Правовое регулирование рынка ценных бумаг. Учебное пособие

    Михаил Слипенчук, из интервью журналу «Рынок ценных бумаг», № 9, 2012 год

1. Особенности нормативного регулирования рынка ценных бумаг в РФ.

2. Современные тенденции развития российского законодательства о рынке ценных бумаг.

4.1. Особенности нормативного регулирования рынка ценных бумаг в РФ

На развитие рынка ценных бумаг в равной степени воздействуют как частные, так и публичные интересы, это проявляется и в особенностях нормативного регулирования данной сферы общественных отношений. В целях наиболее эффективной регламентации функционирования рынка требуется, чтобы нормативные акты были направлены на максимально возможное достижение баланса между интересами государства, общества и отдельных участников оборота. С одной стороны, необходимо обеспечить наиболее комфортные условия для обращения ценных бумаг и совершения различных сделок с финансовыми инструментами между участниками, а с другой – нужно снизить риск нарушения прав участников рынка с помощью обязательной государственной регистрации выпуска ценных бумаг, требований к эмитентам о раскрытии информации и т. д.[284 - Об анализе особенностей сочетания публичных и частных начал в правовом регулировании рынка ценных бумаг 49 государств мира см. исследование: La Porta R., Lopez-de-Silanes F., Shleifer A. What Works in Securities Laws? [Electronic resource]//Tuck School of Business Working Paper. – 2003. – URL: http://ssrn.com/ abstract=425880.]

Во многом необходимость нахождения баланса между частными и публичными интересами и приводит к комплексному характеру нормативных актов, регулирующих рынок ценных бумаг. При этом следует особо подчеркнуть, что комплексность вообще является признаком законодательства о предпринимательской деятельности[285 - Предпринимательское право России: учебник/В. С. Белых, Г. Э. Берсункаев, С. И. Виниченко; отв. ред. В. С. Белых. М.: Проспект, 2009. С. 537.].

В основе правового регулирования рынка ценных бумаг лежат именно конституционные нормы, содержащие различные базовые принципы, например, гарантирующие свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Данный принцип получил свое развитие в ст. 34 Конституции РФ. В ней закреплено, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. При этом особо оговаривается недопустимость экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Также в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ закреплен принцип, напрямую влияющий на развитие фондового рынка, – гарантия единства экономического пространства и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств[286 - Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.//Российская газета. № 237. 25.12.1993. Подробнее о конституционных основах правового регулирования см.: Гаджиев Г. А. Конституционные основы и пределы правового регулирования корпоративных отношений//Предпринимательское право в рыночной экономике/Отв. ред. Е.П.Губин, П. Г. Лахно. М.: Новая Правовая культура, 2004. С. 175–189.].

Если в советский период отсутствовали общие правила выпуска государственных облигаций, а размещения нередко происходили в принудительном порядке, то Конституция РФ закрепляет принципиально иной подход к эмиссии государственных ценных бумаг: ч. 4 ст. 75 предусматривает, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.

Следует отметить, что международные договоры не играют серьезной роли в регулировании отношений на отечественном рынке ценных бумаг. В современной истории правового регламентирования фондового рынка известны попытки на межгосударственном уровне нормативно унифицировать отдельные отношения, возникающие на рынке ценных бумаг. Наиболее ярким примером являются модельные законодательные положения для государств – участников СНГ о рынке ценных бумаг[287 - Модельный закон принят на восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 18-7 от 24 ноября 2001 года). См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. СПб.: Секретариат Совета МПА, 2002. № 28.], а также о защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг[288 - Приняты на двадцать пятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 25-7 от 14 апреля 2005 года). См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. СПб.: Секретариат Совета МПА, 2005. № 36.]. Во многом причина слабого влияния подобных актов на рынок ценных бумаг в России состоит в том, что они носят рекомендательный характер (см., например, ст. 1 Модельных законодательных положений).

Помимо этого, Россия отказалась стать участником[289 - Распоряжение Президента РФ от 16 апреля 2007 года № 166-рп «О некоторых международных договорах, подписанных в рамках Содружества Независимых Государств».] другого международного договора, Соглашения о регулировании межгосударственного рынка ценных бумаг, подписанного в Минске 22 января 1993 года. Предполагалось, что этот документ станет основой для создания единого фондового рынка стран СНГ, упрощая деятельность эмитентов и инвесторов. Кроме этого, декларировалось, что стороны Соглашения признают целесообразным сближение и последующую унификацию законодательства о ценных бумагах[290 - Статья 4 Соглашения. Цит. по: Соглашение о регулировании межгосударственного рынка ценных бумаг (заключено в г. Минске 22 января 1993 года) [Электронный ресурс]/Законы России. 2007. URL: http://www.lawrussia.ru./texts/legal 901/ doc901 аЗ 14x5 81.htm.]. Очевидно, что положения данного Соглашения остались сугубо декларативными, так как реальных шагов по созданию единого рынка ценных бумаг предпринято не было. В конечном итоге ряд других государств, первоначально подписавших международный договор, отказались стать его участниками[291 - См., например, Указ Президента Республики Казахстан от 16 июня 2010 года № 1000 «О намерении Республики Казахстан не становиться участницей Соглашения о регулировании межгосударственного рынка ценных бумаг от 22 января 1993 года». URL: http://online.zakon.kz/Document/7doc id=30766483].

