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1 Este capítulo es una traducción y adaptación de Bernasconi, A. (2021) University autonomy and academic freedom: contrasting Latin American and U.S. perspectives. Higher Education Governance and Policy 2(1), en prensa.
2 Los textos originalmente en inglés se presentan en la traducción al castellano hecha por el autor.
3 Otros trabajos encomiables, más recientes, son Reichman (2019) y Bilgrami y Cole (2015).
4 Por cierto, la expresión “autonomía universitaria” tampoco aparece en el libro de Reichman (2019).
CAPÍTULO 2
ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR: DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES EN EL ESCENARIO ACTUAL
JUDITH SCHARAGER
Profesora Titular, Facultad de Ciencias Sociales UC
BÁRBARA PRIETO
Directora de Análisis Institucional y Planificación, Prorrectoría UC
ENRIQUE FERNÁNDEZ
Vicerrector de Análisis Institucional, Universidad Central
GUILLERMO MARSHALL
Prorrector UC
INTRODUCCIÓN
En este capítulo revisamos el aseguramiento de la calidad de las instituciones de educación superior en Chile en el contexto de la nueva Ley de Educación Superior y lo aprendido en los últimos 15 años, desde que se creara el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. Sin duda, este sistema ha tenido un impacto positivo en las Instituciones de Educación Superior (IES), fomentando la autorregulación y promoviendo el aseguramiento de la calidad, particularmente en los programas académicos y en el quehacer institucional. Esto último también dio paso a la formulación de planes estratégicos vinculados con los resultados de las acreditaciones.
Entre las debilidades que se han detectado en estos años, destaca la falta de integración entre el licenciamiento y la acreditación, la pérdida de foco en lo académico y sus resultados, la excesiva burocratización de estos procesos, lo que viene acompañado de una subvaloración de la revisión de pares y de órganos colegiados en el aseguramiento continuo de la calidad, la excesiva atomización de las acreditaciones y el olvido, a ratos, de que lo importante es la autorregulación y la autoevaluación de las IES.
La nueva ley establece una acreditación integral y obligatoria de todas las instituciones de educación superior, lo que es un paso muy importante y necesario respecto de lo que se venía haciendo. En esta nueva acreditación institucional, además, se incluirá la evaluación de una selección de programas de pre y posgrado. Esta medida apunta a realizar una evaluación institucional integradora y a reducir la cantidad de procesos de acreditación que se llevan a cabo actualmente en cada institución. Otro cambio importante es el abandono del ajuste a propósitos declarados por la institución y se establecen nuevos criterios y estándares.
Con la llegada de esta nueva ley se agregan importantes desafíos al sistema. Un aspecto importante es fortalecer la participación de las IES en las definiciones de criterios y estándares de calidad y establecer una comunicación fluida con la CNA. Quizás lo más crucial es realzar la perspectiva académica de los procesos de acreditación y acentuar el rol que debe jugar la CNA, de acompañamiento académico, por sobre el administrativo y supervisor. Por último, un desafío no menor es el diseñar un proceso transparente y balanceado a la hora de elegir los programas a evaluar durante la acreditación institucional.
Junto con lo anterior, las instituciones tienen el deber de instalar un sistema de mejoramiento de calidad integral que aborde todas las dimensiones de su quehacer, con foco en la consistencia y excelencia, en la cultura organizacional y en la responsabilidad pública. Para ello, más que crear órganos centralizados, se debe fortalecer la cultura de revisión por pares nacionales e internacionales y realzar el funcionamiento sistemático de órganos colegiados en cada una de las unidades académicas y administrativas de las IES. El desafío y el paso siguiente es formalizar este sistema, de manera que todas estas instancias sean sincrónicas, integradas, dialogantes y que contribuyan al proyecto institucional.
NUEVA LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y CAMBIOS EN LA INSTITUCIONALIDAD
a) Marco legal y nueva institucionalidad
El Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior nació oficialmente el año 2006, con la promulgación de la Ley N° 20.1291. Dicha normativa estableció las funciones e instancias que lo compondrían, y creó la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), con el mandato específico de verificar y promover la calidad de las instituciones de educación superior (IES) y de las carreras y programas que ellas ofrecen.
