Методы административно-правового воздействия

По всей видимости, не следует ограничиваться только правовыми средствами целостных административно-правовых режимов и операциональными правореализующими правовыми средствами, так как приемов, отвечающих признакам средства и содержащих родовые характеристики метода административно-правового регулирования, значительно больше, а порядок правового регулирования включает и меры его обеспечения, и средства защиты нарушенных прав, и меры принудительного характера, и т. д.

Все средства воздействия включены в одну родовую характеристику – это предписания, исходящие от государственной администрации, выраженные в административных актах, и властные действия по реализации закрепленных в них полномочий. «Как источник юридических явлений правовой акт выступает в качестве инструмента конституирования и формы, обеспечивающих введение, изменение этих явлений. С данной точки зрения правовой акт представляет собой средство воздействия на содержательные элементы правовой системы, придания им необходимых юридических свойств. В соответствии с присущим праву единством формы и содержания правовой акт играет роль инструмента формирования юридических норм, иных юридических явлений, оснащения их юридической силой»[93 - Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. С. 195.].

С одной стороны, предписания – это непосредственные указания нормативного правового акта о юридической возможности выполнения некоторых операций: оперативно-розыскных мероприятий, мер непосредственного принуждения (физической силы, специальных средств, оружия) и т. д. С другой стороны, это опосредованные указания правоприменительных актов: о государственной регистрации, предоставлении сертификатов, разрешений, государственной поддержки и т. д.

Материально-технические действия и предметы, используемые при их совершении, также включены в операциональные характеристики воздействия, но они не являются предписаниями. В связи с этим комплекс мероприятий по достижению управленческих целей

Й. Кхол разделяет на две группы: 1) управленческие решения; 2) управленческие действия, подчеркивая, что они рассматриваются как система и, взятые отдельно, не могут быть характеристикой управления как деятельности[94 - Кхол Й. Эффективность управленческих решений. М.: Прогресс, 1975. С. 12.].

Отдельное рассмотрение только материальных средств влияния приведет к неудовлетворительному результату, поскольку это объекты, используемые тем или иным способом в реализации функции, достижении целей и решении задач государственной администрации. Они находятся вне субъекта управления, могут быть использованы как средства любой социальной деятельности (деньги выступают и средством платежа и средством измерения величины административного штрафа, оружие – и средством противодействия противоправным деяниям и средством их совершения и т. д.).

Метод воздействия включает не только средства деятельности, но и «действия по их применению, а также последовательность действий или операций, которую надо совершить, чтобы из заданного или выбранного материала получить необходимый продукт»[95 - Щедровщкий Г. П. Об исходных принципах проблемы обучения и развития в рамках теории деятельности. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 211.].

А. В. Малько отмечает, что все правовые средства можно подразделить на средства-установления (инструменты) и средства-деяния (технологии). Первые отражают социальную статику, определяя только способы воздействия, зафиксированные в правовых актах. Вторые касаются способов реализации права в урегулированных общественных отношениях, тем самым они отражают социальную динамику[96 - Малько А. В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 69.].

Определенные средства-установления всегда связаны с юридической технологией их применения и непрерывно сопутствуют друг другу. Например, механизм лицензирования заключается в нормативном установлении лицензионных условий и требований, порядка рассмотрения обращений за выдачей лицензий, уточнения и персонализации стандартов ведения деятельности, осуществления надзора и решения вопроса о прекращении действия разрешения. Б. И. Путинский справедливо отмечал, что «каждое средство образует некоторый комплекс действий юридического характера, вследствие чего оно подвергается законодательному регулированию с разных сторон – порядка оформления, определения содержания, способов и сроков осуществления и т. д.»[97 - Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. С. 97.], что свидетельствует об их особом операциональном уровне.

Иначе говоря, к административно-правовому воздействию также следует относить процедурно-процессуальную последовательность правотворческих, правоприменительных и правореализующих операций, которые необходимо совершить для достижения поставленных целей. Они выражены в методиках, выработанных как результат административной практики.

