Правовое регулирование рынка ценных бумаг. Учебное пособие

– Приказ ФСФР РФ от 28 декабря 2010 года № 10–78/пз-н «Об утверждении Положения о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг»;

– Приказ ФСФР РФ от 20 июля 2010 года № 10–49/пз-н «Об утверждении Положения о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг»;

– Приказ ФСФР РФ от 18 марта 2008 года № 08–12/пз-н «Об утверждении Положения о порядке признания лиц квалифицированными инвесторами»;

– Приказ Минфина РФ от 6 апреля 2001 года № 30н «Об утверждении стандартов раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг, формы заявления о государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, и формы представления отчета об итогах эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг»;

– «Положение об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг», утвержденное Банком России 25 марта 2003 года № 219-П;

– и многие другие.

Указы Президента РФ играли ключевую роль в регулировании фондового рынка в первые годы существования нового государства (в особенности после политического кризиса в 1993 году). Именно в это время были приняты многие указы, затрагивающие сферу рынка ценных бумаг. Однако после принятия Закона о рынке ценных бумаг и появления Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ значение указов Президента РФ постепенно снизилась.

От указов необходимо отличать поручения и указания Президента РФ[302 - Указ Президента РФ от 28 марта 2011 года № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации».]. Они не являются нормативными актами и даются в целях решения определенной задачи, стоящей перед государством. Поручения содержатся в указах, распоряжениях и директивах Президента РФ, а указания оформляются в виде резолюций. Например, Президент РФ по итогам заседания Международного консультативного совета по созданию и развитию международного финансового центра в РФ, которое состоялось 28 октября 2011 года, дал целый ряд поручений, касающихся фондового рынка[303 - Перечень поручений по итогам заседания Международного консультативного совета по созданию и развитию международного финансового центра // Официальный сайт Президента России [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru./ assignments/13925#sel=.]. Например, было поручено подготовить предложения об упрощении допуска ценных бумаг иностранных эмитентов на российский финансовый рынок и о возможности раскрытия информации о таких ценных бумагах и об их эмитентах перед квалифицированными инвесторами на иностранном языке, наиболее часто используемом в деловом обороте.

Основная часть подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения на фондовом рынке принимается федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. В настоящее время это Федеральная служба по финансовым рынкам[304 - Очевидно, в ближайшее время соответствующие полномочия перейдут к Банку России в рамках концепции создания мегарегулятора финансового рынка (подробнее см. главу 10).]. Именно на основании нормативно-правовых актов этого ведомства осуществляется эмиссия ценных бумаг, раскрывается информация, происходит лицензирование деятельности профессиональных участников рынка и т. д.[305 - Более детальный перечень нормативно-правовых актов, которые вправе принимать ФСФР в целях регулирования рынка ценных бумаг перечислено в п. 5.3. Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2011 года № 717 «О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации».] Следует отметить, что ключевые нормативные акты подлежат обязательному согласованию с Министерством финансов (например, стандарты эмиссии ценных бумаг или обязательные требования к порядку ведения реестра владельцев именных ценных бумаг[306 - Пункт 5.3.17 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам.]).

