Прокурорский надзор и государственный контроль

Прокурорский надзор и государственный контроль
Виктор Иванович Рохлин

Государственное управление и государственный контроль и надзор
В предлагаемом издании рассматриваются вопросы возникновения и развития, современное состояние прокурорского надзора и государственного контроля в различных государствах мира и в Российской Федерации.

В работе проанализированы различные взгляды специалистов в сфере прокурорского надзора, контрольной деятельности; на основе современного законодательно-нормативного регламентирования дан анализ практической деятельности органов контроля и надзора.

Излагается понятие контрольной деятельности и прокурорского надзора, показаны имеющиеся сходства и различия, дано определение понятий контроля и надзора.

Кроме того, рассматриваются вопросы разработки Концепции развития как контрольной деятельности, так и прокурорского надзора в Российской Федерации.

Для научных работников, аспирантов и студентов в области юриспруденции и управленческой деятельности, а также для практических работников органов управления и прокуратуры.

Виктор Рохлин

Прокурорский надзор и государственный контроль

© В. И. Рохлин, 2003

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

* * *

Моим друзьям, соратникам, всем коллегам, работающим на сложной и не всегда благодарной, но такой нужной прокурорской и контрольной работе с лучшими пожеланиями посвящаю

    Автор

Введение

Современный период развития России характеризуется фундаментальными изменениями в политической, социально-экономической и идеологической сферах жизни государства и общества. В свете начавшихся в 1985 г. изменений, названных перестройкой, за последние полтора десятка лет произошли события, которые изменили как политический строй и социально-экономическое положение в России, так и идеологию. Изменения существенно сказались не только на всех сторонах государственной и общественной жизни, но и затронули взгляды на государственно-правовые проблемы. Распад Советского Союза, создание независимых, самостоятельных государств из бывших республик СССР, образование и сложное развитие СНГ – все это обострило научные споры и взгляды на роль государства, его положение и задачи, а соответственно и на положение государственных структур, их понятие и значение.

Недостаточно продуманный, без учета российского опыта, при некритическом использовании опыта западных стран переход к рыночной экономике отрицательно сказался на понимании роли государства в развитии экономических отношений, привел к пагубным последствиям. Спад промышленного и сельскохозяйственного производства, разрыв налаженных производственных связей, неподготовленная финансовая и банковская реформы привели к обнищанию населения, незаконному обогащению небольшого числа лиц и неустойчивому социальному положению широкого круга населения.

Этому способствовало и развитие взглядов на регулирующую, контрольную функцию государства исходя из мнения, что государство не должно вмешиваться в экономические отношения, поскольку рынок сам все расставит по местам. Все это привело к существенному снижению управленческих, регулирующих функций государства, к его ослаблению. К сожалению, игнорировался опыт многих развитых государств, в том числе США, ФРГ, Великобритании, Франции, где государство достаточно широко вмешивалось и регулировало экономические отношения.

Такой подход сказался на взглядах и научных разработках в сфере государственно-правовых отношений, а также на предложениях по правовой реформе в целом и по судебно-правовой, в частности.

Следует сказать, и на это указывают многие ученые, что при разработке и подготовке правовой, в том числе судебной реформы в Российской Федерации было, к сожалению, допущено механическое копирование зарубежных моделей государственно-правового устройства, в том числе системы судоустройства, структур контролирующих и надзорных органов без учета и должной оценки особенностей и возможностей России.

При разработке основ правовой реформы, реформы государственных органов, судебной реформы особой критике подвергались контролирующие и надзорные органы государства, что не могло не сказаться на положении государственных регулирующих структур.

Многие ученые-государствоведы видели в ослаблении роли государства, в том числе в регулировании экономических процессов, чуть ли не главное содержание демократических преобразований.

Вместе с тем подобные взгляды, реализация их в законодательстве могли привести к развитию сепаратизма, угрожали национальной безопасности России, ее единству как федерального государства.

Негативно оценивая и поэтому отбрасывая весь опыт советского периода, в научных исследованиях игнорировалось должное изучение, анализ и оценка многочисленных структур государства, которые выполняли важнейшую функцию управления – функцию контроля. Вместе с тем следует отметить, что некоторые ученые уделяли вопросу исследования системы государственного контроля достаточное внимание. Однако, изучая эту проблему, недостаточное полно рассматривались вопросы определения понятия контроля, его сути, содержания, вопросы взаимодействия и взаимодополнения деятельности контролирующих органов.