Оформленные в нормативных правовых актах методики (методические рекомендации, указания и т. д.) представляют собой стандарты, предъявляемые к профессионально-практической деятельности государственной администрации. Они организованы как предписания ее функционирования, ориентированные на достижение результата, сообразного поставленной цели. Методики в отличие от «конструктивно-технических разработок», используемых при создании нормативных правовых актов, описывающих, каким должен быть результат их реализации, что произойдет с заданным объектом, обращены только к представителям государственной администрации и лишь «фиксируют результаты прошлых деятельностей, из переработки которых они и возникают»[98 - Щедровицкий Г. П. Об исходных принципах проблемы обучения и развития в рамках теории деятельности. С. 212.].

Отдельные методики обобщают нормативный материал по одному и тому же институту административного права, что имеет место, например, в Разъяснениях Росстрахнадзора от 14.04.1995 г. по отдельным вопросам осуществления страховой деятельности на территории России[99 - Финансовая газета. 1995. № 18.], письме ГТК России «О направлении методических рекомендаций по применению методов определения таможенной стоимости» от 19.12.2003 г. № 01–06/49564[100 - М., 2003.].

Иные методические указания, которые встречаются наиболее часто, дают алгоритмы выполнения практических операций, что обобщено, в частности, в Правилах расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в России[101 - Утв. постановлением Правительства РФ от 02.12.1999 г. № 1329 // С3 РФ. 1999. № 50. Ст. 6218.], постановлении Госстроя России «Об обязательной сертификации продукции и услуг (работ) в строительстве» от 29.04.1998 г. № 18–43[102 - Бюллетень строительной техники. 1998. № 9.], Методических указаниях о порядке ведения радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий[103 - Утв. приказом Минздрава России, Госатомнадзора России, Госкомэкологии России от 21.06.1999 г. № 239/66/288 // Экономика и жизнь. 1999. № 31.] и др.

СЗТУ приняло Положение о порядке разработки, утверждения и внесения изменений в технологии работы структурных подразделений таможенных органов[104 - Утв. приказом СЗТУ от 20.10.1998. № 194 // СПб., 1998.]. Согласно этому документу методики, выраженные в технологиях таможенной деятельности, могут быть: частными, т. е. регламентировать работу одного подразделения таможни, и комплексными, т. е. регламентировать работу нескольких подразделений таможни, порядок их взаимодействия с подразделениями сторонних организаций. Технологии должны отражать последовательность действий от момента появления товара в зоне таможенного контроля до его выпуска: взаимодействие с СВХ и таможенными складами; контроль за доставкой товара; процедуру документального таможенного оформления; технологии досмотра; процедуры взаимодействия функциональных подразделений и т. д.

В УТУ действуют технологические схемы взаимодействия таможен УТУ с территориальным управлением Минкультуры России по сохранению культурных ценностей в г. Екатеринбурге, таможенного оформления и таможенного контроля товаров, помещенных под таможенные режимы, отличные от основных таможенных режимов, предварительной подготовки данных об участниках ВЭД[105 - Утв. приказом УТУ 27.08.2001 г. и Руководителя ТУКСЦ в г. Екатеринбурге 08.08.2001 г.; Письмо УТУ от 20.01.2004 г. № 27–37/494; утв. приказом УТУ от 24.03.2004 г. № 112.] и около 90 технологических схем между подразделениями таможен УрФО. Аналогичная практика встречается в иных таможенных органах.

Функционирование государственной администрации – деятельность профессионально-практическая, поэтому следует оговорить условия использования методик, ибо они не могут быть истинными или ложными, правильными или неправильными, а только проверяются на применимость или неприменимость.

Основополагающим условием является законность применения той или иной методики. Иными словами, она должна соответствовать закону по существу, отражать цели, поставленные в законе, а лицо, ее применяющее, руководствоваться законосообразной мотивацией (например, при личном досмотре достигается цель получения доказательств, а не унижение человеческого достоинства[106 - Статья 373 ТК РФ.]). Методика должна содержать необходимые и достаточные процедурно-процессуальные правила, позволяющие получить требуемый результат, использоваться компетентным представителем государственной администрации и быть надлежащим образом оформленной.