Первоначально при формировании системы государственного регулирования рынка ценных бумаг был закреплен специальный порядок вступления в силу нормативных актов Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ. В частности, нормативные акты, изданные в пределах полномочий ФКЦБ, вступали в силу со дня их официального опубликования и не нуждались в дополнительной регистрации[307 - Пункт 14 Указа Президента РФ от 3 июля 1995 года № 662 «О мерах по формированию общероссийской телекоммуникационной системы и обеспечению прав собственников при хранении ценных бумаг и расчетах на фондовом рынке Российской Федерации».]. Не предусматривалась обязательная государственная регистрация и в принятом в 1996 году Законе о рынке ценных бумаг. Вероятно, исключение из правил для ФКЦВ было сделано в связи с необходимостью в максимально короткие сроки сформировать принципиально новое законодательство о фондовом рынке. При этом даже было учреждено отдельное издание для официального обнародования нормативных актов – Вестник ФКЦБ[308 - Постановление Правительства РФ от 26 декабря 1995 года № 1263 «Об информационном бюллетене «Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку».]. Ситуация стала иной только в 1998 году, когда соответствующие изменения были внесены ст. 43 Закона о рынке ценных бумаг[309 - Федеральный закон от 26 ноября 1998 года № 182-ФЗ «О внесении изменения и дополнения в статью 43 Федерального закона «О рынке ценных бумаг».]. В настоящее время нормативные акты Федеральной службы по финансовым рынкам – правопреемника ФКЦВ – подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Однако нельзя забывать и о других федеральных органах исполнительной власти, занимающихся нормотворчеством в указанной сфере. Например, это Правительство Российской Федерации, которое, в первую очередь, регулирует отношения на рынке государственных ценных бумаг, регламентирует особенности осуществления инвестиций страховых взносов, поступивших в Пенсионный фонд и т. п.

Министерство финансов Российской Федерации занимает важное положение среди органов государственной власти, осуществляющих регулирование фондового рынка. До недавнего времени это министерство в основном регламентировало особенности выпуска и обращения государственных ценных бумаг[310 - См. п. 5.2 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 329.]. Однако с 2011 года оно было наделено правом осуществлять разработку главных направлений развития рынка ценных бумаг и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг[311 - Абзац 2 п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации.].

Как известно, Центральный банк Российской Федерации обладает правом издавать общеобязательные нормативные акты[312 - Страница 7 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».]. В том числе они могут осуществлять регулирование отношений, возникающих на рынке ценных бумаг (например, эмиссия кредитных организаций).

Особое значение для регулирования рынка ценных бумаг имеют акты рекомендательного характера, издаваемые органами государственной власти. В начале 2000-х годов большие надежды по повышению уровня регулирования корпоративных отношений, а также рынка ценных бумаг связывались с Кодексом корпоративного поведения[313 - См.: Распоряжение ФКЦВ РФ от 4 апреля 2002 года № 421/р «О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения» (вместе с «Кодексом корпоративного поведения» от 5 апреля 2002 года) // Вестник ФКЦВ России. 2002. № 4. Этот документ был подготовлен под руководством Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг юридической фирмой «Кудерт Бразерс». Финансирование работы осуществлялось за счет гранта Европейского Банка Реконструкции и Развития (ЕБРР), обеспеченного Правительством Японии.]. Многие эксперты сходятся во мнении, что положения Кодекса, касающиеся контроля финансово-хозяйственной деятельности общества и защиты интересов инвесторов, перекликаются с нормами закона Сарбейнса-Оксли (США)[314 - Астапович А., Дуглас Ч., Зелковиц Дж. Перемены в мышлении. Корпоративное управление и перспективы взаимных инвестиций России и США. М., 2007. С. 51.]. Правда, зарубежный аналог обязателен для исполнения, в отличие от российского[315 - Губин Е. П.Законодательство о предпринимательской деятельности: состояние, значение, и перспективы развития//Предпринимательское право в рыночной экономике. М.: Новая Правовая культура, 2004. С. 91.].

Принятие кодексов корпоративного поведения в различных государствах выступило своеобразной попыткой повышения инвестиционной привлекательности компаний и снижения негативного эффекта от их внутренних конфликтов и противоречий, которые трудно урегулировать на уровне законодательства.

Одним из первых модельных сводов стандартов корпоративного управления стали Принципы корпоративного управления, представленные Организацией экономического сотрудничества и развития (далее – Принципы ОЭСР), принятые в мае 1999 года и в обновленной редакции – в 2004 году.

