Комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. №324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (постатейный)

4. В части 4 комментируемой статьи определены особенности правового регулирования отношений, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В отношении таких правовых актов необходимо отметить следующее. Перечень вопросов, которые регулируются законами субъектов РФ, определен в п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[42 - СЗ РФ. 1999. № 42. ст. 5005.]. При этом данный перечень определен как открытый, согласно п.п. «н» п. 2 ст. 5 названного Закона – законом субъекта РФ; регулируются и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ (не беря во внимание конституции субъектов РФ, уставы субъекта РФ и постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ), – это нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Указанным актам посвящены нормы ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Как предусмотрено ч. 4 комментируемой статьи, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи. В качестве примеров таких актов региональных законодателей можно упомянуть:

Закон г. Москвы от 4 октября 2006 г. № 49 «Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве»[43 - Ведомости Московской городской Думы. 2006. № 10. ст. 240.], который согласно его преамбуле (в ред. Закона г. Москвы от 12 декабря 2012 г. № 66[44 - Официальный сайт Московской городской Думы: http://www.duma.mos. ru. 29.12.2012.]) в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и комментируемым Законом, устанавливает перечень документов и порядок их предоставления для оказания адвокатами гражданам РФ бесплатной юридической помощи в г. Москве, а также порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь;

Закон Санкт-Петербурга от 11 октября 2012 г. № 474-80 «О бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге»[45 - Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2012. № 31.]; ст. 1 в соответствии с комментируемым Законом регулирует отношения, связанные с оказанием бесплатной квалифицированной юридической помощи в Санкт-Петербурге в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, а также устанавливает дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи.

Статья 4. Государственная политика в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

1. Государственная политика в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью является совокупностью организационно-правовых, социально-экономических, информационных и иных мер, принимаемых в целях реализации гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи.

2. Основные направления государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью определяются Президентом Российской Федерации.

3. Государственная политика в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также установленными настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами физическими и юридическими лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь.

1-2. В комментируемой статье содержатся общие положения о государственной политике в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Часть 1 данной статьи, определяя содержание понятия этого понятия, указывает на совокупность организационно-правовых, социально-экономических, информационных и иных мер, принимаемых в целях реализации гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи.

Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что основные направления государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью определяются

Президентом РФ. Данное полномочие Президента РФ в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью указано также в п. 1 ст. 9 комментируемого Закона, в котором прямо предусмотрено, что основные направления государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью включают в себя направления развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. Рассматриваемые положения основаны на норме ч. 3 ст. 80 Конституции РФ устанавливающей, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Согласно пункту 1 ст. 10 комментируемого Закона к полномочиям Правительства РФ относится участие в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

В качестве иллюстрации к данным положениям можно указать, что еще до принятия комментируемого Закона в п.п. 6 п. 15 Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, утв. Президентом РФ 28 апреля 2011 г. № Пр-1168, среди основных направлений государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан было названо совершенствование деятельности в области оказания квалифицированной юридической помощи, в т. ч. создание эффективной системы бесплатной юридической помощи.

Другими основными направлениями указанной государственной политики названы (п.п. 1–5 п. 15): правовое просвещение и правовое информирование граждан; развитие правового образования и воспитания подрастающего поколения в образовательных учреждениях различного уровня посредством внедрения в образовательный процесс учебных курсов, программ, учебно-методических материалов, обеспечивающих получение знаний в области права; совершенствование системы юридического образования и подготовки квалифицированных юристов и педагогических кадров в области права; преобразования в сферах культуры, массовой информации, рекламной и издательской деятельности, направленные на формирование высокого уровня правовой культуры и правосознания граждан; совершенствование деятельности государственных и муниципальных органов, правоохранительных органов, направленной на обеспечение законности и правопорядка и повышение правосознания служащих государственных и муниципальных органов.

Названные Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан предусматривают: меры государственной политики в области совершенствования законодательства РФ и правоприменения; меры государственной политики по повышению правовой культуры лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов; меры государственной политики в области образования и воспитания подрастающего поколения, юридического образования и подготовки юридических кадров; меры государственной политики в сферах культуры, массовой информации, эфирного и кабельного вещания, рекламной и издательской деятельности; меры государственной политики по поддержке институтов гражданского общества; меры государственной политики организационного и методического характера.

3. В части 3 комментируемой статьи перечислены субъекты, реализующие государственную политику в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Этих субъектов можно разделить на две группы:

1) федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Соответственно, речь идет об органах власти всех уровней – федерального, регионального и местного;

2) установленные комментируемым Законом, другими федеральными законами физические и юридические лица, оказывающие бесплатную юридическую помощь. В комментируемом Законе (п. 1 и 2 ст. 7) в качестве таковых обозначены физические и юридические лица, являющиеся участниками государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи.

Между этими двумя группами субъектов есть пересечение. Так, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ входят и в первую группу субъектов как органы государственной власти, и во вторую группу как органы, являющиеся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи (п. 1 ст. 7, п. 1 и 2 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона). В этом отношении необходимо иметь в виду два момента. Во-первых, то, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Во-вторых, то, что исходя из положений ч. 2 ст. 77, ч. 1 ст. 110, п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ одним из основных предназначений единой системы исполнительной власти в России, возглавляемой Правительством РФ, является обеспечение проведения в России единой государственной политики в области социального обеспечения.