Используя приведенную Т. Парсонсом функциональную структуру социальной деятельности, методы реализации функций государственной администрации можно разграничить по следующим группам.

1. При выполнении внутренне-результативной функции «поддержания образца». В отношениях монофункциональности одной системы деятельности используются методы государственно-руководящего воздействия. Происходит создание или переопределение функций подчиненной системы. При этом не имеет значения, создана ли система стационарно или ситуационно. Например, в условиях чрезвычайного положения только в приказном порядке регулируется поведение субъектов, подвластных правоохранительным органам, занятых их ликвидацией[107 - Глава 3 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».]. При этом как государственные служащие, так и мобилизованные и иные привлеченные лица заняты решением тождественных задач.

2. При выполнении внешне-результативной функции достижения цели. В отношениях софункциональности, когда представители государственной администрации и подвластные субъекты не имеют общих функций, используются методы государственного управленческого воздействия, которые направлены только на определение способов функционирования систем. В частности, система деятельности, связанная с оборотом оружия, обладает собственной функцией – создания условий для самозащиты, но способы ее функционирования определяют органы, выполняющие свою функцию – обеспечения общественного порядка и безопасности. При определении способов функционирования вводятся режимы, основанные на сочетании правоограничений, лицензировании, квотировании, сертификации, регистрации единиц оружия и боеприпасов[108 - Статьи 6–9,13–22 ФЗ «Об оружии».].

3. При выполнении функции внешнего обеспечения деятельности. В отношениях монофункциональности в рамках различных систем деятельности (участие населения в охране общественного порядка наряду с милицией, выполнение уполномоченными банками функций агентов валютного контроля вместе с Банком России и Правительством России и т. д.), как и в предыдущем случае, возможно взаимодействие властных и невластных субъектов в отношениях, предшествующих передаче функций, а управление либо руководство в рамках созданных систем зависит от ситуаций. В силу ст. 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности» от 11.03.1992 г.[109 - ВСНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 888.] охранным предприятиям предоставляется право содействовать правоохранительным органам, в том числе на договорной основе. Но после этого обязательным является беспрекословное выполнение указаний ОВД, с которым заключен договор. Тем самым создается одна система деятельности с одной функцией, где возможно государственное руководство.

4. При выполнении функции внутреннего обеспечения деятельности. В отношениях софункциональности в рамках одного системно-структурного деятельностного образования (различных органов исполнительной власти, административного ведомства, органа исполнительной власти) административное воздействие не осуществляется, а возможно взаимодействие властных субъектов, что предшествует государственному руководящему воздействию. Примерами служат рассмотренные выше структуроформирующие соглашения, после заключения которых приобретается одна функция одной системы, следовательно, возможно государственное руководство.

Приведенные группы методов применимы и результативны только в оговоренных комбинациях, хотя иногда допускаются социальные эксперименты по смешению систем методов, что часто ведет к негативным последствиям. При ужесточении политического режима в распорядительном порядке определяются функции коммерческих и некоммерческих организаций, проявлений массовой политической активности граждан, выбор ими вида профессиональной деятельности и т. д. При этом вся деятельность подчинена лишь одной цели – удержания власти правящей группой, поэтому оформление деятельности и ее содержание не адекватны. При значительных демократических послаблениях, наоборот, государственное вмешательство в отдельных случаях необоснованно сокращено. Известна ситуация с лишенными правовой защиты вкладчиками, ибо ограничение государственного управления только уведомительным порядком регистрации организаций, привлекающих денежные средства и имущество организаций на условиях возвратности, платности и срочности, привело к нарушениям их прав.

Приведенная система может быть результативной лишь при обычных, нормальных условиях функционирования. Возникновение чрезвычайной ситуации вызывает ужесточение воздействия, переход от независимого функционирования к регулированию, от регулирования к управлению, от управления к руководству и их рекомбинациям.

