Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание

Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание
Борис Григорьевич Хачатурян

Издание предназначено студентам, специалистам в области государственного строительства и местного самоуправления, депутатам представительных органов, должностным лицам и работникам органов государственной власти и органов местного самоуправления – всем, кто интересуется и занимается вопросами государственного строительства в субъектах РФ.

Уставное право Хабаровского края

Научное и учебное издание

Борис Григорьевич Хачатурян

© Борис Григорьевич Хачатурян, 2017

ISBN 978-5-4485-9215-7

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Рецензенты:

В. М. Сырых,

доктор юридических наук, профессор, г. Москва.

В. В. Чудесов,

доктор исторических наук, профессор, г. Хабаровск

Н. А. Шиндялов, (2003 г.)

доктор исторических наук, профессор, г. Благовещенск

Издание подготовлено в соответствии с авторской программой «Уставное право субъектов Российской Федерации». На основе анализа истории уставного нормотворчества, формирования регионального избирательного права, института местного самоуправления в Хабаровском крае показан процесс становления Хабаровского края из административно-территориальной единицы РСФСР в составе СССР в равноправный субъект Российской Федерации.

Издание предназначено для более качественной подготовки студентов, аспирантов и преподавателей высших и средних учебных заведений. Представляет интерес и может быть полезно в практической работе специалистам в области государственного строительства и местного самоуправления, депутатам представительных органов, должностным лицам и работникам органов государственной власти и органов местного самоуправления – всем, кто интересуется и занимается вопросами государственного строительства в Хабаровском крае как равноправном субъекте Федерации.

Библиограф. назв. 219, фотографий 33, таблиц 2, карт 2, схем 1. приложений 3.

Первое издание вышло в 2003 г. и было утверждено издательско-библиотечным советом ХГАЭП в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений. Второе (2014 г.) и третье издания рекомендованы к печати Дальневосточным научным центром муниципального права.

© Б. Г. Хачатурян, 2017 г.

© ДВНЦМП, 2017 г.

Предисловие к изданию 2003 и 2014 гг.

В современных условиях проблема формирования институтов правового демократического федеративного государства в Российской Федерации является одним из важнейших направлений исследований в сфере правоведения, философии, политологии и других социальных наук.

За время теоретического осмысления истории и современного этапа в развитии российского федеративного государства цели и задачи российского федерализма прошли значительную эволюцию. Если во втором десятилетии ХХ в. главной целью строительства Федерации (РСФСР, а затем и СССР) была задача разрешения национального вопроса, что, в свою очередь, привело к асимметричности в государственном устройстве как СССР, так и РСФСР, и, в итоге, в конце века стало одной из причин развала СССР, то события 1991 – 1993 гг. определили новые пути построения России как федеративного государства. Особое внимание было уделено проблемам децентрализации власти и выравнивания асимметричного устройства государства, что привело к необходимости конституционной реформы. Однако принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации не смогла одномоментно справиться с этими проблемами. Заявив о равноправии субъектов Федерации, она сохранила их разностатусность. В результате в Российской Федерации сложилось шесть форм государственных, государственно-территориальных и национально-территориальных образований (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа). Все они получили право на свои конституции, уставы и законодательство. В то же время, в отличие от республик края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа в этой отрасли деятельности опыта не имели, но, тем не менее, с учредительной задачей справились за короткий исторический срок. В результате конституционных реформ в российской властной системе сложились три уровня организации публичной власти, имеющих собственную компетенцию.

I уровень – федеральное государственное управление (региональное управление[1 - Здесь и далее под «регионом» понимается исторически сложившаяся административно-территориальная единица, получившая в конце XX-го столетия определение «субъект Российской Федерации».]), обеспечивающее управление вопросами общенационального значения (единство конституционного строя, суверенитет и территориальная целостность государства, федеральная экономическая, денежная, финансовая политика, оборона, внешние отношения и т.д.), осуществляемое федеральными органами государственной власти.

II уровень – государственное управление субъектов Российской Федерации, обладающих всей полнотой управляющих действий вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, осуществляемое органами государственной власти субъектов Федерации.

III уровень – местное самоуправление, задачей которого является реализация совместных интересов жителей конкретных муниципальных образований (город, район, посёлок, село), осуществляемое населением и избранными им органами местного самоуправления.

Если на уровне федерального государственного управления проблемы государственного строительства весьма интенсивно исследуются российскими правоведами, то проблемам государственной власти субъектов РФ, как показывает анализ научной и учебной литературы, не уделяется достаточного внимания.

В то же время федеративная децентрализация власти предполагает наделение субъектов Федерации «всей полнотой государственной власти» по предметам собственного ведения и по полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, для выполнения которых субъектам необходима система органов государственной власти – органов с четко определенной компетенцией и разделением властных полномочий как между представительной, исполнительной и судебной ветвями власти, так и между государственными и местными органами управления.

