Бюджетное право

Адресность и целевой характер

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Без полноценной реализации принципа адресности и целевого использования невозможно говорить об эффективности и результативности бюджетных расходов. Действия, приводящие к нарушению адресности бюджетных средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при их выделении, являются нарушением бюджетного законодательства и при наличии состава правонарушения влекут административную и уголовную ответственность.

Главная проблема, связанная с реализацией принципа адресного и целевого характера бюджетных средств, заключается в необходимости ясного и недвусмысленного формулирования цели их выделения. Данная цель должна быть закреплена на стадии планирования или даже еще раньше – в момент установления расходного обязательства. Целям расходов должны соответствовать измеримые показатели (индикаторы) их достижения. На практике органы государственного финансового контроля для определения цели применяют коды бюджетной классификации, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования. При отсутствии ограничения кодами бюджетной классификации средства, выделенные, например, на оплату электроэнергии, можно направить на оплату капитальных расходов либо на выплату заработной платы. Однако сложившаяся на сегодняшний день арбитражная практика в целом позволяет сформулировать точку зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но ее достижение сопровождалось неправомерными действиями, то, согласно некоторым судебным позициям, должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение правил бухгалтерского учета.

Подведомственность расходов

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств могут получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от того главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств (ГРБС) не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям (РБС) и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей.

Следствием принципа подведомственности является то, что у получателя бюджетных средств может быть только один вышестоящий РБС и ГРБС. Передача ассигнований с целью направить их в адрес какого-либо неподведомственного получателя средств может происходить только через корректировку бюджета или сводной бюджетной росписи, в ходе которой ассигнования перераспределяются между ГРБС.

Перечень получателей, РБС и ГРБС федерального бюджета в соответствии с ведомственной подчиненностью имеется в сводном реестре, который ведется Федеральным казначейством. Включение в такой перечень означает право получателя (распорядителя) бюджетных средств на открытие соответствующего лицевого счета в органе Федерального казначейства.

Единство кассы

Данный принцип означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета[127 - За исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.]. Этот принцип, как и принципы единства бюджета и единства бюджетной системы, является формой отражения в бюджетном процессе конституционного принципа единства государства. Принцип единства кассы стал реализовываться в нашей стране еще в XIX в. для обеспечения «большей сохранности денег и правильности их выдачи», так как «чем меньше касс, тем меньше случаев расхищения»[128 - О преобразовании Государственного контроля и некоторых частей финансовой администрации в России // Морской сборник. 1859. № 12. C. 2.].

Известно централизованное и децентрализованное исполнение бюджетов в зависимости от наличия единства кассы. И.Х. Озеров считал движение от децентрализованного способа исполнения бюджета к централизованному восходящим и эволюционным, имеющим три этапа[129 - См.: Озеров И.Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете. М., 1905. C. 38.]. Первый этап характеризуется тем, что кассы по сбору доходов и совершению расходов созданы по отдельным ведомствам; второй этап – централизацией всех касс в руках одного ведомства – министерства финансов; третий этап (наиболее совершенный) – созданием банковской системы государственных касс[130 - См.: Там же.]. Развитие кассового устройства в дореволюционной России остановилось на втором этапе, т. е. на централизации всех касс в едином ведомстве.

В Российской Федерации единство кассы законодательно утверждено с 1998 г.[131 - См. ст. 215 БК РФ в первоначальной редакции (в настоящее время утратила силу).] Сегодня оно выражается в существовании единого счета для каждого бюджета бюджетной системы, открытого в Банке России. Однако иногда банковский способ исполнения бюджета в России противопоставляется казначейскому, при этом последний выступает как безусловно прогрессивная альтернатива банковскому исполнению бюджетов. Такая точка зрения получила широкую общественную поддержку по итогам провальной финансовой политики начала 1990-х годов, когда после развала Госбанка СССР исполнение бюджета осуществлялось через многочисленные коммерческие банки на расчетных счетах, открываемых бюджетными учреждениями самостоятельно. Подобная децентрализация имела следствием абсолютную непрозрачность исполнения бюджета и многочисленные злоупотребления, регулярно приводящие к неисполнению запланированных бюджетом доходов и расходов.