De acuerdo con la ley, la CNA sería la encargada de pronunciarse sobre la acreditación de instituciones y de determinados programas, además de autorizar y supervigilar el funcionamiento de las agencias de acreditación. La coordinación del sistema, por su parte, quedó a cargo de un comité integrado por el entonces Consejo Superior de Educación, la CNA y la División de Educación Superior del Ministerio de Educación.
La ley estableció la acreditación institucional voluntaria, a cargo de la CNA, y la acreditación también voluntaria de programas de pre y posgrado. Esta última sería realizada por agencias acreditadoras privadas y, en caso de que estas no contaran con el área del conocimiento respectiva, por la CNA. Además, definió como obligatoria la acreditación de las carreras de medicina y pedagogías.
Adicionalmente, la Ley 20.129 estableció la creación de un Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (actual Servicio de Información de Educación Superior, SIES), responsable de mantener y proveer información confiable, oportuna y pertinente sobre la educación superior (ES).
La promulgación, en mayo de 2018, de la Ley N° 21.091 sobre Educación Superior significó importantes cambios en la institucionalidad del área, así como en el aseguramiento de la calidad. La nueva ley creó la Subsecretaría de Educación Superior, reemplazando a la antigua División de Educación Superior. A esta le fue asignada la responsabilidad de elaborar, coordinar, ejecutar y evaluar las políticas y programas para la educación superior, especialmente en materias destinadas a su desarrollo, promoción, internacionalización y mejoramiento continuo. Otra instancia creada por la misma ley fue la Superintendencia de Educación Superior, cuyo objetivo es fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan a las IES.
En el ámbito del aseguramiento de la calidad se modificó la forma de elección de los integrantes de la CNA y se les definió un extenso conjunto de inhabilidades, a fin de evitar conflictos de interés y otras situaciones complejas, como las ocurridas en su historia reciente. El rol de la CNA fue circunscrito a evaluar, acreditar y promover la calidad de las instituciones. Para estos efectos debe administrar y resolver los procesos de acreditación institucional y de programas, elaborar criterios y estándares de acreditación, y ejecutar y promover acciones para el mejoramiento continuo de la calidad de las IES. Asociado a este último punto, la ley estableció que la CNA está encargada de identificar, promover y difundir entre las instituciones de educación superior buenas prácticas relacionadas con el aseguramiento de la calidad.
De acuerdo con la Ley 21.091, entonces, el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (SINACES) quedó integrado por el Ministerio de Educación, representado por la Subsecretaría de Educación Superior; el Consejo Nacional de Educación, la Comisión Nacional de Acreditación y la Superintendencia de Educación Superior. Esta reconoce, además, que las instituciones de educación superior forman parte del sistema.
b) Modificaciones a la acreditación y definición de criterios y estándares de calidad
La nueva Ley de Educación Superior introdujo cambios específicos en materia de acreditación de instituciones y de programas. En particular, estableció que la acreditación institucional sería integral y obligatoria. En este proceso se deberá incluir la evaluación de una selección de carreras y programas de pre y posgrado impartidos por cada institución, a partir de una muestra intencionada definida por la CNA. Además se extendió la acreditación obligatoria a los programas de doctorado. Dos modificaciones relevantes de mencionar fueron la eliminación de la acreditación voluntaria de carreras (con excepción de medicina y pedagogías, que mantuvieron su carácter obligatorio, y a las que se sumó odontología) y la eliminación de las agencias privadas de acreditación. Todos estos cambios suponen importantes alteraciones en la lógica y funcionamiento del sistema y sus componentes (Bernasconi et al., 2020).
La Ley de Educación Superior de 2018 mandató a la CNA elaborar y establecer los criterios y estándares de calidad para la acreditación institucional y de programas2, previa consulta al Comité Coordinador del SINACES. Este aspecto supone un cambio fundamental en la lógica con que se llevaban a cabo los procesos de acreditación, ya que implicó el abandono de lo que se conocía como la evaluación de “ajuste a propósitos”, cuyo énfasis estaba puesto en la consistencia con que las instituciones desarrollaban la misión que ellas se habían definido.
