Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание

Таким образом, предмет уставного права составляют публично-властные, экономические, социально-культурные и личностные отношения, регулируемые федеральными и региональными нормативными правовыми актами.

Уставное право Хабаровского края регулирует общественные отношения методами, присущими российскому конституционному праву. При проведении исследования, прежде всего, использовался диалектико-материалистический метод познания явлений и процессов, а также взаимосвязанные с ним иные методы получения новых правовых знаний.

Достижению заявленной цели и решению поставленных задач исследования во многом способствовало использование исторического метода.

Изучение вопросов поднятых в данном издании представляется целесообразным как в высших учебных заведениях расположенных в Хабаровском крае, осуществляющих подготовку государственных гражданских и муниципальных служащих для работы в органах публичной власти вне зависимости от избранной специальности в качестве дисциплины регионального компонента, так и, на наш взгляд, является обязательным для всех государственных и муниципальных служащих Хабаровского края.

Научное и учебное издание «Уставное право Хабаровского края» состоит из двух предисловий (предисловие к изданию 2003 г. и предисловие к изданию 2017 г.), введения, семи глав, заключения, глоссария, списка основных нормативных актов и библиографии, трёх приложений.

Глава 1. Ретроспективный анализ уставного правотворчества в Хабаровском крае. Понятие и содержание статуса Хабаровского края как субъекта Российской Федерации

§1 Ретроспективный взгляд на историю российского федерализма и строительство региональных органов государственной власти

В течение многих столетий Россия развивалась как унитарное государство. И хотя ещё во времена Петра I (1672 – 1725 гг.) высказывались федеративные взгляды на строительство региональных органов государственной власти и управления, толчком к обсуждению их в российских научных кругах стали события в Северной Америке и создание США. Именно здесь отцами-основателями США впервые были сформулированы исходные (основные) положения построения федеративного государства, его отличия от конфедерации, роли и места федерального парламента, органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации (штатов) в государственном управлении и защите прав и свобод граждан[31 - Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея / Под ред. Н. Н. Яковлева: (Пер. с англ.). – М.: Прогресс-Литера. 1994.].

В России наиболее близкие, к сегодняшнему пониманию федеративного государства, федеративные принципы были сформулированы в XVIII в. А. Н. Радищевым (1749 – 1802 гг.)[32 - См. Радищев А. Н. Полн. собр. соч. – М., 1907. Т. II.]. Он видел российское государство в форме свободной федерации городов с вечевыми собраниями, под контролем которых функционировали бы исполнительные административные аппараты.

Мало того, обсуждавшиеся в научных кругах республиканские и федеративные идеи в эти годы были в России частично воплощены в жизнь. Именно они легли в основу разработанного адмиралом Ф. Ф. Ушаковым (1745 – 1817 гг.) «Плана о учреждении правления на освобождённых от французов прежде бывших венецианских островах и об установлении во оных порядка» в соответствии с которым Россией на освобождённых Ионических островах в конце XVIII в. была создана республиканская форма управления островами[33 - Как пишет Е. В. Тарле «План отдавал высшую административную власть в руки выборного сената, собирающегося в Корфу и состоящего из делегатов от островов, причём эти делегаты выбираются как от дворян, так и от жителей, имеющих определённый годовой доход (фиксированный особо для каждого острова). Сенат имеет верховный надзор как за судом, так и за органами местного самоуправления (так называемыми „малыми советами“, или „конклавами“). Самоуправлению дана большая компетенция, обеспечивающая фактическую власть за дворянством и зажиточным торгово-ремесленным классом. Конечно, верховные права сюзерена и покровителя, то есть фактически представителя России, остаются не ограниченными ни сенатом, ни местными учреждениями. Но вместе с тем нигде не говорится о том, в чем именно заключается вмешательство верховной власти в обыденное течение дел в суде и администрации». См.: Тарле Е. В. Адмирал Ушаков на Средиземном море (1798 – 1800). – М.: Военное издательство Вооружённых Сил Союза ССР. 1948. – С. 20. (С «Планом» можно ознакомиться в Центральном государственном архиве древних актов. Ф. Госархив, XX разр. Д. 379. Приложение к донесению Ушакова Павлу I от 21 мая 1799 г.).]. Население территорий обращалось к российскому императору с просьбой принять их в состав Империи, но им было отказано.