Недостаточное внимание теоретическим вопросам контролирующей деятельности государства приводит к тому, что имеющиеся и достаточно многочисленные органы, выполняющие контрольные функции от имени государства, разобщены, не взаимодействуют в большинстве случаев между собой, что приводит, во-первых, к дублированию, а во-вторых, к тому, что многие важные процессы государственного управления остаются вне контроля.

В исследованиях многих ученых-государствоведов, что нашло отражение и в судебно-правовой реформе, особенно негативно оценивается роль органов прокурорского надзора. В этих работах и в Концепции судебной реформы прокуратура рассматривалась как порождение и типичный орган тоталитаризма, ее роль оценивалась отрицательно и ставился вопрос о резком сужении ее функций. Именно поэтому в Конституции Российской Федерации она оказалась включенной в систему судебной власти, именно поэтому предлагается исключить из функций прокуратуры надзор за соблюдением законов и законностью правовых актов.

Длительное время научные разработки, усилия практических работников были в основном направлены на организацию прокурорского надзора в области предварительного следствия. В меньшей степени, особенно в последние годы, разрабатывались вопросы правовой природы органов прокуратуры, их основных функций, вопросы отнесения правовых норм, правового регулирования деятельности прокуратуры к особой отрасли права. По существу, после работ В. Г. Даева и М. Н. Маршунова по этим проблемам, даже имея в виду многие разработки НИИ вопросов укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ, в том числе и разработанную Концепцию развития прокуратуры, не было фундаментальных работ по теории прокурорского надзора, теории прокурорско-надзорного права как отрасли российского права.

Может быть, во многом, вследствие отставания теоретической базы, деятельность прокуратуры так же стала отставать от требований, предъявляемых к ней со стороны граждан, общества и государства.

Результатом этого являлась и недостаточно продуманная законодательная и нормативная регламентация прокурорского надзора, возложение на органы прокуратуры задач, которые не вытекают, по нашему мнению, из ее правовой природы, тех основополагающих условий и обстоятельств, которые послужили в свое время основанием для создания Петром I органов прокурорского надзора.

Многие авторы, которые занимались вопросами теоретического осмысления сущности органов прокуратуры, пришли к выводу о том, что органы прокуратуры являются одной из структур государственного контроля, системы государственных контролирующих органов. Подобный подход, на наш взгляд, неправильно отражает сущность прокурорского надзора, его понятие и содержание.

По нашему мнению, органы прокуратуры, являясь специфичными органами в государстве, не входят в систему контролирующих органов вследствие особого положения и присущих им задач, которые поставлены как Основным Законом государства, так и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Требуется проведение серьезных исследований, результаты которых могут помочь в решении многих спорных вопросов теории и практики. В частности, исследование и четкое определение понятия и содержания контроля и надзора, их соотношения позволит более правильно обозначить структуру, «вертикаль» этих органов, их задачи и полномочия, содержание системы государственной власти и управления.

Изучение научных исследований и трудов многих ученых, анализ и обобщение законодательно-нормативной базы, которая регламентирует деятельность как контролирующих органов, так и прокурорского надзора, изучение практической деятельности контролирующих органов и органов прокуратуры показали, что существуют различные позиции и взгляды.

Сопоставление имеющихся мнений, анализ аргументации, несомненно поможет нахождению таких решений, которые обеспечат эффективную и результативную, на благо общества, государства и граждан деятельность всех органов государственного контроля и надзора, их взаимодействие. Это поможет более успешно решать возникающие проблемы и послужит дальнейшему укреплению государства и, следовательно, достижению тех целей, которые поставлены Конституцией Российской Федерации – построение правового, демократического общества, создание гражданского общества и безусловное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, гарантированное Основным Законом нашей страны.

