Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения

Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения
Антон Владимирович Беляков

В монографии освещается опыт Европейского союза в области обеспечения здравоохранения и проблемы снабжения населения лекарственными средствами. Рассматриваются вопросы законодательного регулирования перемещения и трудоустройства медицинского персонала в рамках ЕС, а также возможность получения медицинской помощи лицам, находящимся на территории государства не своего гражданства.

Для специалистов в области европейской интеграции, студентов, аспирантов, практических работников, а также для широкой читательской аудитории.

А.В. Беляков

Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения

АССОЦИАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

Рецензенты:

Капустин Анатолий Яковлевич – доктор юридических наук, профессор, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, президент Ассоциации международного права;

Мишальченко Юрий Владимирович – доктор юридических наук, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры мировой экономики и международных экономических отношений Санкт-Петербургского государственного экономического университета;

Шинкарецкая Галина Георгиевна – доктор юридических наук, главный научный сотрудник сектора международно-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук.

INTERNATIONAL LAW ASSOCIATION

A.V. BELYAKOV

EXPERIENCE OF THE EUROPEAN UNION IN THE FIELD OF HEALTHCARE REGULATION

Moscow

YUSTITSINFORM

2015

Reviewers:

Kapustin Anatoly Yakovlevich – Doctor of Law, Professor, Deputy Director of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, President of the International Law Association;

Mishalchenko Yuri Vladimirovich – Doctor of Laws, Doctor of Economics, Professor, Department of International Economic Relations, St. Petersburg State University of Economics and Finance;

Shinkaretskaya Galina Georgievna – JD, Chief Research Fellow, Department of international legal research of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences

The monograph highlights the experience of the European Union in the fields of public health and supply of the population with drugs. The issues touched upon include legislative regulation of movement and employment of medical staff in the EU, as well as access to health care for persons outside of their national state’s territory.

For professionals in the field of European integration, students, practitioners, as well as for a wide readership.

© LLC «Yustitsinform», 2015

Введение

Забота о здоровье людей – это долг государства. Спорить с этим невозможно. Практически все современные государства объявляют себя «welfare state» (государством всеобщего благосостояния), т. е. государством, пекущимся о благе всех на его территории. Другое название для этого явления – социальное государство.

Идея «welfare state» распространилась в Европе после революций XVIII и XIX веков, когда получили развитие принципы равенства и солидарности. Следствием этого были идеи социального обеспечения и государственного медицинского обслуживания. Никто другой, кроме государства, не может быть гарантом в этой области – области чрезвычайно сложной и многокомпонентной.

Задача медицинского и социального обслуживания населения не может быть легкой ни в каком государстве. Готовясь к защите своей кандидатской диссертации, я изучал проблемы обеспечения здравоохранения в Российской Федерации[1 - Беляков А.В. Международно-правовые проблемы обеспечения здравоохранения. Автореф. дисс. к.ю.н. М., 2009.] и уже тогда столкнулся с тем, что эти проблемы не решаются изолированно в отдельном государстве, поскольку существует еще обширное международное право, которое обязывает государство учитывать те правила здравоохранения, которые согласованы во всемирном масштабе. Такое международное сотрудничество не только легко объяснимо, но и просто неизбежно: вирусы и микробы не понимают, что такое государственные границы, и легко их пересекают. И сами люди не сидят на месте, активно передвигаясь по миру, и переносят все это с собой, и хотят, чтобы их лечили, где бы они ни были.

С другой стороны, государства внимательно смотрят друг на друга и перенимают опыт, чтобы зря не изобретать велосипед, сплачивают свои усилия в борьбе за здоровье и благополучие населения.

В странах Европейского союза действуют те же закономерности, но кроме того, что государства сами принимают меры к охране здоровья населения и учитывают международные правила, они еще должны учитывать решения, принимаемые органами ЕС, потому что многие функции государств-членов ЕС переданы Европейскому союзу.

Разобраться во всем этом и есть цель данной книги.

Данная тема практически не изучена в российской юридической науке[2 - Среди немногочисленных исследований мы можем назвать следующие: Бартенев Д.Г. Право на охрану здоровья в условиях европейской интеграции. Правоведение. 2002. № 4 (243). С. 172–185; Салтман С.Е., Фигейрас Дж. Реформы системы здравоохранения в Европе. Анализ современных стратегий. 2000. 431 с.], что объясняет, в частности, отсутствие ссылок на российских авторов в нашем исследовании. Более того, если мы обратимся к учебным пособиям по европейскому праву, то обнаружим, что среди основных отраслей и сфер регулирования европейского права здравоохранению уделяется наименьшее внимание[3 - См., напр.: Право Европейского союза: Учебник / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юристъ, 2004. С. 675.]. В связи с этим может сложиться ложное впечатление, что европейское право практически не вмешивается в сферу здравоохранения.