Вторая попытка претворения федеративных принципов в жизнь была предпринята в России после присоединения вначале XIX столетия территории Финляндии[34 - 16 (28) марта 1808 г. была опубликована декларация Александра I. В феврале 1809 г. (https://ru.wikipedia.org/wiki/1809_%D0%B3%D0%BE%D0%B4) последовало распоряжение российского императора о созыве сейма в г. Борго (https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%91%D0%BE%D1%80%D0%B3%D0%BE%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9_%D1%81%D0%B5%D0%B9%D0%BC_1809) – сословного собрания представителей народов Финляндии. 16 марта (https://ru.wikipedia.org/wiki/16_%D0%BC%D0%B0%D1%80%D1%82%D0%B0) Александр I лично открыл его, подписав накануне манифест (https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9C%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%84%D0%B5%D1%81%D1%82) о государственном устройстве Финляндии.] и части территории Польши[35 - Большая часть Великого герцогства Варшавского была присоединена «на вечные времена» к Российской империи под именем Царства Польского 03.05.1815 г. 20 июня (https://ru.wikipedia.org/wiki/20_%D0%B8%D1%8E%D0%BD%D1%8F) была обнародована польская Конституция (https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D0%BE%D0%BB%D1%8C%D1%81%D0%BA%D0%B0%D1%8F_%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D1%81%D1%82%D0%B8%D1%82%D1%83%D1%86%D0%B8%D1%8F_1815_%D0%B3%D0%BE%D0%B4%D0%B0).], имевшие к этому времени свои выборные представительные органы – сеймы.

Литература, посвящённая финскому и польскому парламентам времён вхождения этих государств в состав России, представлена большим количеством статистической, справочной и научной литературы (дореволюционной[36 - Как пример см.: Бородкин М. История Финляндии. Время императора Александра II. – СПб, 1908; Ковалевский М. М. Сборник мнений русских профессоров государственного права о природе отношений России к Финляндии. – СПб.: б. и. 1910; Коркунов Н. М. Финляндский сейм // Юридическая летопись. 1891. №1. – С. 3—16.], советской[37 - Как пример см. Дусаев Р. Н. Сеймовые реформы 60-х годов XIX в. в Финляндии // Вестник ЛГУ. Экономика, философия, право. 1981. Вып. 4. №23. – С. 80—84.] и современной – постсоветской[38 - Как пример см.: Ващенко А. В. Правовой статус Царства Польского в составе Российской империи, 1815 – 1830 гг.: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2000; Клинге М. Имперская Финляндия, на чужбине и дома. – СПб.: Изд. Дом «Коло», 2005.]), позволяющей сделать вывод о том, что, несмотря на длительную историю работы представительных органов до присоединения этих территорий к России, полноценными региональными законодательными органами они, после вхождения в состав России, не стали, так как работали под жёстким контролем российских императоров.

В XIX в. Н. Н. Новосильцев (1761 – 1838 гг.) в разработанной им Уставной Грамоте Российской Империи – первом проекте российской конституции – предлагал для России федеративное устройство[39 - С данным документом можно познакомиться в следующем издании: Государственная Уставная Грамота Российской империи // Исторический сборник Вольной русской типографии в Лондоне А. И. Герцена и Н. П. Огарева. Кн. 2., 1861. Факсимильное издание. – М.: Наука, 1971. – С. 191—238.] (фото 3). На этой же позиции стояли и декабристы[40 - Конституционный проект Н. М. Муравьева предусматривал для будущей России конституционную монархию и федеративное устройство государства (с созданием в его составе 15 «держав» и областей, выделяемых на основе экономических, географических и исторических характеристик). Федеративную форму государственного устройства авторы увязывали с демократизацией и децентрализацией власти. Предусматривалось, что Областное (Державное) управление состоит из двух палат: Областная (Державная) дума и Палата выборных. Конституция палат определена Конституцией России. Областная держава не является самостоятельной единицей, она не имеет собственной конституции, не ведёт внешних сношений, не чеканит монету и т.п., но обладает достаточно широкими полномочиями по разрешению местных хозяйственных, административных и финансовых дел. Конституция Муравьева предусматривала также организацию местного управления на выборной основе. Этим управлениям «…вручается хозяйственная и административная власть». Будучи решительным противником федеративного устройства государства и монархии, автор Русской правды П. И. Пестель прогрессивно для своего времени решал национальный вопрос. Не признавая за народами России права на отделение, Пестель уравнивал их в правах с русским народом как граждан единой республики // См. Дьяков В. Освободительное движение в России, 1825 – 1861. М.: Мысль, 1979. – С. 82.]. Член «Союза русских рыцарей» граф М. А. Дмитриев-Мамонов (1790 – 1863 гг.) предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц[41 - См.: Лотман Ю. М. М.А. Дмитриев-Мамонов – поэт, публицист и общественный деятель «Учёные записки Тартуского госуниверситета». Вып. 78. – Тарту, 1959.]. М. А. Бакунин (1814 – 1876 гг.), мечтая о «безгосударственных» формах политической и экономической организации жизни общества, видел это общество, организованное на социально-политических началах самоуправления, автономии и свободной федерации индивидов, общин, провинций и наций[42 - См. Бакунин М. А. Федерализм, социализм и антитеологизм; Государство и анархия: сборник: Философия. Социология. Политика. – М.: Издательство «Правда». 1989. – С. 17—35, 335—338.].