Переход региональных органов государственной власти на качественно новый уровень организации и деятельности поставил перед краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами ряд вопросов, в том числе о системе органов государственной власти, принципах их формирования, взаимодействия между собой и населением конкретного субъекта РФ. Поэтому сегодня перед юристами достаточно остро стоит вопрос об изучении проблем государственного строительства именно в этих субъектах Федерации, чем, на наш взгляд, и должна заниматься специализированная отрасль правоведения – региональное право в Российской Федерации.

Одной из основ современного федерализма является триединство – федерация, земля, коммуна. Система местного самоуправления – городского, районного, коммунального (общинного) – играет в этом триединстве особую роль. По нашему мнению, местное самоуправление составляет фундамент, на основе которого должна строиться российская государственность, в том числе и федеративные отношения. Можно без преувеличения сказать, что, чем экономически сильнее, политически и социально стабильнее будут самоуправляющиеся территории, тем устойчивее и жизнеспособнее окажется федерация. В отличие от строительства органов государственной власти в субъектах РФ, начинавшегося «с чистого листа», создание местного самоуправления имело под собой определённый исторический опыт как в дореволюционный, так и в советский периоды государственного строительства. Но полностью удовлетворить потребности населения обе эти формы не смогли. В ходе конституционных преобразований в субъектах Федерации сложились различные формы организации местного самоуправления, потому и требуется их изучение в рамках курса уставного права субъектов РФ.

В данном учебном пособии рассматривается история уставного нормотворчества Хабаровского края как субъекта РФ, даётся характеристика Устава Хабаровского края как конституирующего акта, анализируются избирательное право и избирательный процесс, правовые основы организации местного самоуправления в Хабаровском крае. Пособие предназначено для студентов дневной и заочной форм обучения по специальности 02100 «Юриспруденция», специалистов государственного и местного управления.

Приморский край, г. Находка

Сентябрь 2003 г.

Доктор юридических наук, профессор В. М. Сырых

Предисловие к изданию 2017 г.

Изданное в 2003 г. учебное пособие «Уставное право Хабаровского края»[2 - Учебное пособие было подготовлено в связи с введением в Дальневосточной академии государственной службы в 2001 г. в качестве дисциплины регионального компонента учебной дисциплины «Уставное право субъектов Российской Федерации» для студентов специальности «Юриспруденция». См. Хачатурян Б. Г. Программа курса «Уставное право субъектов Российской Федерации» для студентов по специальности 021100 «Юриспруденция». – Хабаровск: ДВАГС. 2001. На момент подготовки издания в ряде учебных заведений изучался курс «Конституционное (уставное) право субъектов РФ». Как пример см.: Нарутто С. В. Региональное право: Программа дисциплины для студентов курса специальности «Юриспруденция». Государственно-правовая специализация. – Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 2003; Казанчев Ю. Д. Уставное право города Москвы: Учебно-методический комплекс для студентов специальности 030501.65 «Юриспруденция» очной и очно-заочной формы обучения. – М.: МГУУ ПМ, 2011; Рабочая программа учебного курса «Уставное право субъектов Российской Федерации» для специальности 030501.65 «Юриспруденция». Составитель: Шенфельд А. К. – Рязань. Рязанский государственный университет имени С. А. Есенина. 2011; Кочев В. А., Эктумаев А. Б. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебно-методический комплекс. – Пермь: Пермский государственный национальный исследовательский университет. 2012; Балаян Э. Ю. Уставное право: Рабочая программа дисциплины. Специальность подготовки 030501 «Юриспруденция». Квалификация (степень) выпускника специалист. – Кемерово: Кемеровский государственный университет. 2015.] на протяжении более десятка лет являясь единственной в России публикацией, рассматривающей уставное право конкретного субъекта РФ, было переиздано в 2014 г. и пользовалось популярностью у читателей дальневосточных регионов, что говорит об актуальности выбранной темы.

Одна из причин публикации нового издания исследующего формирование регионального правового поля в области государственного строительства в федеративном государстве является продолжающаяся конституционно-правовая реформа и развитие федерализма в стране приведшие к изменению значительного количества норм в основополагающем документе Хабаровского края (далее, край, края) – Уставе Хабаровского края[3 - Устав Хабаровского края (ред. от 23.11.2016): постановление Хабаровской краевой Думы от 30.11.1995 №150) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Тихоокеанская звезда». №7, 13.01.1996 (до ст. 37), №8, 16.01.1996 (до конца).] (далее, Устав, Устав края.), причём в отельных случаях эти изменения создавали норму совершенно противоположную первоначальной[4 - Примером тому может служить факт появления в Уставе Хабаровского края института губернатора и краевого правительства.], что пока ещё не привлекло внимания учёных. Поэтому ряд положений учебного пособия «Уставное право Хабаровского края» изданных в 2003 и 2014 гг. нуждалось в корректировке.