Схема, существовавшая при данной организации исполнения бюджета, была такова, что Минфин России, перечисляя в начале года (или по мере поступления доходов) денежные средства на банковские счета бюджетополучателей, уже не имел доступа к этим средствам, в результате чего был вынужден брать кредиты у Банка России или коммерческих банков на покрытие кассового разрыва при исполнении бюджета. Такие кредиты породили колоссальную кредиторскую задолженность государства. В то же время широко раздавались бюджетные ссуды, которые долгие годы спустя отражались в составе государственного долга в качестве дебиторской задолженности. Одновременно отдельные распорядители и получатели бюджетных средств, используя предоставленную свободу в отношении распоряжения счетом по учету бюджетных средств, направляли данные средства не на запланированные в бюджете расходы (например, банковские депозиты), к тому же «забывали» платить по заключенным договорам на поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд. В результате появился еще один вал кредиторской задолженности, позднее частично опосредованный в виде судебных решений о взыскании тех или иных сумм из бюджета.

Разумеется, обойтись в современных условиях без участия банков при исполнении бюджета невозможно, а в чистом виде банковское и казначейское исполнение бюджета не существует; в реальности оно смешанное с большей или меньшей долей банковского участия. Значение имеет соблюдение (или несоблюдение) принципа единства кассы (схема 2.5).

В качестве примера последовательно реализованного принципа единства кассы можно привести кассовое устройство Франции, хотя на сегодняшний день, благодаря современным банковским технологиям, в Российской Федерации и многих других странах функционирование единого счета бюджета осуществляется не менее эффективно, чем во Французской Республике. При этом наименование «казначейская система исполнения бюджета» впервые употреблялось именно по отношению к бюджету Франции[132 - См.: Федяевский К.К. Исполнение бюджета в капиталистических странах. М., 1939.C. 84.]. Во Франции все платежи осуществляются с контокоррентного (активно-пассивного) счета Государственного казначейства. Система бюджетного учета во Франции построена таким образом, что ежедневно остатки на счетах подразделений Государственного казначейства Франции перечисляются на единый счет, что позволяет министру финансов иметь оперативный (ежедневный, еженедельный, ежемесячный) отчет о состоянии государственной кассы. Центральный казначейский счет открыт в Банке Франции, ликвидностью средств на котором управляет агентство «Франс-Трезор», организованное как отдельный департамент Министерства экономики, финансов и промышленности Франции[133 - См.: Прокофьев С.Е. Казначейская система исполнения бюджета // Бюджет. 2003. № 6. C. 58.].

При исполнении федерального бюджета Федеративной Республики Германия все доходы и расходы Федерации также принципиально проводятся через центральный счет Федерации, который ведет Главная федеральная касса, созданная при федеральном министерстве финансов. Главная федеральная касса возглавляет систему федеральных касс.

Исполнение бюджета Австралийского Союза организовано таким образом, что каждое агентство (орган исполнительной власти, подчиненный федеральному правительству) имеет максимальную свободу действий. В частности, агентства наделены полномочиями самостоятельно открывать банковские счета как для внутриведомственных расходов (ведомственные счета), так и для выполнения уставных задач (управляемые счета). Кроме того, счета агентств подразделяются на счета доходов и расходов. При этом финансирование на внутриведомственные расходы доводится до агентств в виде единой суммы, которую можно перераспределять любым образом. Известна практика, когда агентства получали проценты по остаткам на их ведомственных счетах и выплачивали штраф в случае расходования остатка по счету. Однако все остатки на банковских счетах агентств в конце каждого рабочего дня переводятся на официальный государственный счет, открытый Департаменту финансов в Резервном банке Австралии. Таким образом, в Австралии также реализован принцип единства кассы.

Японский юрист Е. Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагающий концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, называет одной из важнейших гарантий единства бюджета[134 - См. об этом: Козырин А.Н. Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. М., 1998.].

Сущность принципа единства кассы объяснена В.А. Лебедевым, по словам которого единство кассы заключается в том, что «все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств в казне государства, а это много содействует безостановочному удовлетворению расходов. Замедление платежей, связанное с централизацией касс, неважно в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы»[135 - Лебедев В.А. Указ. соч. C. 149.]. За прошедшее столетие данная формулировка сохранила актуальность. Следует лишь уточнить, что в современных условиях господства безналичного денежного обращения и информационных технологий замедление платежей, связанное с единством кассы, отсутствует.

Характеризуя единство кассы, надо сказать о необходимости соблюдения сформулированного В.А. Лебедевым правила о том, чтобы не было соединения в одном лице хранения и распоряжения деньгами: 1) «никто не может хранить государственные деньги, если он не назначен на то от министерства финансов»; 2) «кто имеет на руках государственные деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их»; 3) «кто имеет право распоряжаться деньгами, тот не может быть отчетным хранителем их»[136 - Лебедев В.А. Указ. соч. C. 149.]. Такое построение правоотношений между участниками исполнения бюджета также означает реализацию принципа единства кассы.