Наконец, применение методики возможно при известности функционирования субъекта и объекта государственной административной деятельности, поскольку изменение любого параметра часто вызывает непредсказуемый эффект. Предусмотренные в ст. 6 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ[110 - С3 РФ. 1995. № 33. Ст. 349 (Далее – Закон «Об ОРД»).] оперативное внедрение и оперативный эксперимент создают угрозу безопасности как лицам, непосредственно задействованным в них, так и реализуемым правоохранительным целям. Н. Н. Белявский отмечал, что «провокация не только безнравственна, но и опасна, так как требует от полицейских агентов громадной ловкости, находчивости, чтобы вовремя помещать совершению действительного злодеяния»[111 - Белявский Н. Н. Полицейское право (административное право). Юрьев, 1910. С. 114.].

Однако при изучении административно-правового воздействия не следует ограничиваться рассмотрением частных методик. В этом случае нивелируется роль государственно-административного «социального проектирования и конструирования реальности». При этом методология административного правотворчества рассматривается как «программирование, конструирование, проектирование и нормирование. Суть методологической работы не столько в познании, сколько в создании методик и проектов, она не только отражает, но также и в большей мере создает, творит заново. Основные продукты методологической работы – конструкции, проекты, нормы, методические предписания и т. д.»[112 - Щедровицкий Г. П. Принципы и общая схема методологической организации системно-структурных исследований и разработок. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 95.]. Так как административная деятельность носит не теоретико-методологический, а профессионально-практический характер, то вопросы методологии могут рассматриваться применительно к исследованию методов практического использования права.

Методология административно-правового «социального проектирования и конструирования реальности» не может распространяться на методы применения права, «поскольку методология – это и есть рефлектированная техника логической организации знания и мышления, выработанная в истории науки. Методология занята исследованием, критикой и проектным нормированием системного подхода с точки зрения целей и ценностей современного системного движения»[113 - Генисаретский О. И. Методологическая организация системной деятельности. С. 427, 430.]. В области применения права следует говорить о практическом внедрении результатов методологических разработок, но не о мыследеятельности.

Вместе с тем ни методологическая организация административного нормотворчества, до получения ее объективированных результатов, ни конкретные методики административной деятельности, до применения конкретного средства влияния, не обладают признаками воздействия одного субъекта на другого, поскольку обращены, как правило, лишь к представителям исполнительной власти. Как при этом они могли быть включены в морфологическую структуру методов административно-правового воздействия?

Если воздействие рассматривать только дискретно, вопреки логической организации мышления, предполагающей также наличие непрерывности[114 - Гегель Г. В. Ф. Наука логики. М.: Мысль, 1991.С. 204.], безусловно, оно может быть сведено только к предписаниям и действиям по их реализации. Однако уже при методологической организации административного правотворчества можно заметить влияние исполнительной власти на социальную среду. В нормативных актах содержатся требования к отдельным видам административных актов, связанным с ними административно-правовым режимам, правовому положению субъектов, методикам, процедурно-процессуальным правилам принятия, изменения, прекращения действия актов и т. д.

Административные акты могут состояться без учета интересов невластного субъекта, во-первых, при определении стандартов поведения, во-вторых, при поддержании требований введенных режимов и удостоверенных правовых состояний (контрольные, распорядительные и т. п.) и, в-третьих, в связи с применением мер обеспечения режимных требований. В этих случаях при выборе методов отсутствуют основания сомневаться в обоснованности установленных правил и наличии субъективных возможностей исполнения предъявляемых требований.

При помощи таких административных актов задаются поведенческие характеристики, определяемые административно-правовыми режимами, а субъектный состав лиц, привлекаемых к выполнению режимных требований, персонально еще не определен.