Необходимость нового издания объясняется и тем, что:

– с принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации начался новый этап в воплощение в жизнь федеративных принципов построения российского государства. За прошедшие годы накоплен значительный и богатый нормативный и эмпирический материал, который нуждается в изучении и обобщении с целью использования в государственном строительстве субъектов Федерации, в том числе и Хабаровского края.

Именно новизна государственного строительства в субъектах Федерации побуждает проанализировать итоги строительства федеративного государства, на примере конкретного субъекта РФ, при этом необходимо учитывать, во-первых, трудности, которые были присущи самой природе этого процесса и, во-вторых, тот факт, что знание истории сегодня хронически не хватает, причём как древней, новой, так и новейшей;

– из-за отсутствия исторического исследования реформирования статуса российских субъектов в ранге края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (далее, край, область, …) за прошедшие годы несколько подзабылась, а иногда и искажается как история регионального уставного нормотворчества, так и история работы депутатов первого созыва законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, их роль в становлении парламентаризма, что позволяет отдельным лицам, берущимся за её изложение, несколько вольно излагать отдельные исторические факты. Это наглядно продемонстрировано в юбилейном издании, посвящённом истории Законодательной Думы Хабаровского края (далее, Законодательной Думы, Думы), вышедшем в 2013 г.[5 - См.: Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность. – Хабаровск: Издательский дом «Приамурские ведомости». 2013.], где, по нашему мнению, несколько не точно расставляются исторические акценты[6 - Так начав рассматривать в юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность» развитие представительной демократии в крае с 1850 г., авторы ни словом не обмолвились о советском этапе уставного нормотворчества в Хабаровском крае. Подробнее об этом этапе будет сказано ниже.], легковесно (на грани недостоверности) участия в законотворческом процессе некоторых депутатов, можно сказать этакий политический ребрендинг[7 - С английского языка слово «rebranding» переводится как изменение бренда.];

– всё вышесказанное выше приводит к тому, что во втором десятилетии XXI столетия из уст отдельных лидеров политических партий, руководителей государственных органов субъектов РФ и представителей научных кругов слышатся, во-первых, хвалебные характеристики созданного регионального управления этакие новые мантры не соответствующие действительности, но способные воздействовать на сознание человека с целью его успокоения и отвлечения «от забот насущных». Во-вторых, призывы к изменению формы государственного устройства[8 - Так В. В. Жириновский в течение многих лет предлагает унитарное устройство государства, Глава Крыма С. В. Аксёнов выступая 14.03.2017. по телеканалу «Первый Крымский» (http://1tvcrimea.ru/pages/news/062520-v-prjamom-jefire-sereznyj-razgovor-s-sergeem-aksenovym) предложил восстановить монархию.].

Необходимо отметить и то, что за прошедшие годы после выхода первой и второй редакций пособия, российские учёные неоднократно обращались к вопросам отражённым в них[9 - Лебедев В. И. Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства: Монография. – Москва: Проспект. 2015.]. Но, как правило, в большинстве работ авторы анализируют особенности законодательства субъектов Федерации в целом, как подотрасль российского конституционного права, не акцентируя своё внимание на каком-либо субъекте РФ[10 - Как пример можно привести следующие издания: Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. проф. В. А. Кряжков. – М.: ООО «Городец-издат». 2002; Региональное право: Учебник / под ред. Засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной. 1-е изд. – Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии, 2008; Кочев В. А. Конституционное (уставное) право субъектов РФ: Учеб. пособие для вузов. – Пермь: Перм. гос. нац. иссл. ун-т. 2011; Балаян Э. Ю. Уставное право: Курс лекций. – Кемерово: Кемеровский государственный университет. 2013; Маскатулин И. М. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Курс лекций. – С.-Пб.: Петерб. гос. ун-т аэрокосм. приборостроения. 2015; Давтян В. Р. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации: Учебник для бакалавриата и магистратуры. – М.: Издательство Юрайт, 2017.]. В то же время, как показывает востребованность данного издания интерес к изучению конституционного (уставного) статуса конкретного российского субъекта не ослабевает[11 - Примером этому может служить появление в 2009 г. учебника рассматривающего уставное право в отдельном субъекте Федерации – г. Москве, рекомендованного для изучения студентам всех специальностей Московского городского университета управления Правительства Москвы в качестве учебника дисциплины регионального компонента. См.: Уставное право города Москвы: Учебник / Отв. ред. А. Н. Писарев. – М.: МГУУ Правительства Москвы. 2009.].