Развитие капиталистических отношений поставили перед российским государством ко второй половины XIX в. задачи по реформированию общественных отношений как на уровне государства, так и на уровне её административно-территориальных единиц – губерний[43 - Губерния – (от губернатор, лат. gubernator от др.-греч. ????????? (кивернитис) – кормчий – высшая единица административно-территориального деления в России с 1708 по 1929 гг. Глава губернии – губернатор.], областей[44 - Область – (от старославянского облада – владение). Основная единица административно-территориального деления России с конца XVIII в.], уездов[45 - Уезд – в древности уездом называлась совокупность всех волостей (https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%92%D0%BE%D0%BB%D0%BE%D1%81%D1%82%D1%8C), примежёванная к известному пункту – городу или селу. В средние века в состав уездов входили административно-военные районы, называемые «осада». В процессе административно-территориальной реформы 1923 – 1929 гг. уезды были преобразованы в районы (https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A0%D0%B0%D0%B9%D0%BE%D0%BD).].

Вот почему 1 января 1864 г. Александром II издаётся Положение о губернских и уездных земских учреждениях для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам[46 - Российский государственный исторический архив Дальнего Востока (РГИА ДВ). Положение о губернских и уездных земских учреждений от 01.01.1864 г. // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). II. Т. 34. №40457.], которым учреждались губернские и уездные земские учреждения. Положение закрепило переход к системе местного цензового (имущественного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введения системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. В результате были созданы земские органы управления: выборные земские собрания (губернские, уездные), состоящие из гласных и избираемые ими соответствующие земские управы – исполнительные органы.

Но поиски наилучших форм регионального управления продолжались. И уже в XX в. П. А. Столыпин (1862 – 1911 гг.) предлагает создать в стране 11 по возможности однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтика, Северо-Западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, Север России – две области), Степная область (Западная Сибирь). В каждой из них Столыпин предусматривал создание областного земского собрания и областного правительственного управления. Области получали широкие права местного законодательства по всем предметам ведения, которые не имели общегосударственного значения. Остальные регионы – казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ – по замыслу реформатора пока оставались вне областного управления[47 - См. Федерализм. Энциклопедический словарь. – М., 1997. – С. 231.]. Но этому проекту не суждено было осуществиться.

Тем не менее, эти взгляды позволили российскому руководству строить взаимоотношения с отдельными своими территориями, хотя и по имперским принципам, но в весьма специфической форме[48 - Так, Н. И. Костомаров в своём труде «Мысли о федеративном начале древней Руси» утверждал: «…и природа, и обстоятельства – все вело жизнь русского народа к самобытности земель с тем, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась неустанно связь. Так, Русь стремилась к федерации, и федерация была той формой, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного периода есть постепенное развитие федеративного начала, но, вместе с тем, и борьба его с началом единодержавия». См.: Костомаров Н. Мысли о федеративном начале Древней Руси // Отечественные записки. – СПб., 1861. Кн. 2. – С. 53—66.], что позволяло им, особенно окраинным, иметь различную форму самостоятельности.

