Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание

Анализ статей Федерального закона показывает, что в связи с тем, что федеральный законодатель практически не оставил места субъекту Федерации для регламентации общественных отношений в данной сфере в региональном уставе, поэтому содержание главы 11 Устава Хабаровского края представляет собой перепев федеральных норм в отличие от старой редакции Устава, где были зафиксированы собственные, краевые нормы в области экономики[266 - Экономика (от др.-греч. (http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%94%D1%80%D0%B5%D0%B2%D0%BD%D0%B5%D0%B3%D1%80%D0%B5%D1%87%D0%B5%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9_%D1%8F%D0%B7%D1%8B%D0%BA) ????? – дом, хозяйство и ????? – правило, закон, буквально «правила ведения хозяйства») – хозяйственная деятельность общества (http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9E%D0%B1%D1%89%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%BE), а также совокупность отношений, складывающихся в системе производства (http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D1%80%D0%BE%D0%B8%D0%B7%D0%B2%D0%BE%D0%B4%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%BE), распределения (http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A0%D0%B0%D1%81%D0%BF%D1%80%D0%B5%D0%B4%D0%B5%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5_(%D1%8D%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%BE%D0%BC%D0%B8%D0%BA%D0%B0)), обмена (http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9E%D0%B1%D0%BC%D0%B5%D0%BD_(%D1%8D%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%BE%D0%BC%D0%B8%D0%BA%D0%B0)) и потребления (http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D0%BE%D1%82%D1%80%D0%B5%D0%B1%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5).] и финансов[267 - Финансы (мн. от лат. (http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9B%D0%B0%D1%82%D0%B8%D0%BD%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9_%D1%8F%D0%B7%D1%8B%D0%BA) finanсia – приказ о выплате) в российской научной и учебной литературе определяются как совокупность экономических (http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%AD%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%BE%D0%BC%D0%B8%D0%BA%D0%B0) отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных (http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%94%D0%B5%D0%BD%D1%8C%D0%B3%D0%B8) средств. Обычно речь идёт о целевых фондах государства или хозяйствующих субъектов (предприятий). Важнейшим понятием в области финансов является бюджет (http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%91%D1%8E%D0%B4%D0%B6%D0%B5%D1%82).]. То есть, как вести региональное хозяйство федеральный законодатель определил субъектам жёстко!

В отличие от федерального закона Устав Хабаровского края менее подробно закрепляет основы экономической деятельности органов государственной власти края. Этому вопросу посвящены всего 5 статей. Так, ст. 61 определяет, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти края составляют находящиеся в государственной собственности Хабаровского края имущество, средства краевого бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права Хабаровского края».

Статья 62 описывает перечень имущества, находящегося в собственности края, основные составляющие перечня установлены Федеральным законом №184 и постоянно, меняются.

Статья 63 устанавливает, что управление и распоряжение имуществом, находящимся в государственной собственности края, органы государственной власти края осуществляют самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, Уставом края, краевыми законами и иными нормативными правовыми актами края.

В ст. ст. 64 и 65 Устав вводит два понятия: консолидированный бюджет и краевой бюджет.

4.2 Бюджет Хабаровского края[268 - При подготовке данного раздела был использован материал учебного пособия Региональное право: Учебник / под ред. Засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной». 1-е изд. – Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии, 2008. – С. 172—181.]

4.2.1 Понятие бюджета субъекта Российской Федерации

Термин «бюджет» в теоретическом плане включает в себя три понятия:

– бюджет как экономическая категория – это совокупность объективных, в основном, регламентированных государством экономических (денежных) отношений, связанных с формированием и использованием централизованных денежных фондов, находящихся в руках соответствующих органов власти;

– бюджет с правовой точки зрения (под которым понимается план-прогноз) – форма и использование денежных фондов для обеспечения функций органов государственной власти (закрепляется законами соответствующих органов власти);

– бюджет в материальном смысле слова – представляет размер, объем этих денежных фондов.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы её построения, то есть бюджетное устройство, которое включает в себя организацию и принципы построения бюджетной системы, определяет взаимоотношения звеньев бюджетной системы. Бюджетное устройство устанавливается и регламентируется законодательными актами, которыми определены права центральных и местных органов власти по составлению, утверждению и исполнению бюджетов, а также распределению доходов и расходов между отдельными видами бюджета.