С одной стороны, такую ситуацию легко оправдать: любая интеграция государств начинается со сфер, в которых государствам проще всего поделиться своей компетенцией, т. е. со сфер, не касающихся суверенитета государства, а конкретнее – с экономики. Здравоохранение же является сферой, затрагивающей финансовое равновесие бюджета любого государства и отчислений его граждан, и, как следствие, относится к социально-экономической сфере, в которой государства предпочитают сохранять свои полномочия. С другой стороны, общеевропейские институты были бы рады не заниматься такими социальными вопросами, как здравоохранение, если бы они косвенно не влияли на основные экономические цели Евросоюза – содействие свободному движению товаров, услуг и капитала. Именно неотъемлемая связь экономической сферы с социальной и привела к появлению того, что сегодня можно назвать европейским социальным пространством[4 - См.: Каргалова М.В. Социальное пространство как составная часть инновационного пространства Европы: Европа перемен: концепции и стратегии интеграционных процессов /Под ред. Глухарева Л.И. М., 2006. С. 196–205.].

Действительно, европейское законодательство в сфере здравоохранения появилось именно в связи с необходимостью эффективного обеспечения движения рабочей силы в рамках Европейских сообществ, эффективного обеспечения движения товаров и услуг, а также для реализации законодательства о защите конкуренции. Создание общего рынка было бы невозможным без включения всех сфер жизнедеятельности в законодательство Евросоюза о свободном перемещении товаров, услуг и капитала.

Именно по этой причине в европейское законодательство о свободном движении рабочей силы были включены положения о режимах социального обеспечения работников, осуществляющих свою профессиональную деятельность в других странах-участниках ЕС[5 - Регламент № 1408/71 от 14 июня 1971 г. о социальном обеспечении работников, занятых на постоянной основе, работающих не на постоянной основе, а также членов их семей, передвигающихся в пределах Европейского сообщества.], что позволило гарантировать получение медицинского обслуживания за рубежом (в другой стране ЕС) за счет медицинской страховки из страны, гражданином которой является иностранный работник. Это и заложило основы свободного движения пациентов на территории ЕС.

По тем же причинам в европейское законодательство о свободном движении рабочей силы были внесены положения о взаимном признании дипломов и иных квалификационных документов в области здравоохранения[6 - См., например, о взаимном признании дипломов врачей-терапевтов директиву 75/362 и директиву 75/363 от 16 июня 1975 г. J.O.C.E., № L 167 от 30 июня 1975 г.]. Это и заложило основы свободного движения работников медицинского сектора, позволив им заниматься профессиональной деятельностью в других странах ЕС, т. е. странах, помимо тех, где они получали профессиональное образование.

Наконец, для полноценной реализации концепции свободного движения товаров она должна была распространяться и на медикаменты, в целях чего были приняты соответствующие общеевропейские нормативные акты[7 - См., напр.: директиву 65/65 от 26 января 1965 г. об унификации критериев выдачи разрешений для допуска медикаментов на рынок.]. Таким образом, европейское фармацевтическое законодательство, как и другие отрасли европейского законодательства в области здравоохранения, также создавалось, в первую очередь, на основе экономических принципов.

Помимо прав пациента на получение медицинских услуг за рубежом (в другой стране ЕС), прав медицинского работника на осуществление профессиональной деятельности за рубежом (в другой стране ЕС) и общеевропейского фармацевтического законодательства, существуют и другие области здравоохранения, более или менее напрямую регулируемые общеевропейским правом (напр., путем применения законодательства о конкуренции к медицинским учреждениям). Тем не менее, мы согласимся с зарубежными авторами в том, что указанные области здравоохранения, регулируемые европейским правом, являются основными в законодательстве ЕС о здравоохранении[8 - M. Berthod-Wurmser. La sante en Europe, La Documentation frangaise, 1994; M. Cassan. L'Europe communautaire de la sante, Ёconomica, 1989; C. Blumann et L. Dubouis. Droit materiel de I'Union europeenne: Montchrestien, 3e ed, 2004.].

Глава I

Европейская интеграция и задачи здравоохранения

1. Краткий очерк развития и формирования современного Европейского союза

Вся более чем полувековая история европейской интеграции – это рассказ о борьбе за полномочия. Институализация форм интеграции развивалась от элементарного Европейского объединения угля и стали до нынешнего разветвленного, с множеством функций, сложного Европейского союза.