Основным признаком, позволяющим говорить о наличии единства кассы при исполнении бюджета, является существование единого счета, на который зачисляются доходы и с которого осуществляются расходы бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из которых основной (единый), а остальные технические (транзитные), не имеющие переходящего остатка.

Мировая практика подтверждает приоритет централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) перед децентрализованным. В качестве основных преимуществ можно назвать:

• наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации о состоянии кассы (счетов) государства;

• наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и – для федеративного государства – о сумме доходов, поступивших в нижестоящие бюджеты;

• возможность правительства заранее прогнозировать кассовые разрывы при исполнении бюджета;

• полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета (схема 2.5).

§ 3. источники бюджетного права. бюджетное законодательство

Источниками бюджетного права России как подотрасли права являются нормативные правовые акты, содержащие нормы бюджетного права.

Источники бюджетного права по уровню правового регулирования можно разделить следующим образом: Конституция Российской Федерации[137 - Статьи 71 и 72 Конституции определяют компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности Российской Федерации и ее субъектов в области бюджета, а в ст. 101, 104, 106, 114 и других установлен порядок рассмотрения и утверждения бюджета.]; международные договоры; бюджетное законодательство; иные законы и подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты, издаваемые в пределах компетенции финансовым органом, Федеральным казначейством, главными администраторами бюджетных средств в связи с осуществлением ими своих бюджетных полномочий). Акты, содержащие нормы бюджетного права, могут принимать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также ЦБ РФ, например, утверждая план банковских счетов (схема 2.6).

Отдельно следует сказать об актах (постановлениях и определениях) Конституционного Суда РФ, которому, по мнению ряда ученых, присуще негативное правотворчество[138 - См.: Лазарев Л.В., Морщакова Т.Г., Страшун Б.А. Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М., 2005; Туманов Д. К вопросу о применении Конституции Российской Федерации в случае пробелов в праве, а также о роли Конституционного Суда Российской Федерации в выявлении таких пробелов // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 6; Мелихов А.И. Правовые позиции Конституционного Суда как источник конституционного права // Российский судья. 2005. № 8; и др.]. КС РФ действительно вынес несколько актов, существенно повлиявших на развитие бюджетного права[139 - См., например: постановления КС РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений федеральных законов…»; от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» (СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803); от 15 декабря 2006 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215

Бюджетного кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2007. № 2. Ст. 400) и др.]. Однако полномочием непосредственно создавать нормы права КС РФ не обладает, это компетенция уполномоченных органов законодательной и исполнительной власти. Можно говорить лишь о том, что КС РФ, отменяя ту или иную норму, изменяет ткань правового регулирования, создает основания для последующей нормотворческой деятельности уполномоченных органов.

Бюджетное законодательство в узком смысле состоит из двух звеньев: 1) постоянно действующего закона о финансах, в котором закрепляются основные понятия, принципы, процедуры и полномочия участников бюджетной деятельности[140 - Для Российской Федерации таким законом является Бюджетный кодекс РФ, во Франции 1 августа 2001 г. принят органический (конституционный) закон «О финансовых законах», в Германии многие положения о финансах вошли непосредственно в Основной закон (конституцию) и т. д.]; 2) принимаемых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджете, к которым относятся федеральные законы о федеральном бюджете, государственных внебюджетных фондах[141 - ПФ РФ, ФФОМС и ФСС РФ.], законы о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ и акты о бюджете представительных органов местного самоуправления. Ежегодно принимаются также законы и акты об утверждении отчетов об исполнении всех принятых бюджетов (схема 2.7).

По общему правилу в случае наличия международного договора акты бюджетного законодательства уступают ему по юридической силе (схема 2.13).

Акты представительных органов местного самоуправления на самом деле законами не являются, но в соответствии с БК РФ также отнесены к бюджетному законодательству (ст. 2 БК РФ).

В законе о бюджете как исключение могут содержаться «бюджетные наездники», т. е. нормы, затрагивающие права и обязанности участников бюджетного процесса, интересы граждан и юридических лиц. Однако основой бюджета является свод цифровых показателей финансового плана. Все иное имеет факультативный характер и связано с конъюнктурными факторами (схема 2.14).