Бюджетное устройство страны определяется государственным устройством: в унитарных государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты, находящиеся в ведении органов местного самоуправления. В федеративных государствах бюджетная система, состоящая из трёх звеньев (государственный или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства; бюджеты субъектов Федерации; местные бюджеты), имеет определённую специфику и базируется на соблюдении следующих основных принципов:

– равноправие всех членов Федерации в их финансовых взаимоотношениях с центром, допускающее при определённых условиях выбор того или иного типа взаимоотношений членов Федерации с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установленных режимов этих ограничений;

– разграничение сфер деятельности и ответственности между федеративным центром и членами федерации, то есть фактическое разграничение сфер финансирования расходов за счёт бюджетов того или иного уровня. При этом, может иметь место, устанавливаемое законодательно как наличие прав финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня власти, так и отсутствие такого права;

– самостоятельность бюджетов различных уровней, предполагающая, что каждый из них имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств. При этом, может иметь место как закрепление тех или иных объектов налогообложения за центром или членами Федерации, так и наличие права центра и членов Федерации на налогообложение одних и тех же объектов[269 - См.: Федерализм: Энциклопедический словарь. – М.: ЮНИФРА-М. 1997. – С. 251.].

Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются основополагающими, поскольку выражают право государства, субъектов Федерации и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.

Любая бюджетная система должна быть ориентирована на достижение следующих глобальных целей: экономическая эффективность, социальная справедливость, политическая стабильность, верховенство закона, укрепление единства государства.

Основными функциями бюджета являются: перераспределение национального дохода и ВВП, государственное регулирование и стимулирование экономики, финансовое обеспечение социальной политики, контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств[270 - Подробнее см.: Дробозина Л. А., Окунева Л. П., Андросова Л. Д. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / под ред. Л. А. Дробозиной. – М.: Финансы – ЮНИТИ. 1997. – С. 147.].

Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определённую систему, которая называется бюджетной системой. Согласно законодательству, она представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.

За последнее десятилетие ХХ века бюджетная система Российской Федерации претерпела кардинальные изменения. До 1991 г. её государственный бюджет включался в государственный бюджет СССР, в котором отражались все бюджеты на территории страны, в том числе сельские и поселковые.

После 1993 г. в бюджетную систему России как федеративного государства входят бюджеты трёх уровней, являясь её самостоятельными частями. К ним относятся:

а) государственные бюджеты двух уровней:

– федеральный бюджет;

– бюджеты субъектов Федерации;

б) местные бюджеты, которые своими доходами и расходами не входят в бюджет территорий и не включаются в федеральный и региональный бюджеты.

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных и местных органов, в том числе для выполнения государственных функций.

Организация бюджетной системы, принципы её построения составляют бюджетное устройство страны. Бюджетное устройство Российской Федерации основывается на следующих принципах: единство бюджетной системы, самостоятельность, полнота, реальность, гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему России.

Тем не менее, несмотря на единство бюджетной системы Российской Федерации, каждый из бюджетов имеет полную самостоятельность, которая проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществляется путем нормативного распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания частичного перераспределения целевых и региональных фондов.

Федеральный бюджет России – главное звено бюджетной системы. Он объединяет главные доходы и расходы государства.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. В доходах бюджетов могут быть частично централизованные доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы России для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления[271 - Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 1998, №31, ст. 3823. (Далее, БК РФ).]. Они направляются на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, на содержание органов государственной власти, финансовую поддержку бюджетов субъектов Федерации, на погашение государственного долга, создание государственных материальных и финансовых резервов.

Бюджеты субъектов РФ – фонды денежных средств, предназначенные для реализации задач и функций, возлагаемых на органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации.

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) – фонды денежных средств, предназначенных для реализации задач и функций, возлагаемых на органы местного самоуправления муниципальных образований.