И вот здесь хотелось бы обратить внимание на созданный во второй половине XIX века институт земства. В досоветской, советской и части постсоветской научной литературе земскую систему управления, созданную Александром II, зачастую называют «местным самоуправлением». Но что характерно, во-первых, в самом Положении о губернских и уездных земских учреждений термин «самоуправление»[49 - Комментируя книгу Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства» Т. М. Говорёнкова отмечая, что термин «самоуправление» в российском муниципальном праве был позаимствован российскими юристами в 60-х гг. XIX столетия в Германии (Selbstverwaltung), куда он пришёл в 50-х гг. из Англии (selfgovernment) обращает внимание на то, что, во-первых, термин «самоуправление», как и большая часть определений в социальных науках, даже в конце XX столетия, не имеет вполне чёткого и одного научного значения и различными авторами понимается различно. Во-вторых, подобного термина «самоуправление» сегодня нет во многих странах. К примеру, во Франция он «заменён понятиями «децентрализация» или «муниципальная работа» (pouvoir municipal)» (см.: Говорёнкова Т. М. Читаем Велихова вместе. – М.: Муниципальная власть, 1999. – С. 56—67). Необходимо отметить, что большевиками термин «самоуправление» так же использовался на протяжении всей истории Советского государства как в программных документах партии, произведениях партийных идеологов, так и в официальных документах государства и наполнялся конкретным содержанием исходя из тех задач, которые стояли перед государством в конкретное историческое время.] не употребляется, во-вторых, данная система организовывалась именно на уровне губернии и уезда, ниже – в городе, волости, селе существовала иная система управления регулировавшаяся специальными нормативными актами. Для города она организовывалась в соответствии с Городовым положением[50 - См. РГИА ДВ. Городовое положение от 16.06.1870 г. // ПCЗРИ. II. От. I. Т. 45. №48498.] как городское общественное управление[51 - Термин «общественное управление» подразумевал участие части населения в решении местных задач и с этой целью формирование органов управления. Но на всех этапах российского дореволюционного государственного строительства предусматривались различные цензы, прежде всего, имущественные, и пороги, что исключало из участия в решении местных вопросов значительного числа членов местных сообществ, в первую очередь малоимущих.]. В более мелких населённых пунктах (волость, село…) – крестьянское (сельское) общинное управление[52 - В Сибири и позднее на Дальнем Востоке общинное самоуправление (состав, предметы ведения, ответственность) на уровне волости и ниже первоначально регламентировалось правилами получившими название «Учреждение для управления Сибирских губерний» (1822 г.). В соответствии с «Учреждением» устанавливалась следующая административно-территориальная иерархия генерал-губернаторства: губернии и области, которые в свою очередь делились на волости и инородные управы. В результате была создана четырехуровневая система сибирского управления: главное, губернское, городское, волостное и инородное. // ПCЗРИ. От. I. Т. 38. №29125.], казачье управление[53 - Казачье самоуправление регламентировалось специальными нормативными правовыми актами. Как пример см.: Положение об общественном управлении в казачьих войсках (Высочайше утверждено 13 мая 1870 г.). В соответствии с Положением казачьи станицы должны были управляться станичным сходом, должностными лицами во главе со станичным атаманом, станичным правлением и станичным судом. // РГИА ДВ. ПСЗРИ. От. 3. Т. 11. №7782.] и самобытное (национальное) управление коренных народов[54 - Основным документом, регламентирующим самоуправление у инородцев Сибири и Дальнего Востока был «Устав об управлении инородцев» от 22 июля 1822 года // См. РГИА ДВ. ПСЗРИ. От. 1. Т. 38. №29126.].

Анализ правовой регламентации и административной деятельности земских органов[55 - Подробно вопросы земского управления в пореформенный период в России (1861 – 1917 гг.) рассмотрены автором в специальной монографии. См.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное…] позволяет сказать, что земство, оказалось чисто российским институтом, регулирующим государственное управление на уровне губернии – уезда, вызванным к жизни спецификой общественного развития России в 60-х гг. XIX столетия[56 - Так ещё в объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях, направленной в 1863 году в Государственный Совет, высказана следующая мысль: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от неё получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея своё место в государственном организме, не могут существовать вне его» // Материалы по земскому общественному устройству. – СПб., 1886. Т. 2. – С. 356. Н. И. Лазаревский писал, что «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем, обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и её населением» (Цит. по: Говорёнкова Т. М. Читаем Велихова вместе. – М.: РИЦ «Муниципальная власть». 1999. – С. 57).]. Развитие теории конституционного (уставного) права субъектов Российской Федерации после 1993 г. ставит на повестку дня вопрос о пересмотре отношения к земству – от понимания его как уровня местного самоуправления к пониманию как уровня регионального управления.

Что касается Сибири и Дальнего Востока в разрешении вышеописанных вопросов организация управления на этих территориях имеет некоторые особенности. Одна из них заключается в том, что среди сибиряков ещё вначале XIX в. рассматривались идеи автономизации. Так областную автономию для Сибири предполагал уже Н. Н. Муравьев-Амурский (1809 – 1881 гг.)[57 - Подробнее см.: Граф Н. Н. Муравьев-Амурский в воспоминаниях современников (сб. материалов и публикаций) / Авт.-сост. Н. П. Матханова; отв. ред. Н. Н. Покровский; [Оформ. И. Сокола]. – Новосибирск: Сиб. Хронограф. 1998.]. К середине XIX в. среди буржуазии и части буржуазной интеллигенции Сибири зарождается движение, позднее получившее название Сибирского областничества. Движение имело целью добиться автономии для свободного капиталистического развития сибирских областей. Центрами областничества были города Томск и Иркутск. Именно здесь шла подготовка к созыву I Сибирского областного съезда, был сформирован его оргкомитет. Основные цели движения были выработаны ещё в августе 1905 г. на конференции в г. Томске.

Но, все эти предложения продолжительное время оставались только на бумаге.

Вторая особенность заключается в том, что земское управление здесь царским правительством не вводилось. То есть, на уровне областей Приамурского генерал-губернаторства до 1917 г. действовало государственное управление в форме губернаторского правление[58 - Подробно история борьбы дальневосточников и якутян за введение у них земской системы управления рассмотрены автором в монографии. См. Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное … – С. 158—162].