В составляющих социального действия всегда встречаются средства реализации некоторых проектов, желаний, убеждений и т. д., основанные на вмешательстве и инициативе[115 - Рикер П. Герменевтика. Этика. Политика. С. 94.]. По всей видимости, не лишено этих детерминант и административно-правовое воздействие. Отдельные административные акты при отсутствии инициативы со стороны невластного субъекта состояться не могут. «Другой вид исполнительной деятельности выражается в установлении публично-правовых отношений между органами власти и гражданами, причем такие отношения возникают или по свободному соглашению или принудительно; пример первого мы находим в поступлении на государственную службу; законодатель определяет порядок такого поступления, но частные лица добровольно и свободно, по соглашению с органами власти, вступают в отношение служебных обязанностей; однако, раз вступление сделано, возникают уже публично-правовые отношения»[116 - Ивановский В. В. Учебник административного права. С. 149.].

Существует группа административных актов о предоставлении или признании специального правового статуса. Первые именуются конститутивными, вторые – декларативными. Такие акты могут состояться в защиту публичных интересов: специальные разрешения служат предотвращению негативных последствий от неквалифицированного ведения отдельных видов профессиональной деятельности, сертификаты соответствия подтверждают безопасность продукции (работ, услуг) и т. д. Также они могут быть приняты в целях защиты интересов отдельных лиц, когда при наличии некоторых юридических фактов представители государственной администрации после обращения заинтересованного лица обязаны вынести акт о признании правового статуса и обеспечить его реализацию, охраняя законные интересы, предоставляя организационную, материальную и иные виды помощи (акты об установлении административной опеки).

В любом случае «индивидуализированные решения могут быть разного рода, но общим для них всех является то, что каждое включает в себя решение об отношении к отдельному лицу или группе лиц в конкретном случае. Решения о предоставлении социального обеспечения в различных формах, решения о предоставлении лицензий на ведение различных видов деятельности, решения о наложении штрафов или налогов в большинстве ситуаций и процессы расследования или запросов в персональном деле»[117 - Галлиган Д. Дж. Индивидуализированные процессы. Будапешт: КОЛПИ, 1999.] – все это примеры административных актов.

Как принять приказ, вынести контрольный акт, предоставить разрешение, сертификат? Административный акт не принимается моментально, отдельно от методики, процедурно-процессуальных правил. Заложенные в нем экстенсивность и интенсивность влияния предопределены указанными операциями. Используемые методики сами по себе не оказывают влияния на подвластных субъектов, но на их основании совершаются все правоприменительные действия, тем самым «процесс действует на материал, меняя и перестраивая его организованность»[118 - Щедровицкий Г. П. Исходные представления и категориальные средства теории деятельности. С. 275.].

Таким образом, метод административно-правового воздействия – определенная нормами административного права система влияния исполнительной власти (государственной администрации) на социальную среду при помощи дозволений, запретов, позитивных обязанностей, транслируемых ими в рамках установленных методик юридических средств (предписаний и действий по исполнению содержащихся в них полномочий), в целях реализации публичных функций.

1.3. Система методов административно-правового воздействия

Методологическая организация системы методов административно-правового воздействия может быть проведена с учетом того, что они предопределены имеющимися у государственной администрации функциями, а выделение их видовых и родовых признаков позволяет провести диалектическое противопоставление отдельных приемов воздействия или их групп.

Последовательное административно-правовое воздействие включает следующие элементы: «1. Государство устанавливает нормы права. 2. Они определяют права и обязанности субъектов и предусматривают механизм их добровольной и административно-принудительной реализации. 3. В случае отказа субъекта правоотношения от добровольной реализации предписаний включается механизм принудительной реализации, то есть возникает административное принуждение»[119 - Кононов П. И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 26.]. Данная схема, несмотря на неполноту, позволяет вывести элементы механизма административно-правового регулирования, заключающиеся в стабилизации общественных отношений (1), их динамизации в результате позитивной оперативно-исполнительной и правоприменительной деятельности государственной администрации (2), применении мер административно-правового обеспечения прав и законных интересов субъектов (3).

Административно-правовое регулирование, направленное на стабилизацию социальных отношений, связано с установлением стандартов поведения и определением субъектно-объектных предпосылок деятельности.

