Бюджетное право

Алексеев А.А. Юридическое значение бюджетного закона // Реформы и право. 2011. № 3.

Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. М., 2013.

Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов. Владикавказ, 2002.

Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поглавный науч. – практ. коммент. / рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2012. Т. XI–XII. C. 20–41.

Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах. М., 2011.

Гинзбург Ю.В. Эволюция представлений о государственном хозяйстве // Казна и бюджет. М., 2014. C. 44–51.

Годме П.М. Финансовое право / пер. с фр. М., 1978.

Государственные финансы России (XIX – первая четверть XX века) / под ред. И.В. Караваевой. М., 2003.

Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930.

Иловайский С.И. Учебник финансового права. 5-е (посм.) изд. Одесса, 1912.

Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002.

Козырин А.Н. Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. М., 1998.

Кокошкин Ф.Ф. Бюджетный вопрос в государствах с представительным правлением // Публично-правовые исследования: ежегодник ЦППИ. Т. 2. М., 2007.

Комягин Д.Л. Бюджет как элемент стратегического планирования // Реформы и право. 2012. № 4. C. 19–31.

Комягин Д.Л. Казна и фиск: понятие и содержание // Реформы и право. 2013. № 2. C. 3–8.

Комягин Д.Л. Правовая природа бюджетных средств: деньги, обязательства или информация? // Финансы. 2005. № 8.

Комягин Д.Л. Правовая форма бюджетной политики // Очерки бюджетно-правовой науки современности. Харьков, 2012. C. 27–43.

Комягин Д.Л. Что такое бюджет: форма, план или фонд? // Бюджет. 2005. № 2. C. 34–36.

Кутафин О.Е. Плановая деятельность советского государства. Государственно-правовой аспект. М., 1980.

Лебедев В.А. Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А.А. Ялбулганов. М., 2000. C. 7-33, 116–269. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.)

Матненко А.С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск, 2008.

Мильгаузен Ф.Б. Финансовое право (извлечения) // Реформы и право. 2011. № 1. С. 55–61.

Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государственной росписи в России (1862–1918 гг.). М., 1919.

Озеров И.Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете. М., 1905.

Очерки по истории финансовой науки / под ред. В.В. Ковалева. СПб., 2009.

Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию. М., 2007. C. 43–87.

Пушкарева В.М. Русская финансовая наука о природе бюджета и становлении бюджетного процесса в Российской империи // Финансы. 2003. № 4. C. 73–75.

Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009.

Соловьев К.А. Бюджетное право в период думской монархии // Вопросы истории. 2009. № 6. С. 27–36.

Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., 1997.

У истоков финансового права / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин. М., 1998. C. 5-107. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 1.)

Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. СПб., 1913.

Штурм P Бюджет. СПб., 1907.

Эеберг К.Т. Курс финансовой науки. СПб., 1913.

Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. C. 5-33, 59–82, 239–496. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 3.)

Яснопольский Л.Н. Очерки русского бюджетного права. М., 1912.

Глава 2

Бюджетное право и бюджетное законодательство

§ 1. бюджетное право: предмет и метод

Бюджетное право существует как подотрасль законодательства (финансового права), как наука и как учебная дисциплина (схема 2.1).

Говоря о науке российского бюджетного права в общем, следует отметить одну ее особенность, связанную с тем, что наука о финансах в России неотделима от науки финансового (бюджетного) права и на первоначальном этапе развития, вплоть до начала прошлого века, они представляли собой одно целое[66 - См.: Козырин А.Н. В.А. Лебедев и развитие финансово-правовой науки в России: вступ. ст. // Лебедев В.А. Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А.А. Ялбулганов. М., 2000. C. 12–14. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.)]. Финансовая наука включает учение о публичных расходах и публичных доходах и в этом совпадает с учением о государственном хозяйстве. По словам Л.В. Ходского, «совокупность материальных и денежных средств, их приобретение и расходование, неразрывно связанные с самим существованием государства, составляют предмет государственного или финансового хозяйства; исследование же источников этих средств и способов получения их и расходования, выяснение и оценка законов в общефилософском значении этого слова и в смысле юридических норм составляют предмет науки о государственном хозяйстве или финансовой науки»[67 - Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. 2-е изд. СПб., 1901. C. 2.].

Наука бюджетного права имеет историю не менее длинную, чем история бюджетного законодательства, так как первые исследования в области публичных расходов и доходов[68 - Речь идет о сочинении И.Т. Посошкова «Скудость и богатство» (переизд. в 1951 г.), которое можно считать первым из известных отечественных трудов по бюджетному праву.См. также: Пушкарева В.М. История мировой и русской финансовой науки и политики. М., 2003. C. 39.] появились тогда, когда в России была финансовая практика, но не было систематического финансового законодательства.