Революционные события 1917 г. привели к появлению Российской Республики. Первоначально республика, как и царская Россия, была унитарным государством. Но разбуженное Февральской революцией (1917 г.) национально-освободительное движение и провозглашение большевиками права наций на самоопределение активизировали стремление многонационального населения России к созданию национальных государств. Однако первоначально национальная буржуазия не стремилась к выходу из России, ориентируясь на получение автономии в составе России.

Национально-освободительные движения в европейской части России вызвали федералистских тенденций в ряде регионов Сибири и Дальнего Востока России.

Так, в августе 1917 г. сибирские областники и поддерживающие их правые эсеры с согласия Временного правительства созвали в г. Томске конференцию общественных организаций, где объявили практической задачей дня автономию Сибири и даже учредили государственный флаг бело-зелёного цвета. Областники-автономники высказывали примерно такие мысли: «…когда у нас будет Дума и своё министерство финансов, наши сибирские концессионеры, предприниматели, золотопромышленники, строители железных дорог, торговцы маслом и владельцы каменноугольных копей перестанут ездить в Петроград и отаптывать пороги столичных канцелярий и контор, а будут ездить в резиденцию Сибирской областной думы и тут будут обделывать свои дела»[59 - Подробнее см.: Бойко-Павлов Д. И., Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке / Под ред. канд. истор. наук С. М. Папина. – М.: Социально-экономическая литература, 1964. – С. 105—106.]. Как видим, основной смысл автономии – экономика. Но, кроме того, по мнению областников, автономия могла бы оградить Сибирь от назревавшей в России социалистической революции. Проблемы сибирского областничества в эти годы рассматривались в статьях Н. Я. Новомбергского, Н.Н Козьмина и ряда других авторов[60 - См.: Сибирская жизнь, 1917. 2 (№166), 3 (№167), 5 (№169), 13 (№176) августа; Козьмин Н. Н. Областничество // Сибирские записки (Красноярск), 1918. №1. – С. 50—51.].

Состоявшееся 22.12.1917 г. в г. Благовещенске собрание Сибирского федерального демократического союза (областников федералистов), на котором присутствовали 377 человек, создало организационный комитет по формированию организации областников, которая бы ставила своей целью объединение всех граждан «Великой Сибири», в том числе и амурцев, и всего Дальнего Востока для борьбы за полную автономию Сибири и объединение с Россией на началах федерации по примеру США[61 - См.: Голос Труда, 1918. 23 декабря.].

В отдельных дальневосточных областях были довольно сильные сепаратистские устремления, направленные первоначально на установление «автономии» с последующим отделением от России. Наиболее преуспели в этом камчатская буржуазия и часть областного Комитета общественной безопасности (КОБ), предлагавшие создать автономную Камчатку в перспективе с отделением её от Советской России. Главная цель автономии – не допустить советизации региона. В приказе Камчатского КОБ-а от 19.03.1918 г. №1 говорилось: «…Камчатский областной комитет безраздельно взял всю полноту власти в свои руки впредь до созыва Всероссийского Учредительного собрания… и объявил Камчатскую область автономной по отношению к Российскому государству»[62 - См.: Мухачев Б. И. Борьба за власть Советов на Камчатке в 1917 – 1920 гг. – С. 99; Бойко-Павлов Д. И., Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке… – С.183—185.].

Но не только правых привлекали идеи сепаратизма и федерализма, «болели» этим и дальневосточные большевики. Так, работавший 1 – 10 апреля 1918 г. в г. Благовещенске, V Объединённый съезд крестьянских и казачьих депутатов Благовещенского Совета объявил себя «…первым организационным съездом Автономной Амурской трудовой социалистической республики, вследствие чего исполнительному комитету поручается распубликовать и довести до сведения краевого Совета и Совнаркома, что отныне Амурская область является Амурской социалистической республикой как составная часть Великой Российской Советской Республики»[63 - Государственный архив Амурской области (ГААО). Ф. Р-114, оп. 1, д. 13; Протоколы V Объединённого съезда крестьян и казаков Амурской области. – Благовещенск, 1918.]. В советское время существовало мнение, что главная цель объявления республики – «…обойтись без Москвы, Иркутска, Хабаровска в решении местных вопросов»[64 - Бойко-Павлов Д. И. Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке… – С. 234.].

Вначале XXI в. появилась несколько иная точка зрения. Например, Н. А. Шиндялов анализируя деятельность исполкома республики, возглавляемого Ф. Н. Мухиным, делает вывод о том, что появление республики – это продукт уравнительно-утопических идеалов эсеров-максималистов и анархо-синдикалистских взглядов значительной части делегатов V Объединённого съезда трудящихся Амурской области[65 - Шиндялов Н. А. Амурская трудовая социалистическая республика // В сб.: Приамурье на рубеже веков. – Благовещенск: Амурский государственный краеведческий музей им. Г. С. Новикова-Даурского. 2001. – С. 15—18.].