Представляется, что для этого необходимо четко определить понятие, содержание и соотношение контроля и надзора, после чего очертить себе необходимые структуры контрольной и надзорной деятельности государства, принципы деятельности органов контроля и надзора. Исследуя положение контролирующих и надзорных органов, совпадения и различия в их задачах и прерогативах, их места в государственных структурах, возможно выработать предложения по их дальнейшему развитию и совершенствованию.

Для полного и всестороннего решения этих вопросов следует рассмотреть историю, причины возникновения контрольной деятельности государства, виды контрольной деятельности, выяснить, вследствие каких причин и условий и с какими функциями возникли и как развивались органы контроля, а затем органы надзора, какова их структура (в том числе в историческом аспекте) в нашей стране и за рубежом.

Все эти проблемы достаточно широко и активно исследовались как зарубежными, так и российскими учеными. В частности, много внимания названным проблемам уделено в работах А. Д. Бойкова, В. Г. Бессарабова, А. И. Алексеева, М. С. Студеникиной, А. П. Гуляева, В. И Лукьяненко, В. И. Туровцева, Г. И. Тункина, В. М. Горшенева, И. Б. Шахова, Е. В. Шориной, С. О. Шохина, В. И. Кригер, А. Ф. Смирнова, В. Г. Афанасьева, Ф. Ш. Измайловой, В. Г. Мелькумова, С. Г. Березовской, А. Д. Бернзона, В. В. Клочкова, В. Б. Ястребова и многих других ученых.

Используя проведенные исследования, накопленные материалы, а также обобщения и анализ практической деятельности контролирующих и прокурорских органов, в том числе и собственный опыт практической и научной работы, мы попытались в настоящем исследовании рассмотреть развитие контролирующих и надзорных органов, различие и совпадающие моменты, соотношение контролирующей и надзорной деятельности, а также рассмотреть понятие, положение и историческое развитие органов прокурорского надзора, определить место органов прокуратуры в государственной структуре.

Разумеется, мы не претендуем ни в коей мере на истину в последней инстанции и полное освещение рассматриваемых вопросов, мы попытались высказать наши представления и взгляды и аргументировать их.

Глава I. Возникновение и развитие государственного контроля

§ 1. Причины возникновения и зарождения государственного контроля

Государство возникло как система управления и организации жизни общества на определенном этапе его развития. Государство для осуществления задач, которые ставило перед собой общество, должно было регулировать, регламентировать и организовывать государственное управление, чтобы обеспечить необходимые условия общественного развития.

При возникновении государства оно взяло на себя функции управления, причем управления постоянно развивающимися структурами по мере развития государства и общественных отношений в различных сферах.

Регламентируя и регулируя различные сферы жизни общества, государство должно было обеспечить необходимые средства и ресурсы, потребные для обороны, содержания государственного аппарата, развития средств сообщения и связи, производства и товарообмена.

В связи с этим принимались необходимые решения, нормы, законы и, следовательно, возникала потребность проверять, как они исполняются, в каком совершенствовании нуждаются.

Взяв на себя управление делами общества, обеспечение его нормальной жизни, государство не могло обойтись без учета средств и ресурсов, их надлежащего использования.

Проверка исполнения, контроль за соблюдением установленных правил, законов, оценка результатов деятельности, необходимых для того, чтобы влиять на развитие событий в нужном государству и обществу направлении, являются одними из важнейших, присущих органам управления функций. Эти функции управления присущи всем формам управленческой деятельности, независимо от поставленных задач, структуры и системы управления.

Вместе с тем система специальных органов контроля в структуре управления возникает на определенном этапе с развитием государства, общества, расширением регулируемых и регламентированных направлений деятельности, нуждающихся в регулировании и управлении общественных связей и отношений.

Государственные ведомства, регулирующие и управляющие различными направлениями жизни государства и общества, в том числе наделенные и функцией контроля, возникли еще в древних государствах.

Например, в Древнем Китае еще в VII–IV вв. до н. э. имелись государственные структуры, осуществлявшие контроль над хозяйственной деятельностью, в частности, объектом их внимания были леса, реки, пастбища. Они контролировали и добивались их эффективного использования с учетом существовавших законов и правил[1 - История государства и права зарубежных стран. Ч. 1. М., 1996; Анисимов А., Крылов Г. Возрождение госконтроля в Российской Федерации // Хозяйство и право. 1995, № 5.].