Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание

В крае эти вопросы регламентируются различными нормативными правовыми актами краевых органов государственной власти[203 - Как пример см.: О договорах Хабаровского края о международных и внешнеэкономических связях и межрегиональных договорах: Закон Хабаровского края от 26.04.2000 №217 (ред. от 25.01.2006) // Первоначальный текст документа опубликован в Сборнике нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. №4, 31.05.2000; О координации деятельности по развитию международных и внешнеэкономических связей Хабаровского края: постановление Губернатора Хабаровского края от 22.06.2011 №62 (ред. от 12.12.2015) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. №6 (107) (Ч. 1), 12.07.2011.].

Закрепляя государственно-правовой статус края краевой Устав уделяет внимание и проблеме его изменения. Вслед за Конституцией РФ принципиально признавая возможность такой трансформации. «Изменение статуса Хабаровского края, – говорится в ч. 2.4 ст. 2 Устава, – возможно лишь на основе взаимного согласия Российской Федерации и Хабаровского края в соответствии с федеральным конституционным законом».

1.3 Ответственность Хабаровского края как субъекта Российской Федерации

1.3.1 Понятие ответственности субъекта РФ в научной литературе

Как уже было сказано выше ответственность субъекта РФ как самостоятельная составляющая понятия статус субъекта РФ воспринимается не всеми авторами научных работ в области регионального государственного строительства.

Такое отношение к данному вопросу во многом объясняется тем, что изучение вопроса конституционно-правовой ответственности в России показывает, что, это сравнительно молодой институт российского конституционного права. До революции научные труды по данной проблематике отсутствовали, за исключением обращения к отдельным вопросам федеративного устройства, например посвящённые суверенитету, в трудах Г. Еллинека, А. А. Жилина, Н. М. Коркунова, Н. Н. Палиенко, А. С. Ященко и др.

Правда, А. Гамильтона ещё в XVIII в. анализируя опыт американской конфедерации, настаивал на необходимости определения в законодательстве ответственности органов государственной власти штатов связывая её, прежде всего, с возможностью введения санкций[204 - САНКЦИЯ (лат sanction нерушимое, строжайшее постановление ? sancire постановлять, делать священным) – меры воздействия на личности, организации или государства; 2) части правовых норм (статей закона), содержащие указания на меры государственного воздействия в отношении нарушителей данных норм.] говоря, что «…для идеи закона, существенно, что бы он сопровождался санкциями или, говоря другими словами, что бы предусматривалось наказание за неповиновение». Характеризуя положение дел в конфедерации он отмечал, что «…важным дефектом существующей конфедерации являлось полное отсутствие САНКЦИЙ, обеспечивающих исполнение ею законов …отсутствие возможности использовать силу против непокорных членов, – и далее говорит к чему может привести отсутствие санкция, – … В каждом штате узурпаторы могут распоясаться и растоптать свободы народа, в то время как национальное правительство вправе реагировать на эти бесчинства лишь выражением негодования и сожаления… Нельзя отрицать, что бывают случаи, когда национальное правительство вынуждено применять силу»[205 - Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея … – С. 114, 146, 147, 188.].

Начало научных исследований непосредственно в области государственно-правовой ответственности в России было заложено в 70-х гг. XX в. в трудах С. А. Авакьяна, а затем нашли своё продолжение в работах Н. А. Бобровой, Ю. П. Еременко, Ф. М. Рудинского и ряда других учёных.

В постсоветское время проблему конституционно-правовой ответственности изучали, как в целом по России (И. Н. Сенякин, 2001 г. и др.), так и в субъектах РФ (А. А. Кондрашев, 2001 – 2011 гг., А. С. Сучилин, 2003 г. и др.)

Анализ приведённой литературы и действующих в стране нормативных правовых актов позволяет сказать, что в юридической науке и практике юридическая ответственность рассматривается, как:

– дисциплинарная, административная, уголовная;

– гражданско-правовая (цивилистическая);

– конституционно-правовая (политико-юридическая).

Юридическая наука и учебная дисциплина «Конституционное право России» в общем, определились с понятием и основными составляющими конституционно-правовой (политико-юридической) ответственностью. Так И. Н. Сенякин (2001 г.), отмечая своеобразие конституционно-правовой ответственности говорит, что «…она наступает не только за виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, конъюнктурность, опрометчивость в вопросах политики и т. д. Её сущность – отрицательная оценка политического проступка субъекта со стороны определённого класса, (группы или общества в целом»[206 - Сенякин И. Н. Социальная ответственность и её виды. Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2-е изд., перераб. – М.: Юристъ. 2001. – С. 596.]. Добавим лишь, что речь следует вести о правящем (властвующем) классе, группе, наконец, о народе в целом как носителе суверенитета и единственном источнике власти в демократическом правовом государстве с республиканской формой правления.

В 2011 г. А. А. Кондрашев скажет, что «конституционно-правовая ответственность есть самостоятельный вид юридической ответственности, и признается одним из существенных признаков такой отрасли как конституционное право России наряду с предметом и методом регулирования правоотношений»[207 - Кондрашев А. А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации: Автореф дис. д-ра юрид. наук. – М., 2011. – С. 12.].

Учебник по Конституционному праву РФ (2014 г.), уже более чётче формулирует это понятие, предлагая под конституционно-правовой ответственностью понимать закреплённую «…конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему диспозициями этих норм, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия»[208 - Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация «бакалавр») / [И. А. Алжеев, И. Б. Власенко, Е. Ю. Догадайло и др.] / Отв. ред. С. И. Носов. – М.: Статут. 2014. С. 15.]. Авторы, так же, как и А. А. Кондрашев, высказывают мысль о том, что «…конституционно-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности»[209 - Кондрашев А. А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации: Автореф дис. д-ра юрид. наук. – М., 2011. – С. 12.].

А вот вопросы конституционной (уставной) ответственности субъектов РФ, её места в российской правовой системе до настоящего времени исследуются крайне эпизодически, формулировки даются расплывчатые, связывая основание её наступления в основном, с деликтом[210 - ДЕЛИКТ (от лат. delictum – нарушение, вина) – гражданское, административное, дисциплинарное правонарушение, проступок, т.е. незаконное действие.], оставляя без внимания ответственность за положение дел в субъекте[211 - В связи с этим считаем необходимым напомнить пример ответственности должностных лиц за бездействие, которое приводит Л. А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», считающейся работой методологического плана, но представляющий собой уникальный даже для настоящего времени курс для вузов, действующих политиков, государственных и муниципальных служащих. Велихов в 1928 г. писал, что «…в Англии существует бытовой приём, не зафиксированный в законодательстве. Устанавливается известная минимальная норма благоустройства в какой-либо отрасли хозяйства (например, в городе должно быть не более 2% неграмотных, смертность не должна превышать 20 человек на тысячу в год и т.п.) Когда сказанная норма нарушена, должностные лица отдаются под суд, так сказать, механически за бездействие власти». Подробнее см.: Говоренкова Т. М. Читаем Велихова вместе. – М.: Муниципальная власть, 1999. – С. 122.].

Так, 2001 г. А. А. Кондрашев в диссертационном исследовании на основе общетеоретических положений попытался сформулировать понятие конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации как «…правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения правовой нормы одним из участников конституционного правоотношения (органами государственной власти субъекта федерации), воплощённую в установлении нормативного требования, обращённого к субъекту федерации, подвергнуться государственному осуждению, и реализующуюся в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений (отмена или приостановление действия правового акта, принуждение к исполнению неисполненной обязанности, в том числе, и путем применения вооружённой силы), либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка, собственно, субъектом федерации под прямой угрозой использования государственного принуждения на основании существования особого свойства-суверенитета, принадлежащего исключительно федерации»[212 - Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. – М., 2001. – С. 18.].

А. С. Сучилин в кандидатской диссертации (2003 г.), поставив задачу «…обосновать понятие и значение конституционной (уставной) ответственности органов государственной власти субъектов РФ» предлагает понимать под ней «…обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов РФ необходимость органов государственной власти субъектов РФ отвечать за своё юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения – претерпевать определённые лишения (последствия и т.д.)». При этом «…Основанием конституционной (уставной) ответственности выступает конституционный (уставный) деликт (правонарушение), представляющий собой неправомерное деяние (действие или бездействие) соответствующих субъектов, которое причинило либо могло причинить ущерб (вред) соответствующим конституционным (уставным) правоотношениям»[213 - Сучилин А. С. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Государственно-правовые вопросы: Автореф. дис. канд. юрид. наук. – Челябинск, 2003. – С. 8, 11.] (выделено нами, Б.Х).

Такое же понимание конституционно-правовой ответственности субъектов РФ и в ряде учебных пособий.

Так авторы учебного пособия «Региональное право» выделяют «…семь видов конституционно-правовых деликтов депутатов законодательного органа государственной власти»[214 - Региональное право: Учебник / под ред. засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной. 1-е изд. – Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии. 2008. – С. 304.] закреплённых в нормативных правовых актах дальневосточных субъектов РФ, но ни один из них не связан с общим положением дел в субъекте. Что касается ответственности органов государственной власти субъектов РФ, то здесь авторы ограничились перечислением норм федерального законодательства.

В учебнике «Уставное право города Москвы» говоря об основаниях досрочного прекращения полномочий Мэра Москвы авторы пишут, что большинство таковых «…представляет собой „рядовые“ случаи, распространяемые на всех политиков и государственных служащих (смерть; отставка по собственному желанию, признание судом недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявление умершим; вступление в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; утрата гражданства Российской Федерации). К иным случаям досрочной отставки высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ относятся случаи отрешения его от должности главой государства в рамках так называемого института федерального вмешательства в дела субъекта РФ»[215 - Уставное право города Москвы: Учебник / Отв. ред. А. Н. Писарев. – М.: Московский городской университет управления Правительства Москвы. 2009. – С. 77.].

Говоря об ответственности Московской городской Думы, авторы учебного пособия отмечают, что основаниями для досрочного прекращения полномочий Мосгордумы являются: принятие Думой решения о самороспуске в порядке, предусмотренном законодательством города Москвы; роспуск Думы Мэром Москвы (основания роспуска парламента установлены федеральным законодательством); вступление в силу решения Московского городского суда о неправомочности данного состава депутатов Думы, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; роспуск Думы Президентом РФ по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством.

Таким образом, во-первых, несмотря на то, что имеется значительное число публикаций, посвящённых различным видам ответственности, в том числе и конституционно-правовой ответственности, конституционная (уставная) ответственность субъектов РФ ещё не выделяется в качестве самостоятельного вида ответственности.

Во-вторых, единого понимания данного института в научных кругах ещё не сложилось.

В-третьих, возникновение конституционно-правовой ответствен-ности связывают, в основном, с деликтом, а не с положением дел в субъекте Федерации.

В-четвёртых, говоря об ответственности субъекта Федерации необходимо понимать, что закрепление таковой за субъектом Федерации, одновременно закрепляет её за региональными органами государственной власти органами местного самоуправления и их должностными лицами.

1.3.2 Правовая регламентация уставной (политико-правовой) ответственности Хабаровского края

Анализ устава Хабаровского края позволяет сказать, что уставная (политико-юридическая) ответственность в крае устанавливается за:

– невыполнение или нарушение краевых нормативных правовых актов (п. 6.3. ст. 6). Частью 17 п. 30.3 ст. 30 Думе предоставлено право устанавливать административную ответственность за нарушение Устава края, краевых законов и иных нормативных правовых актов края[216 - Подробно вопросы административной ответственности рассмотрены автором в специальном издании. См. Хачатурян Б. Г. Административное право субъектов Российской Федерации: Историко-правовое исследование и учебное издание (курс лекций). – Сочи – Хабаровск. 2017.];

– за принятые органами государственной власти и местного самоуправления решения. Уставом ответственность возлагается на:

* должностных лиц органов исполнительной власти края в соответствии с федеральными и краевыми законами (ст. 40);

* население и органы местного самоуправления муниципальных образований за решение вопросов местного значения (ст. 52).