Статья 5. Основные принципы оказания бесплатной юридической помощи

Оказание бесплатной юридической помощи основывается на следующих принципах:

1) обеспечение реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан;

2) социальная справедливость и социальная ориентированность при оказании бесплатной юридической помощи;

3) доступность бесплатной юридической помощи для граждан в установленных законодательством Российской Федерации случаях;

4) контроль за соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и требований к качеству оказания бесплатной юридической помощи;

5) установление требований к профессиональной квалификации лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь;

6) свободный выбор гражданином государственной или негосударственной системы бесплатной юридической помощи;

7) объективность, беспристрастность при оказании бесплатной юридической помощи и ее своевременность;

8) равенство доступа граждан к получению бесплатной юридической помощи и недопущение дискриминации граждан при ее оказании;

9) обеспечение конфиденциальности при оказании бесплатной юридической помощи.

Комментируемая статья определяет перечень основных принципов, на которых основывается оказание бесплатной юридической помощи. В отношении этих принципов необходимо отметить следующее.

Обеспечение реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан (п. 1).

Право каждого на получение квалифицированной юридической помощи гарантировано в ч. 1 ст. 48 Конституции РФ. Там же установлено, что в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Как предусмотрено в ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Социальная справедливость и социальная ориентированность при оказании бесплатной юридической помощи (п. 2). Доступность бесплатной юридической помощи для граждан в установленных законодательством РФ случаях (п. 3).

Данные принципы реализованы в положениях ч. 1 ст. 20 комментируемого Закона, определяющих категории граждан, которые имеют право на получение всех видов бесплатной юридической помощи, предусмотренных ст. 6 данного Закона, в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи. Согласно части 7 ст. 24 комментируемого Закона эти же граждане имеют право обращаться в негосударственный центр бесплатной юридической помощи за оказанием бесплатной юридической помощи в случае, если данным центром не определены категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и перечень правовых вопросов, по которым такая помощь оказывается.

Указанные принципы реализованы также в положениях ч. 2 и 3 ст. 20 комментируемого Закона, предусматривающих случаи, в которых государственные юридические бюро и адвокаты, являющиеся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, осуществляют правовое консультирование в устной и письменной форме граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и составляют для них заявления, жалобы, ходатайства и др. документы правового характера, а также представляют в судах, государственных и муниципальных органах, организациях интересы граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи.

Контроль над соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и требований к качеству оказания бесплатной юридической помощи (п. 4).

Разработка и установление единых требований к качеству оказываемой гражданам бесплатной юридической помощи, а также обеспечение контроля над соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и установленных требований к качеству юридической помощи в соответствии с п. 7 ст. 11 комментируемого Закона относятся к полномочиям уполномоченного федерального органа исполнительной власти, т. е. Минюста России.

Установление требований к профессиональной квалификации лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь (п. 5).

Квалификационные требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь, установлены ст. 8 комментируемого Закона, в соответствии с ч. 1 которой все виды бесплатной юридической помощи, предусмотренные ст. 6 данного Закона, могут оказывать лица, имеющие высшее юридическое образование, если иное не предусмотрено федеральными законами. Часть 2 указанной статьи предусматривает, что федеральными законами могут быть установлены дополнительные квалификационные требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь в виде представления интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.

Свободный выбор гражданином государственной или негосударственной системы бесплатной юридической помощи (п. 6).

В пункте 2 ч. 2 ст. 1 комментируемого Закона среди целей данного Закона названы формирование и развитие государственной системы бесплатной юридической помощи, а также содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и ее поддержка со стороны государства. Организационно-правовые основы функционирования государственной системы бесплатной юридической помощи определены в главе 3 комментируемого Закона, а организационно-правовые основы функционирования негосударственной системы бесплатной юридической помощи – в гл. 4 данного Закона.

Объективность, беспристрастность при оказании бесплатной юридической помощи и ее своевременность (п. 7).

Этот принцип закреплен соответственно конституционным принципам независимости, объективности и беспристрастности судей, а также праву каждого на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Принцип объективности и беспристрастности судей означает в т. ч. и то, что при исполнении своих профессиональных обязанностей в целях объективного рассмотрения дела судья должен быть свободен от каких-либо предпочтений, предубеждений или предвзятости, и должен стремиться к исключению каких-либо сомнений в его беспристрастности (п. 2 ст. 9 Кодекса судейской этики[46 - Бюллетень актов по судебной системе. 2013. № 2.], утв. VIII Всероссийским съездом судей 19 декабря 2012 г.).

Равенство доступа граждан к получению бесплатной юридической помощи и недопущение дискриминации граждан при ее оказании (п. 8).

Данный принцип реализован в положении ч. 6 ст. 24 комментируемого Закона, устанавливающем, что при оказании бесплатной юридической помощи в негосударственных центрах бесплатной юридической помощи не допускается установление ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Обеспечение конфиденциальности при оказании бесплатной юридической помощи (п. 9).

В Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[47 - СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. I). ст. 3448.] используется понятие «конфиденциальность информации», определенное в п. 7 ст. 2 как обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя. В соответствии с ч. 2 ст. 9 названного Закона обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

Статья 6. Виды бесплатной юридической помощи

1. Бесплатная юридическая помощь оказывается в виде: