Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание

Хабаровский край, как самостоятельная административно-территориальная единица был образован 20 октября 1938 г. в результате деления Дальневосточного края на Приморский[86 - В состав Приморского края вошли Приморская и Уссурийская области Дальневосточного края, упразднённые в 1939 и 1943 гг. соответственно.] и Хабаровский края. В состав Хабаровского края тогда вошли области: Амурская, Хабаровская (упразднена в 1939 г.), Нижне-Амурская (ликвидирована в 1956 г., её районы были подчинены непосредственно Хабаровскому крайисполкому), Камчатская и Сахалинская области, Еврейская автономная область. Краевой центр – г. Хабаровск. В течение последующих лет территория края постоянно уменьшалась.

В конце 1980-х начале 1990-х гг. автономные республики в составе РСФСР начали борьбу за повышение своего статуса до уровня союзной республики, зачастую на грани сепаратизма. Эта борьба была прервана распадом СССР[87 - Распад СССР подтвердил хрестоматийный пример, к чему приводит парад суверенитетов, показав, что когда-то экономически развитые территории – Союзные республики в составе СССР, – став «суверенными» государствами в большинстве своём превратились в протогосударства злобные к своему более успешному соседу. О причинах такого превращения говорил ещё в 1787 г. Дж. Джей предупреждая, что как только «разумная политика и толковое управление» одной из составляющих бывшего союзного государства (в тексте конфедерации) приведён к тому, что «какая-то нация… вырвется вперёд, опережая соседей в политическом отношении – а причины этого могут быть разными, – соседи станут смотреть на неё с завистью и страхом. Эти чувства подтолкнут их к тому, чтобы поощрять и поддерживать всё, что может хоть сколько-нибудь уменьшить её значение, и воздержаться от шагов, способствующих или даже гарантирующих её процветание. Пройдёт совсем немного времени, прежде чем она почувствует враждебное отношение, и тогда только начнёт терять доверие к соседям, но станет относиться к ним с такой же враждебностью. Недоверие закономерно порождает недоверие. Ничто так быстро не подрывает добрые отношения между странами, как оскорблённая зависть и ложные обвинения, откровенные или завуалированные». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея … – С. 49—50.]. А вот сепаратистские тенденции в это время в автономиях вспыхнули с новой силой, что вылилось в принятие российскими республиками, по примеру РСФСР, деклараций о государственном суверенитете, где они провозглашали себя суверенными социалистическими государствами в составе обновлённой РСФСР и разрывали теперь уже единое российское правовое и экономическое пространство[88 - Как пример см.: Декларация о государственном суверенитете Якутской-Саха Советской Социалистической Республики (принята второй сессией Верховного Совета ЯАССР двенадцатого созыва 27.09.1990 №226-XII) // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1990 – 1991 годы. – С. 7. Декларация Якутии, в след за декларацией о государственном суверенитете РСФСР, закрепила положения о том, что «…Конституция Якутской-Саха ССР уважает Конституцию РСФСР, Конституцию Союза ССР и обладает правом верховенства на территории республики… Действие актов РСФСР и Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами народа республики, приостанавливается Верховным Советом республики. Разногласия между Якутской-Саха ССР, РСФСР и Союзом ССР в этих случаях разрешаются в порядке, устанавливаемом Федеративным и Союзным договорами» (ст. 2). (Курсив наш, Б.Х.). В связи с этим нелишним будет напомнить, что авторы «Федералиста» отметали все сомнения о том, что «…законы Союза должны быть высшими законами страны. … В противном случае речь бы шла о простом договоре, зависящем от доброй воли участников, а не о правительстве, т. е. ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ И ВЕРХОВЕНСТВЕ». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея … – С. 216. Статья 5 Декларации устанавливала «…Земля, её недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, воздушное пространство и континентальный шельф на территории республики являются её исключительной собственностью». Эти ж положения были позже включены в Конституцию Республики Саха (Якутия) 1992 г. и звучали уже следующим образом: – ст. 5. «Земля, недра и их богатства, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, воздушное пространство, континентальный шельф на территории Республики Саха (Якутия) являются её собственностью и неотъемлемым достоянием народа Республики Саха (Якутия)». – ст. 41. … «Законы Российской Федерации, принятые по вопросам, отнесённым к совместным полномочиям, вступают в силу на территории Республики Саза (Якутия) после ратификации их Верховным Советом Республики Саха (Якутия). Республика Саха (Якутия) вправе приостанавливать на своей территории действия законов и иных актов Российской Федерации и опротестовывать их в порядке, установленном договором, если они нарушают Федеративный договор, противоречат Конституции или законам Республики Саха (Якутия)». Таким образом, декларация а вслед за ней и Конституция РС (Я) разрывали единое российское правовое и экономическое пространство и вели, теперь уже, к распаду РСФСР. Необходимо отметить, что подобное поведение составной части единого союзного государства не есть изобретение Союзных (СССР) республик и республик в составе РСФСР. О возможности подобного писал ещё в 1788 г. Дж. Мэдисон. В частности, он, отмечал, что «Все примеры, взятые из древнейших и современных конфедераций, свидетельствуют, что именно члены этих союзов обнаруживали сильнейшую склонность лишать общее правительство его полномочий при весьма слабой способности последнего защищать себя от подобных посягательств». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея … – С. 310.].

Не остались в стороне и края, области, автономные области и автономные округа, борьба которых началась после опубликования Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 09.08.1990 г. №134—1 «О защите экономической основы суверенитета РСФСР»[89 - Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. №10, ст. 133.] и Указа Президента СССР отменяющего Постановление №134—1[90 - О Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР от 9 августа 1990 года: Указ Президента СССР от 23.08.1990 №628 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР). 1990. №35, ст. 682.]. В связи с этим, Президиум Магаданского областного Совета народных депутатов принял Обращение к Президенту СССР и Председателю Верховного Совета РСФСР, в котором требовал признания за Магаданской областью экономических прав субъекта Федерации[91 - См.: Магаданская правда. 1990. 1 сентября.].

В августе 1990 г. на региональном совещании руководители Верховного Совета Якутской АССР, Приморского и Хабаровского краевых, Еврейской автономной области, Амурского, Камчатского, Магаданского и Сахалинского областных Советов народных депутатов, рассмотрев вопрос «О законодательной инициативе к вопросу „О федеративном устройстве РСФСР“», предложили наделить правами республик все территориальные и национально-территориальные образования, предоставив им государственные полномочия, [в том числе в вопросах: принятия законодательных актов; самостоятельного установления структуры, порядка организации и деятельности органов власти; бюджетной и налоговой систем и ряде других][92 - Тихоокеанская звезда. 1990. 16 августа; Магаданская правда. 1990. 16 августа.].

Вторая сессия Совета народных депутатов Чукотского автономного округа (ЧАО) XXI созыва 28.09.1990 г. торжественно провозгласила государственный суверенитет Чукотской советской автономной республики (орфография оригинала, Б.Х.) и решимость создать демократическое и правовое государство в составе РСФСР и СССР[93 - Советская Чукотка. 1990. 11 октября.], с выходом из состава Магаданской области[94 - См.: Как делаются государства, или декларация о суверенитете с одним восклицательным знаком и множеством вопросительных // Магаданская правда. 1990. 19 октября; В одной лодке // Магаданская правда. 1990. 15 ноября; Чукотская автономная республика: что зависит от нас // Золотая Чукотка. 1990. 16 ноября; В смене ли «вывески» дело // Магаданская правда. 1990. 20 ноября; Что даст Чукотке статус республики // Золотая Чукотка. 1990. 20 ноября; Не мы обидели Чукотку // Магаданская правда. 1990. 4 декабря.].

О желании стать республикой заявил и Корякский автономный округ, но пока без выхода из состава Камчатской области[95 - О Чукотской автономии // Магаданская правда. 1990. 24 октября.].

Вначале 1990-х гг. в Еврейской автономной области начинается долгая борьба за возможность создания Еврейской Автономной Советской Социалистической Республики[96 - См.: Быть или не быть Еврейской Автономной Советской Социалистической Республике // Тихоокеанская звезда. 1990. 26 декабря.], приведшая в 1992 г. к выходу ЕАО из состава Хабаровского края. Вокруг этого прецедента до сих пор ведётся полемика о правомерности выхода. Так в течение многих лет в большинстве научных произведений используется следующая фраза «Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР Еврейская автономная область была выделена из состава Хабаровского края в самостоятельный субъект Российской Федерации. Позднее (29.10.1991 г.) областным Советом ЕАО была принята Декларации о государственно-правовом статусе Еврейской автономной области»[97 - Цитата взята из: Хроника важнейших событий ЕАО // Еврейская автономная область: энциклопедический словарь. – Хабаровск, 1999. – С. 358.].

Несколько иную интерпретацию даёт В. А. Каштанюк, которая пишет, что «…Совет народных депутатов ЕАО не принимал решения об изменении государственно-правового статуса области, о её выходе из административного подчинения Хабаровскому краю. Однако 05.04.1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР[98 - См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №16, ст. 501.] признал право автономных областей и автономных округов не выход из состава краёв и областей. На наш взгляд первоначально „самостоятельность“ ЕАО была оформлена Федеративным договором от 31.03.1992 г.[99 - См.: Государственный архив ЕАО. Ф 500. Оп. 1. Д 7а. С. 73.], а юридически – Конституцией РФ 1993 г.»[100 - Каштанюк В. А. Антиобъединительные тенденции в отношении политики укрупнения регионов Дальнего Востока Российской Федерации // Регионология (https://cyberleninka.ru/journal/n/regionologiya) Regionoljgy. 2014. №1. – С. 19—20.]. Эти выводы ближе к истине.

Слабый федеральный центр был вынужден согласиться с такими поползновениями и закрепить новый статус бывших автономий в подписанном 31.03.1992 г. Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ, назвав их «суверенными республиками»[101 - Договор не подписали Чечня и Татарстан. Чечня пошла по пути открытого военного сопротивления федеральному центру с целью выхода из состава Федерации, что вылилось в братоубийственную войну. Татарстан продолжает многолетнюю политическую возню за особый статус республики, выторговывая себе те или иные политические и экономические преференции, закрепив их в подписанном позже (15.02.1994 г.) отдельном договоре (см. Вестник ВАС РФ. №6. 1994).]. Одновременно были заключены ещё два аналогичных договора:

– с краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург;

– с Еврейской автономной областью и автономными округами[102 - См.: Конституция (Основной закон) Российской Федерации – России. Приложение: Федеративный договор. – М.: Издание Верховного Совета Российской Федерации. 1992. – С. 79- 107.], тем самым признав ЕАО и автономные округа самостоятельными субъектами Федерации.

Но Договор по-разному регламентировал отдельные общественные отношения в республиках и остальных субъектах Федерации.

Например, краям, областям, … в отличие от республик суверенитет предоставлен не был. Если республикам Федеральный центр предоставил право самостоятельно определять систему органов власти, то для краёв, областей, … установление системы органов представитель-ной и исполнительной власти было отнесено к ведению федеральных органов государственной власти РФ и т. п.

Правовое и экономическое неравноправие разбудило федералистские тенденции теперь уже в краях, областях, автономных областях, автономных округах, где начинается борьба за признание за ними статуса республик. Наиболее известны попытки Э. Росселя создать Уральскую республику. Но и на Дальнем Востоке были примеры борьбы за выравнивание статусного положения субъектов РФ Федерации.

Так, малый Совет Приморского краевого Совета народных депутатов 05.07.1993 г. рассмотрел вопрос о возможности создания в Приморском крае Приморской республики. В решении малого Совета отмечалось, что, поддерживая общую позицию представителей краёв и областей России о необходимости конституционного закрепления равного статуса всех субъектов Федерации, члены малого Совета решили вынести на обсуждение сессии проект декларации о статусе Приморского края. Этот документ предполагал предоставление Приморью, входящему в состав Российской Федерации, более весомых полномочий, сравнимых с правами республик. Сессионная дискуссия по проекту Устава края должна была выявить и предпочтение депутатов в выборе статуса края: будет это республика Приморье или какое-то иное государственное образование[103 - Будет ли Приморье республикой? // Утро России. 1993. 07 июля.]. Сессия краевого Совета 08.07.1993 г. поддержала это предложение и приняла Декларацию о статусе Приморского края. В Декларации заявлялось о намерении учредить на территории Приморского края государственного территориального образования, имеющего конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации.

Депутаты этот шаг объясняли тем, что неоднократные инициативы со стороны краевого Совета и администрации края о предоставлении Приморью статуса государственно-территориального образования, равного республиканскому, федеральным центром не рассматривались. Они посчитали возможным включение в текст проекта Конституции следующих принципиальных положений: Россия является конституционной Федерацией; статус субъектов РФ является равным; субъекты Федерации не имеют права выхода из состава России; бюджетное устройство Российской Федерации, включающее в себя четкое разграничение полномочий федеральных органов, субъектов Федерации и местного самоуправления в сфере налогообложения, формирования и исполнения бюджетов всех уровней; основные положения федеративного договора должны быть включены в текст проекта Конституции (без выделения в качестве самостоятельного документа)[104 - Решение краевого Совета // Утро России. 1993. 16 июля.].

Итогом «суверенизации» в дальневосточник субъектах РФ (ЯАССР, ЕАО и ЧАО), стало то, что Якутская АССР отказалась от статуса автономной и, приняв Декларацию о государственном суверенитете, провозгласила себя суверенным государством – Республика Саха (Якутия). Еврейская автономная область, несмотря на то, что не сумела стать республикой, успела выйти из состава Хабаровского края. Получили свою долю независимости Чукотский автономный округ, выйдя из состава Магаданской области[105 - Закон Российской Федерации о непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации // Российская газета, 1992. 8 июля. Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.05.1993 г. признано право Чукотского АО на непосредственное вхождение в РФ в качестве субъекта, ранее входившего в Магаданскую область // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. №2—3. – С. 53—59.] и Корякский автономный округ став равноправными субъектами РФ.

Тенденции к «суверенизации» проявились и в некоторых административно-территориальных образованиях (районах) Хабаровского края.

Но сепаратистские тенденции, желание повысить свой статус в республиках на этом не остановились, что нашло отражение и в принятой в 1993 г. новой Конституции РФ, которая в ст. 5 закрепив равноправие субъектов РФ[106 - Термин «субъект Российской Федерации» впервые был зафиксирован в первом абзаце Протокола к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. В декабре 1992 г. термин был внесён в Конституцию РФ 1978 г. См.: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации – России: Закон РФ от 09.12.1992 №4061—1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1993. №2, ст. 55. Затем перенесён в Конституцию РФ 1993 г.], объявляет республику, хоть и в скобках, но государством с правом иметь свою конституцию, способ принятия которой, в соответствии со ст. 66, республика определяет самостоятельно и законодательство, а вот край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ названы просто субъектами РФ, имеющими право принимать представительным органом свой устав и законодательство.

Начавшееся после 1993 г. конституционное нормотворчество[107 - Здесь и далее под нормотворчеством понимается деятельность уполномоченных на это субъектов по разработке, рассмотрению, принятие и официального обнародования нормативных правовых актов, которая осуществляется по определённой процедуре.] республик в составе Российской Федерации вновь показывает, что сепаратистские тенденции здесь не умерли. В последующем федеральному центру потребовалось несколько лет для приведения правового поля республик в соответствие российскому законодательству с помощью специально созданного подразделения в составе Минюста России занимавшегося экспертизой нормативных правовых актов субъектов РФ.

Не миновала эта судьба и Республику Саха (Якутия). Но многолетняя борьба федерального центра с национальным сепаратизмом позволили вернуть РС (Я) в правовое пространство Российской Федерации. К сожалению, анализ Конституции РС (Я)[108 - Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 №908-XII) (ред. от 15.06.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Сборнике законов Республики Саха (Якутия) за 1992 год, ст. 90.] показывает, что республиканские нормотворцы, несмотря на все требования федерального центра привести республиканское законодательство в соответствие федеральному, не оставили свою мечту о национальной особенности республиканского права, к примеру, оставив в ряде статей термин «гражданин»[109 - Первое упоминание о гражданстве в Конституции РС (Я) (в ред. от 15.06.2016 г.) закреплено в ч. 5 ст. 1 устанавливающей, что «Источником государственной власти в Республике Саха (Якутия) является народ, состоящий из граждан всех национальностей…» (курсив наш, Б.Х.).] без указания принадлежности к какому либо государству, субъекту РФ, что позволяет сделать вывод о желании определённых кругов республики в будущем вновь иметь своё республиканское гражданство (как это было по Закону РФ от 28.11.1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» до принятия в 2002 г. нового закона о гражданстве[110 - См.: О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31.05.2002 №62-ФЗ (ред. от 01.05.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2002. №22, ст. 2031.]), которое позволило бы им вновь сделать своих граждан гражданами первого сорта, а остальных россиян на территории республики – гражданами второго сорта[111 - Так если в Конституции РС (Я) (в ред. Закона от 06.03.2002) ст. ст 52 и 66 звучали следующим образом «…депутатом Государственного Собрания (Ил Тумэн) может быть избран гражданин Республики Саха (Якутия)», «…Президентом Республики Саха (Якутия) может быть избран гражданин Республики Саха (Якутия)», то в 2016 г. аналогичные статьи закрепляют, что «…депутатом Республики Саха (Якутия) может быть избран гражданин, достигший 21 года и обладающий избирательным правом», «Главой Республики Саха (Якутия) может быть гражданин Российской Федерации, соответствующий требованиям, установленным федеральным законодательством» (курсив наш, Б.Х.). В этой связи уместным будет упоминание мнения авторов «Федералиста» по вопросу о гражданстве жёстко отстаивавших позицию о том, что «…конгресс имеет право „устанавливать ЕДИНООБРАЗНЫЕ ПРАВИЛА о натурализации… на всей территории Соединённых Штатов“». См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Дж. Джея… – С. 210. Странности в правовое поле Якутии вносят и отдельные решения Конституционного суда республики. Так 21.10.2016 г. состоялось оглашение Постановления Конституционного суда РС (Я) по делу о толковании положений ст. 42 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) в соответствии с которым вся территория Якутии – это историческая родина якутского народа. Данное решение, как пишет Муса Ибрагимбеков означает, что «…отныне защита жизненно важных прав на территории республики чётко артикулируется и закрепляется законом только за якутами. Защита аналогичных прав неякутских народов, отнесённых п. I ст. 42 Конституции Саха (Якутии) к категории „русские и другие старожилы“, согласно п. 3 ст. 42, „определяется законом“. Но в реальности эта защита является законодательно размытой, следовательно, как бы и не существующей в оформленном виде в законодательном поле Якутии» // Цитируется по: Скандальное постановление Конституционного суда Якутии // Информационно-аналитический портал ИА SakhaNews. [Электронный ресурс].].

Подводя в 2000 г. итог реформирования российской государственности[112 - См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации: историко-правовой аспект (1991 – 1997 гг.): Монография. – Хабаровск: – СПб ИВЭСЭП. 2000. – С. 47.] автор данного исследования выделял следующие этапы развития российского федерализма:

первый, теоретический, характеризуется поиском Россией своего государственного устройства и попытками обоснования строительства федеративного государства (конец XVIII – начало XX вв.);

второй, создание основ социалистического (формального) федерализма (1918 – 1935 гг.);

третий, утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве РСФСР (1937 – 1985 гг.);

четвёртый, реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.;

пятый, выравнивание статусного положения субъектов Федерации (современный, с принятием Конституции 1993 г.).

Каждый из названных этапов характеризовался своим видением целей и задач, стоящих перед федеративным государством. Так, если в конце XVIII в. федерализм рассматривали как демократическое противоставление абсолютизму, то вначале XX в. – как способ разрешения национальных проблем. В конце же XX века российский федерализм связывают с децентрализацией власти, с распределением компетенции между Федерацией и её субъектами, для улучшения управляемости как государства в целом, так и отдельных территорий (субъектов), в конечном счёте, с главной целью приблизить управление государственными делами к конкретному человеку.

Всё вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что императивы федеративному устройству России нет.

Таким образом, можно сделать вывод, что в России тенденция к федерализму «дремлет» в более спокойные стабильные периоды развития государства. Вспышку же федералистских идей, равно как и сопутствующие ему крайности сепаратизма, обусловливают социально-политические потрясения, взрывы и попытки кардинальных реформ. Так произошло в России после двух революций – 1917 г. и в начале 90-х гг. ХХ столетия. В будущем правящая элита России – это должна учитывать.

Подводя итог региональной системе управления в досоветский период развития российского государства необходимо отметить, что Россия на всём протяжении своего развития имела опыт регионального управления в различных его формах. В XIX в. присоединив Финляндию и часть Польши получила опыт региональной парламентской деятельности использовавшийся при формировании земства.

Анализ земского управления (вторая половина XIX – второе десятилетие XX вв.), позволяет сказать, что, во-первых, если для европейской части России имеющей крупное частное землевладение и большую плотность населения «…лишь губерния оказалась тем уровнем власти и управления, который обладал не только необходимыми для решения подобных задач полномочиями, но и располагал грамотными и культурными кадрами управленцев. Для дальневосточных областей, наоборот, отсутствие крупного частного землевладения и огромные незаселённые территории стали причинами неведения здесь земства»[113 - См.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное … – С. 161.]. В результате в Сибири и на Дальнем Востоке на региональном уровне существовало государственное управление в лице губернаторов. Введение представительных органов на этих территориях произошло только в период «революционной демократии» и при создании ДВР.

Во-вторых, в российской историографии земства просматриваются две тенденции в его оценке. Первая, и здесь мы видим большинство авторов, земство связывается с местным самоуправлением. Вторая – земство государственное управление на уровне губернии (области), уезда (района). Именно к этой оценке склоняется автор данного исследования. По нашему мнению уровень земского управления нужно определять как своеобразную форму государственного губернского и уездного управления с привлечением общественности территорий, и рассматривать его как предтече современному региональному управлению на уровне субъектов РФ.

Оценивая итоги земского управления на этапе капиталистического развития Российского государства приходится констатировать, что земство оказалась не в состоянии справиться с валом новых проблем, ибо изначально система имела незначительные полномочия и ограниченные возможности.

Большевики попытались усовершенствовать эту систему управления создавая первоначально демократические Советы, во многом скопированные с земства, но отмена частной собственности и уничтожение «среднего собственника» создало новый слой управленцев в лице советских служащих[114 - В советское время термин «служащий» стал употребляться наравне с термином «рабочий», а в семантическом значении низведён до «работающего по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не производстве». См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. – М., 1981. – С. 651. Советский энциклопедический словарь к служащим относит лиц, получающих фиксированное жалование (из бюджета государства, Б.Х.). И делит их на следующие крупные профессиональные группы: административно-управленческие кадры, инженерно-технические работники (ИТР), и др. группы дипломированных специалистов (научные работники, преподаватели высшей и средней школы, врачи и т.д.), торговые и конторские работники // Советский энциклопедический словарь. – М.: «Советская энциклопедия», 1982. – С. 1219.] и как результат система Советов из демократической превратилась в систему государственного чиновничьего управления, что, в конце концов, потребовало её коренного реформирования под лозунгом приближения органов управления к населению с целью дать возможность жителям самостоятельно решать региональные проблемы[115 - Подводя итог советского строительства, авторы монографии «История Российской Государственности» отмечают, двойственные процессы в развитии советской государственности проявляющиеся в том, что когда одни были направлен на развитие прямой демократии и самоуправления трудящихся, другие – на усиление и укрепление государства, вылившиеся в итоге в политическое перераспределение полномочий в пользу высших органов исполнительной власти и партийных организаций в центре и на местах. // История Российской Государственности: Монография. – М.; ИНТЕРПРАКС, 1995. – С. 164.].

Инициированные в конце 1980-х начале 1990-х гг. в РСФСР – РФ реформы привели к серьёзным изменениям всех характеристик существовавшей общественно-политической системы, в том числе и на Дальнем Востоке.

Что касается постсоветского периода государственного строительства в субъектах Федерации, то, во-первых, вопросы о правовой, политической и экономической моделях регионального управления остаются дискуссионными до настоящего времени и как результат созданные региональные органы государственной власти, не соответствуют чаяниям населения субъектов РФ[116 - Это вывод подтверждает и тот факт, что в первые два десятилетия XXI столетия ряд губернаторов и их заместителей были досрочно освобождены от занимаемых должностей Президентом РФ, а отдельные из них даже отправились на скамью подсудимых, в том числе и дальневосточные, о чём будет сказано ниже. При этом региональные парламенты к этому процессу не имели никакого отношения.], граждане не могут повлиять на принятие решения региональными государственными органами, и, как показывает большое количество поправок и изменений, вносимых в конституции (уставы) субъектов РФ, работа эта далека от завершения. О чём речь и пойдёт ниже;

во-вторых, процесс складывания новых моделей регионального государственного устройства имел целый ряд этапов, связанных как с общеполитической ситуацией в стране, так и конкретными региональными особенностями;

в-третьих, выбор модели регионального государственного устройства в последнее десятилетие XX столетия субъектами РФ, во многом носил стихийный характер, что в свою очередь повлияло на политические процессы как в Хабаровском крае, так и в России в целом.

§2 История уставного нормотворчества в Хабаровском крае

2.1 Уставное нормотворчество в советский период

Как показывает анализ разработки региональных уставов[117 - Подробнее см.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации… – С. 81—111.], идея подготовки устава Хабаровского края принадлежит не депутатскому корпусу нового законодательного (представительного) органа государственной власти края – Законодательной Дума Хабаровского края (до 1997 г. – Хабаровская краевая Дума) (далее, краевая Дума, Дума). Как и в большинстве краёв, областей эта работа началась после принятия 05.03.1992 г. Закона РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»[118 - О Краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации: Закон РФ от 05.03.1992 №2449—1 (ред. от 16.11.1997) // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. №13, ст. 663.).] (далее, «О краевом, областном Совете…»), который предоставил краям, областям, Москве и Санкт-Петербургу[119 - В Конституции РСФСР (в ред. Закона РФ от 21.04.1992 г.) в ст. 71 устанавливалось, что в состав РСФСР входят «…города республиканского значения: Москва и Санкт-Петербург». В соответствии со ст. 10 Закона «О краевом, областном Совете…» действие Закона распространяется на города Москву и Санкт-Петербург».] возможность иметь такой документ.

Правда, рассматривая историю уставного нормотворчества, приходится констатировать, что отдельные края и области решение о подготовке и принятии регионального устава принимали ещё до приятия Закона «О краевом, областном Совете…», что на наш взгляд и подтолкнуло Российскую Федерацию к его принятию[120 - Так, проведённый 16.11.1991 г. в Иркутске Съезд народных депутатов Иркутской области одобрил идею разработки и принятия Устава Иркутской области. Основная задача которого «…сводилась к закреплению государственно-правового статуса области как равноправного субъекта Российской Федерации». Подробнее см.: Игнатенко В. В. Устав Иркутской области как законодательный акт. – Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1997. – С. 3.].

В данном разделе предполагается сделать акцент на то, что такой нормативный правовой акт, как устав края, области, в форме предложенной Законом РФ «О краевом, областном Совете…», был первой попыткой урегулировать именно статус этих административных образований, выравнивая их в правах с автономными республикам в составе РФ (АССР) предоставив им право иметь такой документ.