Esta tarea fue iniciada por la CNA en octubre de 2018 con la conformación de “mesas integradas de trabajo”, en las que participaron 70 personas de diversas instituciones y organismos, y cuya labor fue elaborar una primera propuesta de criterios y estándares de acuerdo con las dimensiones establecidas por la ley. La reflexión llevada a cabo por las “mesas integradas” sirvió como base a la CNA para construir los documentos que fueron sometidos a una primera consulta pública a las instituciones de educación superior, desarrollada entre enero de 2019 y mayo de 2020. En paralelo, en septiembre de 2019 se constituyeron cinco Comités Consultivos de expertos (acreditación institucional de universidades, acreditación de instituciones de formación técnico-profesional, área de la salud, posgrados y carreras de pedagogía), que elaboraron una propuesta de criterios y estándares de acreditación. Las propuestas de la CNA derivadas de este trabajo fueron revisadas y comentadas por los integrantes del SINACES.
A partir de lo anterior, la CNA elaboró una nueva propuesta de criterios y estándares para la acreditación institucional y de programas, la que fue sometida a otra consulta pública, en octubre de 2020. Este proceso incluyó a las IES y sus consorcios, al público en general y a otros organismos. Posteriormente, la CNA convocó a un grupo de expertos para analizar las principales conclusiones de la consulta y definir los lineamientos para ajustar los criterios y estándares. Este grupo asesor entregó sus primeras propuestas en enero de 20213. Actualmente la CNA se encuentra trabajando en las versiones finales de los criterios y estándares, los que debieran ser publicados en julio de 2021, luego de la revisión del Comité de Coordinación del SINACES. De acuerdo con la Ley, estos entrarán en vigencia transcurridos 24 meses desde su aprobación.
AVANCES Y DESAFÍOS DEL SISTEMA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD: LA IMPORTANCIA DEL QUEHACER ACADÉMICO
a) Principales logros del sistema nacional de aseguramiento de la calidad
En sus quince años de existencia, el sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior ha logrado impactar positivamente el funcionamiento de las instituciones, fomentando la instalación en ellas de un conjunto de mecanismos orientados al mejoramiento de su capacidad de autorregulación y de la calidad. Diversos estudios dan cuenta de los avances en la instalación de una cultura de autoevaluación en las IES, mejoras en materia de información, mayor profesionalización en la gestión y mejor disposición a la rendición de cuentas (Dooner et al., 2016; Bernasconi, et al., 2017; Fernández y Ramos, 2020; Scharager et al., 2018; Zapata y Tejeda, 2009).
Un actor clave en este cometido ha sido la CNA, que ha jugado un importante y valioso rol como impulsor de procesos de acreditación. Es justo destacar, además, el esfuerzo del SIES por recolectar y sistematizar información relevante del sistema de educación terciaria, apoyando la toma de decisiones de las instituciones, estudiantes, padres y apoderados, y de la propia política pública.
Los procesos de acreditación han contribuido a lograr avances en la calidad de la enseñanza, en la atención de las necesidades de los estudiantes, en la provisión y uso de los recursos de enseñanza y aprendizaje, y en la gestión institucional general, incluida la mayor disponibilidad de información. Esto ha favorecido la disposición de las IES a someterse a procesos de autoevaluación y evaluación externa, su apertura a la rendición de cuentas y la instalación de una cultura de calidad al interior de las instituciones y del propio sistema de ES.
De igual modo, ya sea directa o indirectamente, la acreditación ha tenido un impacto en los procesos de planificación estratégica de las IES, ha fomentado el desarrollo de capacidades de análisis institucional y una mayor participación de los diferentes estamentos en la gestión y la toma de decisiones, y ha promovido una más estrecha relación con egresados y empleadores. Todo ello se ha traducido en la implementación de diversos mecanismos de aseguramiento de la calidad que trascienden los meros procesos de acreditación.
b) Debilidades del sistema y los procesos de acreditación
Junto con reconocer los avances del sistema de aseguramiento de la calidad y los efectos positivos de los procesos de acreditación en las IES, cabe mencionar que también existen aspectos que han generado importantes tensiones en el sistema y, por lo mismo, debieran corregirse.