Кроме того, опыт издания и содержание учебных пособий выпущенных автором в 2003 и 2014 гг. показывает, что наряду с общими направлениями конституционно-правового регулирования общественных отношений, характерными как для Российской Федерации в целом, так и для других субъектов РФ, у Хабаровского края есть свои особенности, нашедшие отражение в Уставе края и краевом законодательстве. Но в отличие от других, упомянутых в данном издании учебников и учебных пособий, посвящённых конституционному (уставному) праву субъектов РФ, автор посчитал возможным как можно меньше упоминать в данном издание основы российского конституционного права, рассматриваемые в специальных учебниках по упомянутой дисциплине.

Исходя из того, что российское правовое поле, в том числе и субъектов Федерации, на протяжении последних двадцати лет отличается нестабильностью, прошедшие в эти годы в регионах преобразования остро ставят вопрос об историко-правовых исследованиях выравнивания асимметричности статуса субъектов РФ, автор счёл возможным и необходимым, переиздавая его, дополнить и исправить отдельные положения изданных ранее пособий. При этом необходимо учитывать и тот факт, что Хабаровский край обладает рядом особенностей связанных с его геополитическим положением, специфическим составом населения и историей освоения этих территорий, что заметно влияет на правовую регламентацию складывающихся здесь общественных отношений.

В связи с этим, данное историко-правовое исследование вобрало в себя новые научные изыскания, проведённые как автором данной публикации[12 - См., например: Хачатурян Б. Г. Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации: Научно-практическое и учебное издание. – Хабаровск, 2012; Хачатурян Б. Г. Шишкина Е. Б. Законотворческий процесс: Научное и практическое пособие (курс лекций). 2-е изд. – Хабаровск: ДВГГУ, 2013; Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное …; Хачатурян Б. Г. Инкорпорация института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации (историография вопроса): Монография. Изд. 2-е перераб. и доп. – Хабаровск: Дальневосточный научный центр муниципального права. 2017; Хачатурян Б. Г. Административное право субъектов Российской Федерации: Историко-правовое исследование и учебное издание (курс лекций). – Сочи – Хабаровск. 2017.], так и российскими учёными различных гуманитарных наук в области регионального государственного строительства, в том числе и дальневосточниками[13 - См.: например: Софрина З. Ф. Организационно-правовые проблемы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / З. Ф. Софрина. – Хабаровск, 2000; Ким-Кимэн А. Н. Республика Саха (Якутия) как субъект Российской Федерации: опыт конституционно-правового и сравнительно-институционального исследования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2001; Чердаков С. В. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области): Автореф. дис. канд. юрид. наук. – М., 2001; Голощапов Р. В. История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России (1990 – 2000): Автореф. дис. … канд. ист. наук. – Хабаровск, 2002; Буянов Е. В. Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации: история и итоги реформирования (конец 80 х – 90 е гг. XX в.): Автореф. дис. … д-ра истор. наук. – Владивосток, 2003; Гамалей А. А. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере краёв и областей Дальневосточного федерального округа): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Хабаровск, 2009; Коломейцева Т. А. Конституционно-правовые основы организации деятельности органов законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации: на примере Дальневосточного федерального округа: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Владивосток, 2010; Калугина Т. В. Конституционно-правовой статус законодательных (представительных) органов государственно власти субъектов Российской Федерации: на примере Дальневосточного федерального округа: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2012. И. др.].

Изменения и дополнения, в основном, коснулись анализа нормативной правовой базы регламентирующей общественные отношения, рассматриваемые в издании. В основном это историко-правовой анализ формирования, изменение структуры и расширения полномочий органов государственной власти края. Анализировался и личный опыт работы автора исследования в должности заместителя председателя Хабаровской краевой Думы – председателя постоянного комитета по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями, начальника отдела Главного управления Минюста России по ДФО по экспертизе нормативных правовых актов субъектов РФ, регистрации уставов муниципальных образований, доцента кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточной академии государственной службы (ДВАГС) и профессора аналогичной кафедры Дальневосточного филиала Российской академии правосудия (ДВФ РАП).

Приложенный к работе список литературы использовавшейся для анализа обозначенных проблем показывает, что источниковую базу исследования составили, прежде всего, обширный круг федеральных и региональных нормативных правовых актов, архивные документы, воспоминания участников событий, научная, учебная и справочная литература, материалы научно-практических конференций, дающие в купе объективную реконструкцию политического процесса за счёт документально-хроникальных приёмов, обеспечивших восстановление последовательности событий.

Большой массив составляют исследования историко-правового характера, где рассматриваются вопросы формирования и развития государственности субъектов РФ в новых политических условиях[14 - Как пример, см.: Сергевнин С. Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. – СПб.: Изд-во Юридического института, 1999; Гамалей А. А. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере краёв и областей Дальневосточного федерального округа): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Хабаровск, 2009; Голощапов Р. В. История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России (1990 – 2000): Автореф. дис. … канд. ист. наук. – Хабаровск, 2002.].