и заявлений трудящихся.[52 - СУ РСФСР. 1920. № 16. Ст. 94.] Декретом было предусмотрено, что с учреждений, организаций и предприятий для работы в органах РКИ делегируются представители трудящихся.

Осуществляя контрольные функции, Рабоче-Крестьянская инспекция оценивала деятельность государственных органов с двух сторон: целесообразность и результативность выполняемой работы и выполнение при этом требований закона, т. е. с позиций законности. Своей контрольной деятельностью РКИ вносила и большой вклад в дело борьбы с преступностью. В частности, совместно с ВЦИК и местными ЧК создавались межведомственные комиссии, которые расследовали наиболее важные и требующие неотложного разрешения уголовные дела. Это потребовало и разрешения вопросов о взаимоотношениях РКИ с органами, которые выполняли смежные задачи, например, с органами НКВД, судом, прокуратурой (после ее создания в 1922 г.). Данные вопросы специально рассматривал и В. И. Ленин, который показывал их различие через специфику и особенности задач этих органов. Он указывал, что задача Рабоче-Крестьянской инспекции состоит не только и даже не столько в том, чтобы «ловить», «изобличать» (это задача суда, с которым Рабкрин соприкасается близко, но отнюдь не тождественен), сколько в том, чтобы уметь поправить[53 - Ленин В. И. ПСС. Т. 45.].