В период появления в России представительного органа власти бюджетное право понималось в двух значениях – субъективном и объективном[69 - См.: Пушкарева В.М. Русская финансовая наука о природе бюджета и становлении бюджетного процесса в Российской империи // Финансы. 2003. № 4. C. 73.]. Так, в обоснование этого вывода В.М. Пушкарева приводит несколько цитат:

«Под бюджетным правом разумеется совокупность прав народа, как высшего субъекта государственного хозяйства, через своих представителей (депутатов) определять весь государственный бюджет и контролировать его правильное исполнение, или ведение государственного хозяйства»[70 - ХодскийЛ.В. Основы государственного хозяйства. СПб., 1913. C. 460. Цит по: Пушкарева В.М. Русская финансовая наука о природе бюджета. C. 74.];

«…бюджетное право – совокупность норм, регулирующих установление бюджета, и главным образом бюджетную компетенцию законодательных палат»[71 - Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1912. 5-е (посм.) изд. C. 145. Цит по: Там же.];

«под бюджетным правом понимается совокупность всех тех законов, которые определяют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Бюджетное право определяет, кто должен составлять проект бюджета и каким порядком, кто окончательно сводит его в одно целое, какие учреждения принимают участие в обсуждении этого проекта, кто утверждает и в каком порядке»[72 - Соболев М.Н. Очерки финансовой науки. Пг., 1925. C. 139. Цит. по: Там же.].

Другими словами, можно выделить субъективное бюджетное право – право парламента утверждать (вотировать) бюджет (бюджетные права парламента) и объективное бюджетное право, призванное регулировать бюджетный процесс. Из приведенных определений только последнее, принадлежащее М.Н. Соболеву, характеризует бюджетное право в объективном значении[73 - Как отмечает В.М. Пушкарева, М.Н. Соболев в своем определении развивал идеи С.И. Иловайского. На наш взгляд, подобная точка зрения является спорной. Несмотря на то что хронологически издание работ С.И. Иловайского и М.Н. Соболева разделяет только одно десятилетие, фактически эти работы писались в разные исторические эпохи и оперировали законодательством двух различных государств – Российской империи и РСФСР. Бюджетному праву в РСФСР уделялось особое внимание, вплоть до включения специального раздела в конституцию. В Российской империи ситуация была несколько иной.].

Формально правила, регулирующие бюджетный процесс, были систематизированы в «Своде Уставов Счетных» (Т. 8. Ч. 2. Свода законов Российской империи). Их разработка началась с 1823 г. В 1828 г. были утверждены «Главные правила и формы отчетности», впоследствии опубликованы отдельные правила отчетности для каждого министерства и главного управления. 7 октября 1848 г. Свод счетных уставов получил силу закона. Свод условно можно разделить на общую и особенную части. К общей относится Общий счетный устав, регулирующий правила о счетах, счетных книгах и документах, об отчетности, о ревизии счетов, о свидетельстве наличности денежных и материальных капиталов, о судопроизводстве по нарушениям счетных уставов. К особенной части – счетные уставы отдельных ведомств: министерств финансов, государственных имуществ (позднее – главного управления землеустройства и земледелия), внутренних дел, просвещения, юстиции, иностранных дел, императорского двора; ведомства учреждений императрицы Марии; главного управления путей сообщения и публичных зданий; главного управления почт; мест и властей, подведомственных Святейшему Синоду; отдельных учреждений (например, Собственной Его Императорского Величества канцелярии)[74 - Счетные уставы // Энциклопедия Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Т. XXXII. СПб., 1901. C. 197.]. Деятельность военного и морского министерств не подпадала под действие Свода счетных уставов и регулировалась отдельными актами[75 - Подробнее см.: Ялбулганов А.А. Внутриведомственный финансовый контроль в Российской армии в XIX – начале XX в.: историко-правовое исследование. М., 1999.].

Несмотря на существование Свода счетных уставов, единые правила для регулирования бюджетного процесса в Российской империи отсутствовали. Кроме того, в развитие и в дополнение уставов было принято множество актов, различных по своей природе. В начале XX столетия И.С. Плехан, говоря о хаотичности правового регулирования, указывал на то, что большинство правил, которыми руководствовались на практике, были актами, «изданными в административном порядке»[76 - Плехан И.С. Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный контроль. СПб., 1912.C. IV]. Последняя систематизация имперского законодательства была проведена в 1898 г. сотрудниками Государственного контроля В.А. Саковичем и Н.Н. Широковым[77 - Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка: сб. действующих узаконений, правил и форм, с доп. и изм. по 1 мая 1898 г. / сост. В.А. Сакович, Н.Н. Широков. СПб., 1898.].

Повышенное внимание дореволюционные исследователи уделяли субъективному бюджетному праву[78 - Яснопольский Л.Н. К характеристике нашего бюджетного права // Право. 1909. № 1, 6, 8, 11; Васильев А.В. Военный бюджет и реорганизация армии // Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. Вып. 1. СПб., 1907; Фридман М.И. Наше законодательство о бюджете // Там же; перечисленные ранее работы А.А. Алексеева и др.]. Бюджетное право в данном аспекте ближе к проблематике государственного права, чем финансового. Еще одной его особенностью является актуальность для общества. Работы, посвященные бюджетному праву, часто писались в публицистическом жанре и вызывали общественный интерес. «Многие труды нашей государственной жизни вливали яд в народный организм: я имею в виду чрезвычайную доступность государственного сундука для белых рук, легкость получения всевозможных снисхождений, субсидий и т. д.»[79 - Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги. М., 2005.] Так И.Х. Озеров начинал свою работу о государственном контроле. Характерным признаком выступает не только стиль изложения, но и явная критика правительства, обусловленная политическими взглядами ученого[80 - Приведенный пример из творчества И.Х. Озерова стоит отнести к общественно-политическому исследованию, а не к научному.].