В 2000–2002 годах правительствами разных стран и компаниями было принято около 90 кодексов корпоративного управления. В частности, в Великобритании был принят Кодекс принципов корпоративного управления (The Combined Code: Principles of Good Governance and Code of Best Practice, 2000 год), в Германии – Кодекс корпоративного управления (German Code of Corporate Governance, 2000 год), в Италии – Кодекс корпоративного поведения 2002 года и т. д.[316 - Подробнее см. полный перечень Кодексов различных государств, а также ОЭСР. URL: http://www.ecgi.org/codes/all codes.php]

Мировой финансовый кризис 2008–2009 годов привел к дополнению и уточнению ряда значимых аспектов корпоративного управления, пересмотру содержания кодексов в ряде юрисдикций (в Великобритании, в некоторых странах ЕС).

Однако российский Кодекс корпоративного поведения так и остался сугубо декларативным документом, положения которого соблюдает ограниченное число российских акционерных обществ. Стоит отметить, что исполнение его требований, прежде всего, важно для акционерных обществ, акции которых обращаются на фондовой бирже. Дело в том, что организаторы торговли на рынке ценных бумаг обычно требуют соблюдать положения Кодекса для включения ценных бумаг эмитента в котировальные листы[317 - См. например: п. 2 Распоряжения ФКЦВ РФ от 18 июня 2003 года № 03-1169/р «Об утверждении Методических рекомендаций по осуществлению организаторами торговли на рынке ценных бумаг контроля за соблюдением акционерными обществами положений Кодекса корпоративного поведения», Правила листинга Закрытого акционерного общества «Фондовая биржа ММВБ», утвержденные Советом директоров ЗАО «ФВ ММВБ» в февраля 2013 года (Протокол № 14). URL: http:// fs.rts.micex.ru./files/25 7.].

За рубежом акты рекомендательного характера довольно широко применяются в практике регулирования рынка ценных бумаг. К примеру, это справедливо для Комиссии по ценным бумагам и деривативам (SFC) Гонконга как одного из международных финансовых центров. Итак, SFC, помимо обязательных для исполнения нормативных актов, имеет право выпускать рекомендательные акты (codes, guidelines)[318 - См. сайт регулятора: URL: http://www.sfc.hk/sfc/html/EN/legislation/regulatory/regu-latory.html.], которые не являются общеобязательными, и их нарушение или неисполнение не ведет к применению санкций в отношении участников рынка. Однако сам факт несоблюдения положений рекомендательного акта может иметь доказательственное значение в случае разбирательства, вызванного нарушением иного положения законодательства о фондовом рынке. При этом суд при вынесении решения будет учитывать и факт несоблюдения норм соответствующего рекомендательного акта[319 - Государственное регулирование рынка ценных бумаг в России и зарубежных финансовых центрах: уч. пособие/Д. А. Глазунов, А. В. Новаковский, Ю. Е. Туктаров [и др.].М., 2010. С. 26.].

Вызывают интерес примеры включения в содержание кодексов религиозных правил поведения. Например, в разделе 9 Кодекса корпоративного управления Королевства Бахрейн (от 16 марта 2010 года), отмечено, что компании, которые относят себя к Исламским, обязаны следовать Законам Шариата. При этом они подвергаются дополнительному регулированию и обязаны раскрывать больший массив информации различным группам стейкхолдеров, чтобы доказать свое следование указанным Законам[320 - Corporate Governance Code: Kingdom of Bahrain [Electronic resource]. 2010. 59p. URL: http://www.ecgi.org/codes/documents/cg code bahrain mar2010 en.pdf.].

Довольно ограниченное применение положений Кодекса приводит некоторых авторов к выводу о том, что его рекомендации носят в первую очередь морально-этический характер[321 - Макарова О. А. Корпоративное право: учебник. M.: Волтере Клувер, 2005. С. 42.]. Более широкое распространение положений этого акта можно было обеспечить либо созданием условий, которые бы делали выгодным для компаний его применение, либо использованием силы неформального убеждения со стороны органов государственной власти и общественных организаций. Но в настоящее время прогнозировать широкое применение Кодекса корпоративного поведения не представляется возможным.