Республика просуществовала несколько месяцев, и уже летом 1918 г. органы власти были переформированы, на основе Конституцией РСФСР.

Это вторая особенность Дальнего Востока и Сибири.

В соответствии с Конституцией РСФСР принятой в июне 1918 г.[66 - Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 года // Собрание узаконенней РСФСР. 1918. №51, ст. 582.] (фото 4), вся власть в центре и на местах принадлежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Верховная власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов (ВЦИК) – высшему законодательному, распорядительному и контрольному органу РСФСР. На местах областному съезду – облисполкому[67 - По мнению Д. Мэдисона «Сосредоточение всей власти – законодательной, исполнительной и судебной – в одних руках, независимо от того, представлена ли она одному лицу или многим, по наследству, назначению или избранию, можно по праву определить словом «тирания». См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Дж. Джея… – С. 323.].

В ходе социалистического переустройства России В. И. Ленин и партия большевиков, учитывая новую обстановку (сепаратистские тенденции по всей России, фактическую независимость Украины, Белоруссии, Кавказа, Средней Азии и т.д.), обратились к пересмотру социалистического принципа демократического централизма, понимая федерацию как «союз равных». Исходя из этого Конституция РСФСР в ст. 11 предоставила Советам областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, возможность объединяться в автономные областные союзы, которые «входят на началах федерации» в РСФСР[68 - Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 года // Собрание узаконенней РСФСР. 1918. №51, ст. 582. (Далее, СУ РСФСР).].

С этого периода вопросы национально-государственного строительства берутся под контроль центральных органов РКП (б) и Советского государства, а в некоторых случаях и проектируются ими с целью укрепления советской власти. Прежде всего, это выражалось в том, что в рассматриваемое время любое автономное образование оформлялось соответствующими правовыми актами ВЦИК, Совнаркома или совместными актами при активном участии государственных органов Федерации. Ими определялись форма автономии, территория, решались принципиальные вопросы об органах власти и управления, они же закладывали основы правового статуса автономий[69 - Как пример см.: Об Автономной Якутской Социалистической Советской Республике: постановление Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) от 27.04.1922 г. // СУ РСФСР. 1922. №30, ст. 370.].

Так большинство автономных образований в составе РСФСР были созданы в результате претворения в жизнь большевистской точки зрения сформулированной В. И. Лениным[70 - См. Ленин В. И. Доклад комиссии по национальному и колониальному вопросам 26 июля // Полн. собр. соч. Т. 41. – С. 244—245.] и победившей в теоретическом споре в 20-е гг. XX столетия, по которой создание советской государственности у туземных народов являлось главным средством преобразования их патриархально-родового общества в социалистическое[71 - Были и другие точки зрения на развитие государственности у туземных народов. Суть проблемы сводилась к вопросу, по какому пути идти в отношении взаимодействия с этими народами: известную мировой практике форму резерваций или новую форму, основанную на общегосударственной собственности на средства производства – Советы. Известный этнограф и сибиревед В. Г. Богораз-Тан и общественный деятель Д. Е. Лаппо предлагали использовать апробированную к тому времени форму управления аборигенными народами – резервацию. Обосновывая это тем, что соприкосновение отсталых народов с цивилизацией вызовет гибельные последствия для них, как это случилось в ряде капиталистических стран. Подробнее см.:Богораз-Тан В. Г. О первобытных племенах (Наброски к проекту организации управления туземными племенами) // Жизнь национальностей, 1922. №1.]. Исходя из ленинских установок Х съезд РКП (б) (1921 г.)[72 - КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. – М., Политиздат, 1970. Т. 2. – С. 252, 245.], разрабатывая эту линию в своём решении по национальному вопросу, наряду с мерами экономической помощи, поставил задачу помочь народам восточных окраин развить и укрепить советскую государственность в формах, соответствующих их национально-бытовым условиям[73 - Что касается появление на Дальнем Востоке в составе, в начале в Дальневосточном крае, затем Хабаровском крае, еврейской автономии то создание Еврейской автономной области (далее, ЕАО) вызвано проблемой советизации еврейского населения после 1917 г. Советизация евреев большевиками виделась в отвлечении их от видов деятельности, считавшихся буржуазными (финансы, торговля, мелкое ремесленничество) и приобщении к физическому труду, желательно аграрному. Для этого необходимо было найти пустующие земли и переселить туда еврейских бедняков европейской части страны, лишённых средств к существованию из-за отмены частной собственности. Именно с этой целью и была создана в 1930 г. Еврейская (первоначально – национальная) затем автономная область.].