En primer lugar, preocupa la ausencia de una visión sistémica y la deficiente coordinación que ha imperado entre los diferentes actores, políticas y procesos asociados al aseguramiento de la calidad y a la educación terciaria en general. Como ejemplos de esta fragmentación se pueden mencionar la evidente falta de integración entre los procesos de licenciamiento y acreditación (CNA, 2015), y entre algunas estrategias de aseguramiento de la calidad y ciertas políticas como la de inclusión o internacionalización (Scharager et al., 2018). En este contexto, la implementación de la nueva Ley de Educación Superior representa una gran oportunidad para resolver estos problemas, fortaleciendo la coordinación entre los distintos integrantes del SINACES y la cooperación y sinergia de las políticas del sector4. Para que esto ocurra es fundamental el rol del Comité de Coordinación del SINACES en asegurar la coherencia de las estrategias y políticas que se implementen en la ES, y se potencie y profundice el diálogo con las instituciones de educación superior (Music, 2020).
En segundo lugar, es posible apreciar que se ha ido desvirtuando el sentido de la acreditación, cuyo principal foco debiera ser el quehacer académico y sus resultados. La subvaloración de los mecanismos de aseguramiento de la calidad intrínsecos al trabajo académico en las universidades es particularmente preocupante (Bernasconi et al., 2020). Hoy los procesos de acreditación han tendido a burocratizarse, centrándose en los aspectos operativos y procedimentales, con un gran desgaste en levantamiento de información y preparación de extensos documentos en los que se pierde la mirada académica, especialmente en la acreditación de programas. Tal como plantean Bernasconi et al. (2020), esto ha relegado a segundo plano prácticas de aseguramiento de la calidad propias de la cultura universitaria, como los principios que orientan la carrera académica, la revisión por pares para la aprobación de proyectos o publicaciones, y la existencia y dinámicas de órganos colegiados para la autorregulación del gobierno institucional, carreras y programas, entre otros. En suma, la pérdida de la perspectiva académica en los procesos de acreditación atenta contra la real búsqueda de la calidad que, de acuerdo a la ley de educación superior, exige a las instituciones “tener en el centro a los estudiantes y sus aprendizajes, así como la generación del conocimiento e innovación”5.
La burocratización de los procesos de acreditación es un fenómeno que se ha observado no solo en Chile, sino también en otros países (Beerkens, 2018; Brown et al., 2017; Fernández y Ramos, 2020; Martínez et al., 2017). El aumento excesivo de las funciones administrativas, la superabundancia de detalles, la rigidez y poca flexibilidad de los procesos repercuten negativamente en el mejoramiento de las instituciones y, en especial, en la innovación del sector. Tal como establecen Brown et al. (2017), la acreditación opera, además, como una barrera de entrada para nuevos enfoques educativos innovadores. Una adecuada flexibilidad del sistema y de los procesos cobra especial importancia en el escenario dinámico en el que se desenvuelven las instituciones. Es necesario, entonces, que el sistema de aseguramiento de la calidad tenga la capacidad de ajustarse a las cambiantes condiciones del entorno y de enfrentar los desafíos que van surgiendo, como la actual pandemia y los cambios sociales, por nombrar algunos ejemplos.
Como consecuencia de todo lo anterior, muchas instituciones han instalado unidades administrativas encargadas de acreditación y han derivado la responsabilidad de los procesos a profesionales expertos en aspectos procedimentales, pero sin la necesaria mirada académica que toda acreditación debiera resguardar. Esta burocratización de los procesos, basada en una lógica formal de rendición de cuentas —que involucra la solicitud de excesiva información y documentación con foco en el detalle—, parece haber convertido a la CNA en un ente regulatorio y fiscalizador, desviándose de su objetivo esencial, que es verificar y promover la calidad de la educación superior. En este sentido, la creación de la Superintendencia de Educación Superior como el organismo fiscalizador del sistema es una gran oportunidad para que la CNA pueda enfocarse exclusivamente en la evaluación y promoción de la calidad, delegando en la instancia mencionada aquellos aspectos asociados a la fiscalización de las instituciones.
Por otra parte, preocupa que el sistema de aseguramiento de la calidad se haya centrado casi exclusivamente en los procesos de acreditación. Esto ha llevado a que, en la práctica, la acreditación sea erróneamente considerada sinónimo de aseguramiento de la calidad, lo que no solo tiene implicancias conceptuales en el empobrecimiento de que debería ser una “filosofía del aseguramiento de la calidad”, sino también serias consecuencias operativas, ya que las instituciones tienden a privilegiar aquellos aspectos que serán evaluados en estos procesos, por sobre el desarrollo de una mirada integral de calidad.