Такие способы воздействия отличаются от традиционных нормативного и индивидуального регулирования[120 - Алексеев С. С. Общая теория права. С. 42.]. Устанавливая стандарты поведения, государственная администрация использует нормативные правовые акты и акты общего действия, а при определении конкретных параметров поведения пользуется индивидуальной регламентацией, но прежде, до ее применения, проводит удостоверение (государственную регистрацию) статутного состояния.

Подобное регулирование в большинстве случаев не носит персонифицированный характер, не адресовано конкретным лицам, а только косвенным образом определяет потенциал участия и схемы деятельности субъектов, доводя до их сведения основания, условия и порядок ведения деятельности. Происходит выработка административной стратегии, предопределяющей условия функционирования субъектов и режимов обеспечения публичного порядка. Не случайно Г. В. Атаманчук отмечал, что методы управленческой деятельности включают не только использование правовых организационных форм, осуществление воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях, но и способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуации[121 - Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М.: Экономика, 2000. С. 112.].

Если «первой стадией правового регулирования является регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании, то второй – действие юридических норм, в результате которых возникают или изменяются правовые отношения»[122 - Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С. 34.]. Кроме того, в административной практике появляется дополнительный элемент механизма правового регулирования – индивидуальные административные веления, при помощи которых происходит динамизация отношений.

К числу рассматриваемых относятся методы государственного управленческого воздействия, связанные с «определением общей политики в отношении соответствующей отрасли управления»[123 - Методы и формы государственного управления. С. 21.], «установлением общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий»[124 - Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право РФ. Ч. 2. С. 7.]. Иначе говоря, это «методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, которые охватывают способы, приемы, действия лиц, вовлеченных в процессы государственного управления, связаны с подготовкой и реализацией управленческих решений, а также осуществлением правовой и организационной государственно-управленческой деятельности»[125 - Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). С. 112.].

При этом возможно использование косвенных регулирующих механизмов, когда заинтересованное лицо самостоятельно выбирает вариант поведения, а представитель государственной администрации заверяет соответствие поведения тем или иным требованиям.

Оценка публичной деятельности, как правило, подлежит обычному заверению. При этом в большинстве случаев не совершаются какие-либо административные акты, а фиксируется факт исполнения обязанностей перед государством (например, прием налоговых деклараций). Также могут быть вынесены акты признания льготного или ограничительного порядка ведения деятельности: признание товаров продукцией собственного производства организаций дает льготы в сфере таможенного дела[126 - Положение о сертификате продукции собственного производства. Утв. приказом МВЭС России от 29.07.1993 г. // БНА РФ. 1993. № 10.] либо, наоборот, подтверждение доминирующего положения ограничивает сферу деловой активности и устанавливает более жесткие рамки антимонопольного регулирования и контроля[127 - Статья 5 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22.03.1991 г. (ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499).].

Применение методов косвенного регулирующего воздействия не ограничено инициативой невластного субъекта. Государственная администрация остается активным участником этой сферы общественных отношений, применяя убеждающие и поощрительные меры.

Убеждение и поощрение не регламентируют реальную правомерную деятельность, а способствуют ее формированию и возможной реализации, носят вспомогательный характер.

Как неоднократно отмечалось в научной литературе по общей психологии и криминологии, убеждение – только способ формирования позитивной правовой установки, готовности к ведению определенной деятельности[128 - Лозбяков В. П. Криминология и административная юрисдикция. М.: Инфра-М, 1996. С. 37; Смирнов А. А. Избранные психологические труды. М.: Педагогика, 1987. Т. 1. С. 49.], а не оценки реально совершенного. Деятельность государственной администрации в этом направлении не связана с влиянием на правовое положение подвластного субъекта. В этом случае только формируется субъективное отношение при выборе правовой позиции, происходит рефлексивное психическое действие самого индивида.

Убеждение не является методом исключительно психологического влияния. Порядок осуществления убеждающей деятельности определен, в частности, в приказе ГТК России «О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов РФ» от 26.04.1995 г. № 287[129 - М., 1995.].