Нормативные акты, регулирующие отношения, которые возникают на рынке ценных бумаг, классифицируются по трем базовым основаниям[292 - За основу здесь и далее в настоящей главе взята классификация, используемая в отношении законодательства о предпринимательстве в РФ. (см.: Предпринимательское право Российской Федерации: учебник/отв. ред. Е.П.Губин, П. Г. Лахно. М.: Норма, 2010. С. 79–84).]:

1) юридическая сила и место в иерархии нормативно-правовых актов;

2) установленные в ст. 71–73 Конституции РФ сферы законодательного регулирования;

3) масштаб действия.

Теперь остановимся более подробно на каждом из вышеназванных оснований.

1. Юридическая сила и место в иерархии нормативно-правовых актов.

Данное основание классификации нормативных актов является наиболее распространенным. В нем выделяются следующие группы:

1) федеральные законы;

2) подзаконные нормативные акты.

К первой группе относятся следующие базовые акты:

– Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 года № 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 года № 146-ФЗ;

– Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ;

– Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-Ф3;

– Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ, часть вторая от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ;

– Федеральный закон от 22 апреля 1996 года № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг»;

– Федеральный закон от 5 марта 1999 года № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»;

– Федеральный закон от 25 февраля 1999 года № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;

– Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;

– Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности»;

– Федеральный закон от 7 декабря 2011 года № 414-ФЗ «О центральном депозитарии»;

– Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 325-Ф3 «Об организованных торгах»;

– Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»;

– Федеральный закон от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»;

– Федеральный закон от 28 ноября 2011 года № 335-ФЗ «Об инвестиционном товариществе»;

– Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и м у н и ц и п а л ь н о г о имущества».

Разумеется, ключевыми для фондового рынка нормативными актами из перечисленных выше являются Гражданский кодекс и Закон о рынке ценных бумаг. Если первый содержит положения о понятии ценной бумаги, об особенностях совершения сделок с ними, то второй регламентирует деятельность государственных контролирующих органов, закрепляет правовой статус эмитентов и профессиональных участников рынка.

Закон о рынке ценных бумаг был внесен в Государственную Думу в декабре 1994 года[293 - Законопроект № 94700306-1: О рынке ценных бумаг// Официальный сайт Государственной Думы РФ/Гос. Дума Федерального Собрания РФ. 2013. URL: http://asozd2. duma.gov.ru./main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=94700306-1 &02.] группой депутатов во главе с Евгением Бушминым. Принятие закона сопровождалось широким общественным обсуждением[294 - Подробнее см., например: Калиниченко Н., Привалов А. Закон о рынке ценных бумаг. Так, ничего себе закончик… //Коммерсантъ. 1995. № 16 (127).], особенно учитывались различные подходы к регулированию фондового рынка, выражаемые ФКЦВ и Банком России[295 - Споры между двумя структурами пришлось решать посредством специальных согласований в Правительстве, что в конечном итоге привело к подписанию Протокола согласования разногласий по вопросам регулирования рынка ценных бумаг от 29 мая 1997 года, утвержденного Правительством РФ 30 мая 1997 года № АЧ-П13-19ПР, Минфином РФ, Банком России, ФКЦВ РФ.]. При этом отдельные исследователи отмечают, что при разработке закона в качестве образца для построения рынка использовалась модель фондового рынка США. Это было вполне объяснимо, поскольку американские правовые решения, используемые при организации рынка, на практике доказали свою эффективность и разумность[296 - Семилютина Н. Г. Влияние законодательства США о рынке финансовых услуг на российскую практику //Право и экономика. 2000. № 2. URL: http://base. consultant.ru.(Доступ ограничен). Несмотря на высокий уровень развития законодательства о рынке ценных бумаг, нормативные акты этой юрисдикции довольно часто заимствуются иными государствами. Подробнее о причинах, особенностях и дальнейших перспективах этого процесса см.: Brummer С. Post-american securities regulation [Electronic resource]//California Law Review. 2010. URL: http://ssrn.com/ abstract=1441508.].