Необходимо отличать рекомендательные кодексы от типовых, которые могут утверждаться органами государственной власти. Например, типовой Кодекс профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих[322 - Постановление Правительства РФ от 17 июня 2005 года № 383 «Об утверждении типового Кодекса профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, и Правил согласования Кодексов профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, с Федеральной службой по финансовым рынкам».]. Типовые кодексы содержат в себе общеобязательные правила, которые должны соблюдаться участниками соответствующих отношений.

2. Установленные в ст. 71–73 Конституции РФ сферы законодательного регулирования.

В соответствии с данным критерием выделяются федеральные законы, которые принимаются в сфере ведения Российской Федерации и в сфере ее совместного ведения с субъектами РФ, а также законы субъектов РФ (ст. 71–73 Конституции РФ). Учитывая, что федеральное законодательство было подробно рассмотрено выше, следует обратиться к законодательству субъектов.

В основной своей массе нормативные акты, принимаемые субъектами РФ в отношении фондового рынка, посвящены особенностям выпуска государственных ценных бумаг. Например, Постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2005 года № 1051-ПП «О порядке эмиссии облигаций Городского облигационного (внутреннего) займа Москвы». Отдельные нормы содержатся в актах субъектов РФ, регулирующих порядок распоряжения принадлежащими им ценными бумагами (преимущественно акциями). Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 года № 49 «Об основах управления собственностью города Москвы», Закон Астраханской области от 19 апреля 2006 года № 7/2006-03 (ред. от 20 апреля 2012 года) «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Астраханской области»; Закон Ульяновской области от 6 мая 2002 года № 020-30 (ред. от 2 мая 2012 года) «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Ульяновской области» и т. д.

На первых этапах функционирования фондового рынка в нашей стране наблюдалось недопустимое вторжение законов субъектов РФ в сферу регулирования федерального законодательства. В частности, знаменательно принятие Закона г. Москвы «Об административной ответственности за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг». На первый взгляд, здесь идет речь об установлении административной ответственности в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. Однако, как отметила Ю.А. Метелева, рынок ценных бумаг регулируется финансовым законодательством. При этом п. «ж» ст. 71 Конституции РФ относит регулирование отношений в области финансов к компетенции Федерации, а не ее субъектов[323 - Метелева Ю. А. Правовое положение акционера в акционерном обществе. М.: Статут, 1999. С. 95.]. Следовательно, принятие субъектом РФ специального закона об административной ответственности на фондовом рынке недопустимо.

Весьма показателен опыт сочетания федерального и регионального законодательства о рынке ценных бумаг в США [324 - Излагается на основе книги: Hazen Т. L. Securities regulation in a nutshell. West, 2009. P. 9–15, а также информации, размещенной на сайте Комиссии по ценным бумагам США: URL: www.sec.gov.]. Здесь фондовый рынок в равной степени регулируется как нормами федерального законодательства, так и законами штатов. Например, в зависимости от различных обстоятельств обращение ценных бумаг регламентировано нормативными актами обоих уровней. В настоящее время базовыми федеральными законами являются следующие:

– The Securities Act of 1933 регулирует публичные предложения ценных бумаг, в том числе запрещает их предложение и продажу, если они не зарегистрированы в Комиссии по ценным бумагам и биржам США (SEC);

– The Securities Exchange Act of 1934 был учрежден SEC, регулирует обращение ценных бумаг, предусматривает раскрытие информации, содержит требования к публичным компаниям;

– The Trust Indenture Act of 1939 регулирует публичное размещение долговых ценных бумаг объемом свыше 10 млн долларов;

– The Investment Company Act of 1940 наделяет SEC правом контроля публичных компаний, действующих в сфере инвестиций на рынке ценных бумаг;