Постановка вопроса вызвана тем, что, хотя после принятия Конституции РФ в 1993 г., горячих споров по этому вопросу сейчас нет, но отдельными авторами при исследовании истории уставного нормотворчества отчёт начинается только с принятия Конституции РФ (1993 г.)[121 - Так в диссертационном исследовании В. А. Лесина «Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации» автор, говоря об этапах конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ выделяет три этапа, причём первый у него начинается в 1993 г. с принятием Конституции РФ. Тем самым автор, во-первых, совершенно не учитывает наличие конституций у АССР (хотя тема озаглавлена «Конституционное (уставное) … законодательство субъектов РФ…) и уставное правотворчество краёв, областей после принятия закона РСФСР «О краевом, областном Совете…» который предоставил краям, областям, Москве и Санкт-Петербургу возможность иметь региональный устав, во-вторых, сам же несколько позже неоднократно скажет, что автономные республики РСФСР имели свои Конституции. (Подробнее см.: Лесин В. А. «Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации»: Автореф. дис. канд. юрид. наук. – Тюмень, 2012. – С. 7, 13, 15). Такая позиция на наш взгляд объясняется тем, что: во-первых, поставив перед собой задачу, рассмотреть конституционное (уставное) законотворчество субъектов РФ В. А. Лесин вынужден был оставить без внимания процесс конституционного (уставного) нормотворчества в АССР, краях, областях в советский период, тем самым сузив исторические рамки исследования; во-вторых, в сегодняшнем понимании устав субъекта РФ это не закон, а особого вида региональный нормативный правовой документ, зачастую принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта РФ не в виде закона субъекта, а постановлением регионального парламента и вводимый в действие после подписания двумя должностными лицами (Так Устав Хабаровского края был введён в действие после принятия постановления Думы №150 от 30.10.1995 г. с формулировкой «Одобрить Устав Хабаровского края…» и подписания Главой Администрации края и председателем Думы). Именно исходя из этого понимания во многих конституциях, уставах субъектов РФ отсутствует, как и в Конституции РФ, термин «основной закон».]. При этом статус конституций (уставов) субъектов Федерации зачастую определяют, как конституирующий акт, «малые конституции» являющиеся учредительными документами.

В соответствии с Законом «О краевом, областном Совете…» (ст. 4) в уставе края, области предлагалось закрепить схему управления краем, областью, конкретизировать структуру, функции и полномочия органов: представительного органа – Совета и администрации, права и обязанности их руководителей, формы участия граждан в деятельности краевого, областного Совета и краевой, областной администрации.

Закон «О краевом, областном Совете…» предусматривал регистрацию уставов краёв и областей в течение месяца Президиумом Верховного Совета Российской Федерации. Закон устанавливал, что в регистрации устава может быть отказано в случае его несоответствия законам Российской Федерации. Отказ в регистрации устава края, области мог быть обжалован краевым, областным Советом в Конституционный Суд РСФСР.

После выхода Закона «О краевом, областном Совете…» практически все российские дальневосточные края и области включились в эту работу[122 - Подробно уставное нормотворчество дальневосточных субъектов РФ в период до 1993 г. рассмотрено автором в специальном издании. См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации: историко-правовой аспект (1990 —1997 гг.): Монография. – Хабаровск: СПб. Институт внешнеэкономических связей, экономики и права, Приамурское географическое общество. 2000.], в том числе и Совет народных депутатов Хабаровского края.

Так, 19.02.1993 г. малый Совет Хабаровского краевого Совета народных депутатов, заслушав и обсудив информацию заместителя председателя Хабаровского краевого Совета народных депутатов Г. И. Лысенко «О концепции государственного Устава Хабаровского края», решил объявить конкурс на лучший устав края[123 - Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 19.02.1993 №32 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним. №1—39. 20 января – 10 марта 1993 г. Л. 176.]. В рабочую группу Г. И. Лысенко были введены представители от администрации края и депутаты краевого Совета Ю. В. Ефименко и В. М. Захарова. Устанавливалось рассмотреть информацию о ходе подготовки Устава на очередном заседании малого Совета в марте 1993 г.[124 - Там же.]

Малый Совет принял за основу представленный Г. И. Лысенко проект устава Хабаровского края и 06.05.1993 г. рекомендовал обсудить его на постоянных комиссиях краевого Совета[125 - Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 06.05.1993 №99 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним. №74—132. 20 апреля – 30 июня 1993 г. Л. 67.].