Несмотря на созвучность терминов, понятие «законодательство о ценных бумагах» не совпадает с «законодательством о рынке ценных бумаг». Во втором случае мы сталкиваемся с более объемной нормативной базой, регулирующей различные отношения, которые возникают в связи с функционированием рынка ценных бумаг. Данное обстоятельство уже отмечалось в специальной литературе[297 - Губин E. П. Правовое регулирование отношений на срочном рынке (рынке производных финансовых инструментов) // Банковское право Российской Федерации. Особенная часть: в 2 т. Т. 2/Отв. ред. Г. А. Тосунян. М., 2002. С. 294–319.].

Интересна предложенная А. В. Габовым систематизация различных обозначений в отечественном законодательстве нормативных актов, регулирующих сферу рынка ценных бумаг. Итак, используются следующие термины: «законодательство о ценных бумагах», «законы о ценных бумагах», «законодательство о защите прав и законных интересов инвесторов», «законодательство Российской Федерации о государственных (муниципальных) ценных бумагах» и т. д. Как справедливо отмечает исследователь, использование всех этих конструкций бессистемно. Что характерно, в одном и том же нормативном акте ссылка на законодательство может использоваться в самых разных видах[298 - Габов А. В. Ценные бумаги: вопросы теории и правового регулирования рынка. М., 2011. С. 32.]. Вместо сложившейся практики А. В. Габов предлагает использовать в качестве основной категории «законодательство о рынке ценных бумаг», а также «законодательство о защите прав и законных интересов участников рынка ценных бумаг»[299 - Там же. С. 33.].

Изучение правового регулирования фондового рынка нельзя ограничить исключительно положениями о ценных бумагах, содержащимися в Гражданском кодексе или Законе о рынке ценных бумаг. При этом вряд ли можно согласиться с точкой зрения о том, что нормы, содержащиеся в актах, относящихся к законодательству о ценных бумагах, имеют приоритет над нормами актов, принадлежащих законодательству о рынке ценных бумаг[300 - Комментарий к Федеральному закону от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» (постатейный)/!!). Н. Распутный, Н. А. Горбачева, Ж. В. Никитина, Н. И. Гарганджия, Д. А. Вавулин, А. С. Емельянов. М.: Деловой двор, 2009. Электрон, вере, печат. публ. URL: http://base.consultant.ru. (Доступ ограничен).]. Ведь применительно к данному случаю действующее законодательство не содержит презумпции приоритета одних нормативных актов, регулирующих определенные отношения, над другими только на основании предмета регулирования.

Одна аз особенностей законодательства о рынке ценных бумаг заключается в его тесной связи с корпоративным законодательством. Так, в Законе об акционерных обществах содержится множество норм, напрямую связанных с регулированием рынка ценных бумаг и, прежде всего, с порядком выпуска и размещения акций и облигаций.

В последнее время наметилась тенденция увеличения общего числа специальных законов, регулирующих рынок ценных бумаг. Еще несколько лет назад наблюдалась своеобразная «монополия» Закона о рынке ценных бумаг на правовое регулирование отношений, возникающих на фондовом рынке. Теперь же в связи с усложнением отношений, возникающих на рынке, данная сфера регулируется целым комплексом федеральных законов[301 - Речь, в первую очередь, идет о таких нормативных актах, как Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности»; Федеральный закон от 7 декабря 2011 года № 414-ФЗ «О центральном депозитарии»; Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 325-Ф3 «Об организованных торгах».].

Среди перечисленных выше законов можно выделить нормативные акты, преимущественно посвященные регулированию отношений, возникающих на рынке ценных бумаг. Например, Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг или Закон о центральном депозитарии. Другие же законы, в первую очередь, регулируют иные сферы экономической деятельности, хотя и содержат отдельные нормы, затрагивающие рынок ценных бумаг. В частности, это Закон об акционерных обществах или Закон о приватизации. Следует отметить, что на рынок ценных бумаг оказывают воздействие и иные не указанные выше законодательные акты. Это и Федеральный закон от 13 марта 2006 года № 38-Ф3 «О рекламе», и Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных», и многие другие. Специфика регулирующего воздействия отдельных законодательных актов на рынок ценных бумаг будет рассмотрена в следующих разделах данного учебника.

К основным подзаконным нормативным актам, регулирующим фондовый рынок, относятся следующие:

– Указ Президента РФ от 4 ноября 1994 года № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации»;

– Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2012 года№ 1238 «О государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, изменений, вносимых в условия эмиссии и обращения этих ценных бумаг, а также об отчетах о проведенной эмиссии»;

– Стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг, утвержденные Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам, от 25 января 2007 года № 07-4/пз-н;

– Приказ ФСФР РФ от 4 октября 2011 года № 11–46/пз-н «Об утверждении Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг»;

– Постановление ФКЦВ РФ от 2 октября 1997 года № 27 «Об утверждении Положения о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг»;