И вновь мы видим, что отличие от европейской части России Дальний Восток имеет некоторые особенности в государственном строительстве:

во-первых, центробежные тенденции в 1918 – 1919 гг. в России привели в Сибири и на Дальнем Востоке к провозглашению ряда национально-территориальных автономий и образованию многочисленных «центральных» и областных правительств, что могло привести к уничтожению территориальной целостности Сибири и Дальнего Востока отделению этих «самостийных» территорий от России и попаданию под юрисдикцию иностранных государств[74 - Подробно этот период рассмотрен автором в монографии. См. Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное … – С. 184—215. Этому вопросу посвящался и ряд работ дальневосточных учёных в XXI в. Как пример см.: История Дальнего Востока России. Дальний Восток России в период революций 1917 г. и Гражданской войны. – Владивосток: Дальнаука. 2003. Т. 3. Кн. 1; Ципкин Ю. Н. Антибольшевистские режимы на Дальнем Востоке России в период гражданской войны (1917 – 1922 гг.). – Хабаровск, 2003; Швец И. В. Гражданская война в Сибири и на Дальнем Востоке России: борьба республиканской и монархической тенденций (1917 – 1922 гг.): Автореф. дис. … канд. ист. наук. – Комсомольск-на-Амуре: Комсомольский-на-Амуре технический ун-т. 2007.];

во-вторых, в связи с иностранной интервенцией здесь обострилась политическая обстановка. В результате Советское правительство, не имея возможности вести военные действия на два фронта (Запад и Дальний Восток), пошло на создание особого буферного государства – Дальневосточной Республики (ДВР)[75 - В Кратких тезисах по Дальне – Восточной Республике, утверждённых ЦК РКП (б) 13.08.1920 г., указывалось, что ДВР существует до полного удаления японских войск с территории Дальнего Востока. По форме организации власти это буржуазно-демократическая республика, но правящей партией в ней должна быть Коммунистическая партия.] – государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма и специфической системой местного самоуправления, сочетающей в себе частную собственность и признаки демократического централизма.

Между тем, история этого государственного образования, существовавшего с 1920 по 1922 гг., изучена достаточно полно, в том числе и дальневосточными учёными[76 - Н. А. Авдеева, А. А. Азаренков, В. Г. Балкова, Н. Г. Кулинич, В. В. Сонин, Р. Ю. Кочановская и другие (подробнее см.: Ципкин Ю. Н. Дальневосточная Республика: была ли альтернатива? (Некоторые вопросы истории) // Отечественная история, 1993. №3); Мухачев Б. И. О характере деятельности исполкомов и нарревкомов Северо-Востока в период ДВР (1920 – 1922 годы) // В сб. История и культура народов Севера Дальнего Востока. – М.: Наука, 1967. – С. 104—109.], что позволяет сделать некоторые выводы.

Первый. При формировании ДВР в основу экономической системы были положены рыночные отношения и госкапитализм.

Второй. Анализ существующих исторических документов позволяет сделать вывод о том, что история создания ДВР представляет научный интерес в плане изучения первого опыта строительства на российском Дальнем Востоке государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма.

Но переносить опыт государственного строительства ДВР в сегодняшний день Российской Федерации вряд ли возможно, потому что, во-первых, Дальневосточная Республика не была субъектом федерации, она имела статус суверенного государства со всей положен-ной государству атрибутикой (в частности, собственными финансами, армией и т.д.); во-вторых, «…ДВР фактически не вышла из стадии становления»[77 - Сонин В. В. Становление Дальневосточной республики (1920—1922 гг.): Автореф. дис. … д-ра истор. наук. – Владивосток, 1990. – С. 33.], а значит, мы не можем проанализировать эффективность её государственной системы.

15 ноября 1922 г. Дальневосточная республика была объявлена неотъемлемой частью РСФСР и преобразована в Дальневосточную область РСФСР[78 - Дальневосточная область существовала до 1926 г., затем она была преобразована в Дальневосточный край.]. Область включала в себя Прибайкальскую, Забайкальскую, Амурскую, Приамурскую с северной частью Сахалина в то время ещё оккупированную японцами, Приморскую и Камчатскую[79 - Камчатская область была введена в состав Дальневосточной области Постановлением Президиума ВЦИК и СНК РСФСР от 25.07.1923 г. // Очерки истории дальневосточных организаций КПСС (1900 – 1937). – Хабаровск, 1982. – С. 193.] губернии и полосу отчуждения Китайско-Восточной железной дороги. Территория Дальневосточной области занимала 2637,5 тыс. км

с населением около 2 миллионов человек.