Оставим в стороне идейную многолетнюю подготовку к объединению европейских народов и обратим внимание лишь на фактические события. Краткая хроника такова.

В 1952 году образуется Европейское объединение угля и стали[9 - Аутентичное название – European Coal and Steel Community. В последующих названиях европейских объединений слово «Community» стали переводить как «сообщество», что, конечно, точнее: Treaty Instituting the European Coal and Steel Community (signed 18 April 1951, entered into force 23 July 1952), 261 UNTS 140.], и его создание носило сильный привкус подготовки к войне. В соответствии с предложением министра иностранных дел Франции Роберта Шумана, задачей этого объединения была передача контроля над ресурсами производства угля и стали, так важными для ведения войн, наднациональному объединению. Предлагалось также и формирование общеевропейской армии, которое не было поддержано европейскими державами, и дальнейшие шаги к объединению можно назвать промышленно-технократическими, включая идею общей экономической интеграции путем создания общего рынка.

Развитие идей экономической интеграции привело к подписанию в 1957 году Римского договора об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС)[10 - Treaty Establishing the European Economic Community (signed 15 March 1957, entered into force 1 January 1958) 294 UNTS 17.] и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом)[11 - Treaty Establishing the European Atomic Energy Community (Euratom) (signed 25 March 1957, entered into force 1 January 1958) 294 UNTS 260.].

Успешное, хотя и с многими трудностями, развитие экономической интеграции постепенно, начиная с 1980 годов, позволило приступить к началу политической интеграции. Следует отметить, что к началу 1980 годов перевес в идее интеграции перешел от задумок наднационального объединения к организации межгосударственного сотрудничества. После отказа от идеи наднациональности интеграция в Европейском сообществе замедлилась, деятельность общих органов была очень неэффективна, поскольку решения чаще всего принимались на минимально возможном уровне.

Однако именно в это время были приняты самые важные решения Суда Европейских сообществ, вероятно Суд действовал эффективнее с целью возместить фактическое бездействие других органов. Именно в это время приняты знаковые решения, например, по делам Van Gend & Loos Case[12 - Case 26/62 NV. Algemene Transport– en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration (1963) ECR 1.] или Costa v ENEL Case[13 - Case 6/64 Costa v ENEL (1964) ECR 585.], в которых был заложен мощный потенциал конституализации структуры и порядка принятия решений в Европейских сообществах.

Судом были сформулированы такие принципы, как: прямое действие права Сообществ, приоритета этого права перед правом государств-членов; доктрина подразумеваемых полномочий и т. д., которые впоследствии оказались мощными и действенными инструментами продвижения и углубления европейской интеграции. Таким образом, оказалось, что Суд Европейских сообществ перехватил от Комиссии роль «мотора» интеграции.

В октябре 1970 г. был сделан первый решительный шаг по направлению к политическому сотрудничеству – было принято решение о тесном сотрудничестве министров иностранных дел. До 1986 года Европейское политическое сотрудничество было добровольным и существовало отдельно от институтов Сообщества.

В 1981 году был опубликован первый проект создания Европейского союза[14 - Draft European Act //14 Bulletin of the European Communities 11, 1981. P.87.], который лег в основу Торжественной Декларации Европейского союза[15 - Bulletin of the European Communities. № 6, 19 June 1983. P. 24–29.], принятой главами правительств государств-членов. В следующем году Европейский парламент предложил проект

Конституции Европейского союза[16 - Draft Treaty establishing the European Union. 14 February 1984: Bulletin of the European Communities. 1984. № 2. P. 8–26.]. В результате переговоров и обсуждений на свет появился Единый европейский акт[17 - Single European Act (signed 17 February 1986, entered into force 1 July 1987) 1754 UNTS 3.]. Это не был договор об учреждении Европейского союза, а документ, воплощающий первый основательный пересмотр учредительных договоров и решающий шаг в направлении создания Европейского союза. Однако этим актом были внесены существенные новации: принятие решений большинством голосов в Совете по самым важным вопросам относительно внутреннего рынка, что открыло дорогу беспрецедентной законодательной активности в сообществах. Внедрение обширной программы децентрализации регулирования общего рынка и унификации законодательства с целью завершения создания этого рынка свидетельствовали о том, что к 1992 году экономические цели Римского договора была достигнуты. Единым европейским актом была введена процедура сотрудничества, которая предоставила Европейскому парламенту заметную нормотворческую роль. Была расширена сфера действия Сообществ, и в их компетенцию были включены защита окружающей среды, охрана труда, вопросы социального обеспечения и, что особенно ценно для нас, здравоохранение.