– The Investment Advisers Act of 1940 регулирует регистрацию и деятельность инвестиционных консультантов;

– The Securities Investor Protection Act of 1970 устанавливает механизм ликвидации инвестиционных компаний и урегулирования претензий их клиентов. На основе этого акта была создана the Securities Investor Protection Corporation (SIPC);

– The Sarbanes-Oxley Act of 2002 опосредовал реформу корпоративного управления, прежде всего, связанную с раскрытием информации и ужесточением ответственности руководителей компаний;

– The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010 устанавливает систему защиты потребителей финансовых услуг, регулирует рынки деривативов, хедж-фонды, раскрытие информации корпорациями;

– The Jumpstart Our Business Startups Act of 2012 направлен на оказание поддержки субъектам предпринимательства в привлечении финансовых средств на публичных рынках капитала посредством снижения нормативных требований и государственного контроля по отношению к эмитентам соответствующих финансовых инструментов.

Законы штатов, регулирующие фондовый рынок, получили общее название «blue sky» laws (законы голубого неба)[325 - Существует несколько точек зрения насчет происхождения данного термина. Согласно одной из них, данный термин появился в судебных решениях начала XX века и обозначал отсутствие активов у акционерной компании, а следовательно, и необеспеченность акций компаний, если не считать само «голубое небо». Во всяком случае первым штатом, принявшем в 1911 году закон, направленный против продавцов акций компаний, не имевших никаких активов, считается Канзас, (см.: Markham J. W. A Financial history of the United States. M. E. Sharpe, 2002. P. 59.]. Сфера компетенции этих законов следующая:

1) они осуществляют регулирование брокерской и дилерской деятельности;

2) регламентируют регистрацию ценных бумаг, которые предлагаются к продаже и торгуются в определенном штате;

3) устанавливают санкции за мошеннические действия.

3. Масштаб действия

В соответствии сданным критерием выделяют:

1) нормативные акты централизованного правового регулирования, издаваемые органами государственной власти

2) акты локального регулирования:

– внутренние акты;

– акты, требующие санкционирования со стороны государственных органов (устав)[326 - Носов С. И. Акционерное законодательство России: история, теоретический анализ, тенденции развития. М.: Изд-во РАГС, 2001. С. 123.].

Основной интерес представляют локальные акты эмитентов (уставы[327 - См., например, Устав ОАО «Мегафон» (URL: http://corp.megafon.ru./investors/ management/docs/ustav).], положения и т. п.[328 - См., например, Положение о раскрытии информации ОАО «Газпром» (URL: http://gazprom.ru./investors/documents).]), которые регламентируют порядок эмиссии ценных бумаг, порядок раскрытия информации, а также акты организаторов торговли на рынке ценных бумаг[329 - Например, Положение об аккредитации уполномоченных финансовых консультантов в ЗАО «Фондовая биржа ММВБ» (URL: http://rts.micex.ru./s22).].

Рассматриваемые в настоящем разделе локальные акты ни в коем случае нельзя смешивать с т. н. индивидуальными актами (например, решение общего собрания акционеров о выплате дивидендов за год)[330 - См. подробнее: Кашанина Т. В. Корпоративные (внутрифирменные) акты. Образцы документов с кратким комментарием. М.: Юристъ, 2004. С. 5.]. Данные корпоративные акты не носят нормативного характера и принимаются для принятия решения по конкретной ситуации, то есть не вырабатывают общего правила поведения.

Стоит отметить, что в деле регулирования фондового рынка традиционно играют особую роль обычаи[331 - До внесения изменений в ст. 5 ГК в 2013 году обычай обозначался как «обычай делового оборота».]. Это обусловлено быстрым развитием отношений, возникающих на фондовом рынке. Нормативные акты просто-напросто не в состоянии охватить все ситуации, возникающие на рынке ценных бумаг, в связи с этим участники рынка самостоятельно вырабатывают правила поведения в той или иной сфере.