Следует вспомнить германский принцип ограничения содержания закона о бюджете, в соответствии с которым в ежегодный закон о бюджете разрешается включать лишь те положения, которые «касаются доходов и расходов Федеративной Республики и распространяются на период времени, соответствующий действию закона о бюджете»[142 - Бюджетная система Федеративной Республики Германия. C. 15.]. Аналогично в соответствии с Ордонансом Франции от 2 января 1959 г. № 59-2 «никакая дополнительная статья, никакая поправка в проект финансового закона не может быть предложена, кроме таких, которые направлены на ликвидацию или реальное сокращение расхода, на создание или увеличение дохода или на обеспечение контроля за государственными расходами». Такая чистота бюджета успешно обеспечена практикой Конституционного суда Французской Республики[143 - См.: Основные принципы государственной финансовой системы во Франции. 2-е изд. М., 1993. C. 31.].

Точно так же полномочия участников бюджетного процесса в Российской Федерации регламентируются нормами, содержащимися в БК РФ, но не ежегодным законом. И.Х. Озеров по данному поводу заметил, что бюджет не есть акт материального законодательства: он не создает новых положений, а дает только цифры[144 - См.: Озеров И.Х. Финансовое право… C. 11.].

Помимо постоянно действующего закона о финансах (БК РФ) и ежегодных законов о бюджете и об утверждении отчетов об исполнении бюджетов, нормы бюджетного права содержатся в целом ряде иных законов. Всю совокупность законов, регулирующих бюджетные правоотношения, можно назвать бюджетным законодательством в широком смысле.

Правовые нормы, связанные с бюджетным контролем, содержатся, например, в федеральных законах «О Счетной палате Российской Федерации»[145 - Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ.], «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[146 - Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ.], «О парламентском контроле»[147 - Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ.], а также «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[148 - Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ.].

Нормы, связанные с закупками товаров, работ и услуг для публичных нужд, имеются в БК РФ и ГК РФ, а также в федеральных законах «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[149 - Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.], «О государственном оборонном заказе»[150 - Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ.], «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»[151 - Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ.].

Статус разных видов государственных и муниципальных учреждений регулируют ГК РФ, федеральные законы «О некоммерческих организациях» (для бюджетных учреждений)[152 - Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ.], «Об автономных учреждениях» (для автономных учреждений)[153 - Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ.]. В БК РФ содержатся нормы, касающиеся казенных учреждений (схема 2.8).

Некоторые аспекты финансового и бюджетного долгосрочного планирования регулирует Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[154 - Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ.]. Появление, изменение и дополнение законов, регулирующих бюджетные правоотношения, происходило и происходит постоянно в рамках проводимых реформ.

К подзаконным актам, регулирующим бюджетные правоотношения, в основном относятся нормативные правовые акты Правительства РФ и Минфина России, которые прямо уполномочены осуществлять правовое регулирование в данной сфере (схема 2.12).

В настоящее время существенную роль стали играть акты международных организаций, которые принято называть актами «soft law». Данные акты приобретают силу после добровольного присоединения государства к соответствующему международному договору.

§ 4. система бюджетного права

Невозможность систематизации отрасли или подотрасли законодательства заставляет усомниться в их существовании. Четко выстроенная система отрасли или подотрасли права, напротив, говорит о зрелости правового регулирования, достижении определенного качества. Таким же образом наличие структуры (системы) учебного курса правовой дисциплины является необходимым условием ее изучения, которое основано на логическом рассуждении.

Бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права, входит в его систему как основной раздел. Одновременно бюджетное право само есть система последовательно расположенных и взаимосвязанных правовых норм, объединенных в институты единством целей, задач, предмета, метода бюджетно-правового регулирования, а также правовыми принципами, применяемыми к однородным правоотношениям[155 - См.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право: ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006. C. 412.].

Систему бюджетного права можно определить как совокупность финансово-правовых норм, направленных на регулирование бюджетных правоотношений и сгруппированных в определенной иерархической последовательности в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими отношений и значения самих правовых норм.

Таким образом, первичным элементом системы бюджетного права является норма права, т. е. установленное государством обязательное правило для участников бюджетных правоотношений, направленное на регулирование их должного или допустимого поведения. Такие нормы именуют бюджетно-правовыми нормами.

Систематизация права в целом и бюджетного права в частности имеет несколько целей, в числе которых следует назвать: обеспечение полноты правового регулирования (ликвидация пробелов законодательства); обнаружение и ликвидацию коллизий законодательства; устранение устаревших норм; обеспечение доступности и удобства пользования законодательством, поиска необходимых норм; учет законодательства[156 - См.: Бережная Е.А. К вопросу о системе бюджетного права // Финансовое право. 2011. № 6. C. 9.].