Статья 64 Устава края определяет, что консолидированный бюджет – это «…краевой бюджет и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав Хабаровского края (без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами)». Как правило, в отличие от самостоятельных бюджетов консолидированные бюджеты утверждению не подлежат и правовыми актами не являются.

Что касается краевого бюджета, то ст. 65 Устава устанавливает, что «Формирование, утверждение, исполнение краевого бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти края самостоятельно в соответствии с федеральным и краевым законодательством».

Органы государственной власти Хабаровского края определяют общий баланс финансовых и кредитных ресурсов края, в пределах своих полномочий регулируют и контролируют их распределение и использование в интересах социально-экономического развития края и на основе равноправия всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Бюджет Хабаровского края обеспечивает финансирование деятельности социально-культурной сферы, краевых программ социальной защиты населения, развитие социально значимых отраслей народного хозяйства, а также содержание органов государственной власти Хабаровского края в пределах ассигнований, установленных краевым законом.

В Хабаровском крае принципы бюджетного устройства, финансового регулирования, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, правовые основы функционирования бюджетной системы, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса определяются Законом Хабаровского края от 25.07.2007 №133 (ред. от 27.04.2016) «О бюджетном процессе в Хабаровском крае»[272 - Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2007, №8 (61).].

Закон определяет участников бюджетного процесса, коими являются: Законодательная Дума Хабаровского края, Правительство края, Министерство финансов края, главные администраторы доходов краевого бюджета, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы источников финансирования дефицита краевого бюджета.

В соответствии с законом о бюджетном процессе в Хабаровском крае краевой бюджет (далее, бюджет) ежегодно разрабатывается и утверждается в форме закона о краевом бюджете на очередной финансовый год[273 - Как пример, см.: О краевом бюджете на 2013 год: Закон Хабаровского края от 10.12.2012 №245 (ред. от 11.10.2013) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края, 20.12.2012, №12 (125) (Ч. I) (Т. 1).], бюджеты краевых внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме краевых законов[274 - Как пример, см.: О бюджете Хабаровского краевого фонда обязательного медицинского страхования на 2013 год: Закон Хабаровского края от 10.12.2012 №247 // Собрание законодательства Хабаровского края, 20.12.2012, №12 (125) (Ч. I (том 1)).], местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Основные этапы составления проекта бюджета на очередной год определены Постановлением Правительства Хабаровского края[275 - См.: Постановление Правительства Хабаровского края от 17.06.2013 №162-пр «О составлении проекта краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2013, №6.].

В проекте закона о бюджете на очередной финансовый год содержатся:

1) основные характеристики краевого бюджета, к которым относятся общий объем доходов краевого бюджета, общий объем расходов краевого бюджета и дефицит (профицит) краевого бюджета;

2) нормативы распределения доходов между краевым бюджетом и местными бюджетами в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации.

Доходы бюджета края[276 - Доходы бюджета – денежные средства, которые в соответствии с действующим законодательством поступают в безвозмездном и безвозвратном порядке в распоряжение органов государственной власти края и органов местного самоуправления.] формируются в соответствии с федеральным и краевым бюджетным и налоговым законодательством, а также иными источниками, образуемыми в результате деятельности органов государственной власти Хабаровского края и органов местного самоуправления.

Доходы бюджета субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ могут быть подразделены на следующие виды: налоговые доходы; неналоговые доходы; безвозмездные поступления.

К налоговым доходам субъекта РФ бюджетное и налоговое законодательство относит[277 - А. Гамельтон предлагал подразделять налоги на прямые и косвенные. Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея … – С. 231.]:

1) налог на имущество организаций. Устанавливая налог, законодательные (представительные) органы субъектов РФ определяют налоговую ставку в пределах, установленных Налогового кодекса Российской Федерации (далее, НК РФ), порядок и сроки уплаты налога.

2) налог на игорный бизнес. Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов РФ в пределах, установленных НК РФ;

3) транспортный налог. Устанавливается и вводится в действие в соответствии с НК РФ законами субъектов РФ о налоге и обязателен к уплате на территории соответствующего субъекта РФ.