В декабре 1922 г. создаётся новое государство – Союз Советских Социалистических Республик (СССР). 31.01.1924 г. принимается Конституция СССР[80 - СУ РСФСР. 1923. №81, ст. 782; Известия ЦИК СССР и ВЦИК (https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%98%D0%B7%D0%B2%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%B8%D1%8F_%D0%A6%D0%98%D0%9A_%D0%A1%D0%A1%D0%A1%D0%A0_%D0%B8_%D0%92%D0%A6%D0%98%D0%9A). 1923. №150, 7 июля (https://ru.wikipedia.org/wiki/7_%D0%B8%D1%8E%D0%BB%D1%8F).], которая в ст. 5 главы второй закрепила норму, согласно которой «…за каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза». В соответствии с этой нормой в принятой несколько позже Конституции РСФСР, в ст. 15 было зафиксировано за РСФСР право выхода из СССР. Аналогично поступили и другие союзные республики[81 - Необходимо отметить, что до вхождения в СССР Украина и Белоруссия имели, как и РСФСР, свои конституции.], чем в последующем (в 1991 г.) они и воспользовались, «разваливая» СССР.

В 20-е гг. XX столетия на территории РСФСР создаётся ряд автономных республик[82 - Коллегия Наркомнаца РСФСР решение об образовании Якутской автономной области приняла 06.01.1922 г. Президиум ВЦИК РСФСР постановление об образовании АЯССР принял16.02.1922 г. // Якутия. Хроника, факты, события: 1917 – 1953 г. Ч. 2 / Ком гос. архив. службы при Правительстве Респ. Саха (Якутия). Нац. арх. Респ. Саха (Якутия); сост. А. А. Калашников. – Якутск: Бичек, 2004. – С. 36, 37.] и областей. Несмотря на то, что в автономных республиках первоначально не предусматривалось принятие конституций, автономные республики начали усиленную работу в этом вопросе[83 - По-видимому, термин «Конституция» для основного закона автономий был взят ими по примеру конституций штатов США. Но в США конституции были именно учредительными документами штата образованного первоначально в виде самостоятельного государственного образования и вошедшего затем в состав федерации. Так, штат Делавэр обзавёлся собственной конституцией в 1776 г. одновременно с провозглашением себя штатом. Конституция штата Калифорния принята 13.11.1849 г., как штат США, он был образован 09.11.1850 г.].

РСФСР вынуждена была лукаво согласиться с таким поползновением на единство государственного правового поля. Под воздействием этих тенденций, принятая в 1925 г. Конституция РСФСР уже на конституционном уровне, закрепила право автономных советских социалистических республик (АССР) на разработку и принятие собственных конституций. Но чтобы застраховать государство от сепаратизма в ст. 44 предусматривалось, что основные законы (конституции) АССР принимаются их съездами, а затем представлялись на утверждение ВЦИК РСФСР и вносились на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов[84 - Якутская АССР собственную Конституцию приняла в 1924 г. В 1926 г. ЯАССР принимает новый текст Конституции и представляет его на утверждение Всероссийскому съезду Советов. Комиссия при ВЦИК, образованная в 1926 г. для предварительного рассмотрения представленных на окончательное утверждение конституций автономных республик, высказалась большинством голосов против определения АССР как государства, мотивируя тем, что объем прав автономной республики не даёт возможности называть её государством. IX Всеякутский съезд Советов (09.03.1937 г.) по докладу председателя Редакционной комиссии принял постановление «Об утверждении Конституции (Основного Закона) Якутской АССР». Новый текст Конституции был представлен на утверждение в ВС РСФСР. Но утверждена она была только 02.06.1940 г. третьей сессией Верховного Совета РСФСР первого созыва, единым пакетом совместно с конституциями других АССР. (См.: Третья сессия Верховного Совета РСФСР первого созыва. 28.5 – 2.6. 1940. Стенографический отчёт. – М.: Издание ВС РСФСР. 1940 г. – С. 290—314). Такая долгая работа над документом объясняется попытками разработчиков конституции внести в неё националистические и сепаратистские нормы. И об этом мало кто из сегодняшних исследователей говорит. К сожалению, эта же тенденция вновь оживёт в нормах Конституции Республики Саха (Якутия) (далее, РС (Я)) после 1992 г., что заставит федеральный центр на первых порах (последнее десятилетие ХХ-го столетия) молча их «проглотить».].

По Конституции РСФСР 1937 г.[85 - Об утверждении Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: постановление Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21.01.1937 // СУ РСФСР. 1937. №2, ст. 11.] в Автономных республиках высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом являлся Верховный Совет АССР. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР являлся Совет Министров АССР, который образовывался Верховным Советом АССР и был перед ним ответственным и ему подотчётным.

Органом государственной власти автономной области являлся Совет депутатов трудящихся автономной области. Исполнительным и распорядительным органом Совета депутатов трудящихся автономной области являлся избираемый им исполнительный комитет.

Что касается краёв, областей, и автономных округов, то они были административно-территориальными единицами. Органами государственной власти в них являлись Советы депутатов трудящихся, а исполнительными и распорядительными органами – избираемые Советами исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя и членов.