Что касается Законодательной Думы Хабаровского края, то в связи с тем, что это коллегиальный орган и ответственность Дума несёт коллективную, то ст. 33 Устава устанавливает, что полномочия Думы могут быть прекращены досрочно в случае:

– роспуска Думы Губернатором края по основаниям, предусмотренным Уставом края (п. 33.2 и ч. 33.2.1);

– вступления в силу решения краевого суда о неправомочности данного состава депутатов Думы, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

Институт ответственности российских губернаторов[217 - Политическую ответственность российских губернаторов, по мнению отдельных авторов, следует определять через их обязанность претерпеть неблагоприятные последствия в результате поведения, связанного с осуществлением ими государственной власти». См.: Вихляева A.A., Наумкина В. В. Политическая и юридическая (конституционная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Современное право. 2011. №6. – С. 39; Комягин Д. Л. Политическая ответственность и стратегический контроль в сфере публичного хозяйства // Реформы и право. 2015. №4. – С. 19; Гарипов Р. Ф. Основания политической ответственности российских губернаторов // Вестник Поволжского института управления. 2016. №5 (56). – С. 23.] в постсоветское время находится в динамике. Наиболее качественные изменения он претерпел во время президентства Д. А. Медведева. Уже во втором своём послании Федеральному Собранию (12.11.2009 г.) Д. А. Медведев предложил «В уставы и конституции субъектов Федерации… включить статьи о ежегодном отчёте руководителей исполнительной власти перед местным парламентом – по аналогии с Конституцией России»[218 - РИА Новости https://ria.ru/politics (https://ria.ru/politics/20091112/193209607.html). 12.11.2009.]. В 2012 г. федеральным законодателем были возвращены прямые выборы губернаторов, что позволило вернуть возможность их отзыва со стороны избирателей.

Устав Хабаровского края в отношении ответственности Губернатора устанавливает, возможность досрочного прекращения исполнения полномочий в связи с:

* отрешением его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия Думой;

* отрешением его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом;

* вступлением в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

* отзывом избирателями, зарегистрированными на территории края, на основании и в порядке, установленных федеральным и краевым законами.

Дума вправе выразить недоверие Губернатору края в случае:

а) издания им актов, противоречащих российской Конституции, федеральным законам, Уставу края и краевым законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Губернатор края не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

б) установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, Устава края и краевых законов, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

в) ненадлежащего исполнения Губернатором края своих обязанностей.

Таким образом, должностные лица края становятся субъектами конституционно-правовой ответственности, если их деяния (действие либо бездействие) нарушают нормы Конституции РФ, Устава края, федерального и регионального законодательства, а также, если они не исполняют свои конституционные обязанности или же злоупотребляют своими правами.

Мерой конституционной ответственности является досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) государственного органа либо органа местного самоуправления (должностного лица). Но как показывает анализ исполнения норм связанных с ответственностью органов и должностных лиц края и муниципалитетов, население эти нормы совершенно не использует, что требует дальнейшего их реформирования.

Ответственность краевых государственных и муниципальных служащих регламентируется соответствующими федеральными, региональными и муниципальными нормативными правовыми актами. Этот вопрос будет рассмотрен ниже в специальном параграфе.

Поводя итог анализу ответственности субъектов Федерации можно сделать вывод о том, что она представляет собой правовое состояние возникающие вследствие несоблюдения нормативных правовых норм субъекта РФ органами государственной власти, органами самоуправления и их должностными лицами реализуемое посредством применения к субъекту в лице органа власти, органа самоуправления, должностного лица особых установленных региональным законодательством мер воздействия.