Esto se condice con el hecho de que la CNA ha desplegado con mayor fuerza su función acreditadora, dejando de lado su rol promotor de la calidad. De hecho, la propia Comisión reconoce que ha predominado la garantía pública por sobre el mejoramiento continuo (CNA, 2015).
Para fortalecer el sistema, entonces, es crucial ampliar la mirada, entendiendo que el aseguramiento de la calidad involucra una serie de aspectos y objetivos más allá de la acreditación. Es importante distinguir que esta es principalmente un medio de verificación del cumplimiento de determinados criterios y estándares (según la nueva Ley 21.091) o del proyecto institucional (de acuerdo con la ley de 2006), mientras que el aseguramiento de la calidad se refiere a la capacidad que las instituciones tienen de autorregular y autoevaluar su quehacer, obteniendo resultados acordes a su misión y a lo que el medio espera de ellas. Así, el aseguramiento de la calidad no se limita a contar con una certificación, sino que implica el garantizar que la docencia que se imparte sea de buena calidad y en los estándares esperados en las disciplinas respectivas, que los estudiantes aprendan, que las evaluaciones midan lo que se quiere medir, que se realice investigación de excelencia, que se fomente el bienestar de la comunidad, que se califique y promueva adecuadamente a los académicos. En resumen, que la institución esté permanentemente evaluando y optimizando su quehacer. Esta es la tendencia que se observa en países con sistemas consolidados de aseguramiento de la calidad, como es, entre otros, el caso de Alemania6 (Brown et al., 2017; Ganseuer y Pistor, 2016).
CUADRO 1
LOGROS Y ASPECTOS POR MEJORAR DEL SISTEMA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA ES
Logros / efectos positivos Debilidades / aspectos por mejorar • Instalación progresiva de una cultura de calidad de la educación. • Mejor disposición de las instituciones de educación superior a someterse a procesos de autoevaluación y evaluación externa (cultura de la evaluación). • Mejor disposición de las IES a la rendición de cuentas (cultura de rendición de cuentas). • Mejora en la provisión y uso de los recursos de enseñanza y aprendizaje. • Fortalecimiento de los requisitos de calificaciones académicas. • Mejora en la disponibilidad, profundidad y oportunidad de la información. • Instauración de múltiples mecanismos de aseguramiento de la calidad al interior de las instituciones (planes estratégicos, seguimiento de egresados, encuestas periódicas, comités curriculares, entre otros). • Fragmentación y ausencia de una visión sistémica. • Pérdida de la mirada académica en las acreditaciones (subvaloración de los mecanismos de aseguramiento de la calidad intrínsecos al trabajo académico). • Burocratización de los procesos de acreditación. • Poca flexibilidad en los procesos y criterios de acreditación. • Rol fiscalizador de la CNA por sobre su rol promotor de calidad. • Acreditación como sinónimo de aseguramiento de la calidad y la necesidad de ampliar la perspectiva de la calidad.c) Principales desafíos y oportunidades en el marco de la nueva institucionalidad y los cambios en el sistema de acreditación
Gran parte de las falencias mencionadas han sido reconocidas por la CNA y por organismos internacionales, como la OCDE y CINDA, y fueron consideradas en el diagnóstico realizado por el Ejecutivo en el marco de la reforma del SINACES (CNA, 2015 y 2016). La Ley de Educación Superior de 2018 aborda algunos de estos problemas y, como se mencionó, establece una nueva institucionalidad que puede constituirse en una gran oportunidad para fortalecer el sistema, mejorando la coordinación y precisando la definición de roles entre las distintas instancias: Subsecretaría de Educación Superior, Superintendencia de Educación Superior, Consejo Nacional de Educación Superior y Comisión Nacional de Acreditación.
Desde esta perspectiva, particular relevancia tiene el aumento de la coordinación en las solicitudes de información y su integración en un único sistema. Eso evitará la fragmentación que también en este sentido afecta a las instituciones, que deben proveer bases de datos en distintas oportunidades, con diversos formatos y fechas de corte, y distintos niveles de agregación. Esta situación es atentatoria contra el propio aseguramiento interno de la calidad, ya que unidades destinadas a generar análisis internos y del entorno para la toma de decisiones se han comenzado a transformar en instancias de procesamiento y validación de datos para servir una infinidad de solicitudes externas, escasamente integradas.