Методы административно-правового воздействия

В отношении правил, содержащихся в нормативных административных актах, следует отметить, что «большею частью это правила технические, правила целесообразности. А в вопросах целесообразности, конечно, главное значение имеют именно конкретные условия: состояние в данное время технических знаний, материальных средств, условий времени, места»[202 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. С. 134.].

Большинство вопросов макроэкономического регулирования определены в административных актах. Банк России устанавливает правила осуществления расчетов, банковских операций, в том числе с валютными ценностями[203 - Статья 4 Ф3 «О Центральном банке РФ (Банке России)»; ст. 9 Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10.12.2003 г. № 173-ФЗ (С3 РФ. 2003. № 50. Ст. 4859).], органы исполнительной власти регулируют цены и тарифы[204 - О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов): Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 г. № 239 // С3 РФ. 1995. № 11. Ст. 997.].

В зарубежных странах легально закреплен названный принцип соотношения закона и нормативного правового акта государственной администрации. В соответствии с Законом Республики Венгрия «О нормативных актах» № XI 1987 г. министр может обнародовать только декрет, попадающий в сферу его обязанностей[205 - О задачах министра: Правительственный декрет Республики Венгрия от 17.11.1994 г. № 154.], или если будет специально уполномочен сделать это на основании закона или правительственного декрета. Закон или правительственный декрет должны указывать, какой министр уполномочен принимать исполнительное постановление (декрет), а также предусматривать предмет и рамки полномочий для этого. Последний должен быть принят, если это необходимо из-за социальных и экономических изменений, гражданских прав и обязанностей или если существует осознанная необходимость, чтобы избежать конфликта интересов.

Наконец, вопросы организации и тактики применения методов обеспечения введенных режимных требований находятся в исключительном ведении органов исполнительной власти[206 - Статья 3 Ф3 «Об ОРД», ст. 3, 4 Ф3 «О мобилизации и мобилизационной подготовке в РФ».].

В соответствии с Законом Республики Польша «О полиции» от 26.04.1990 г.[207 - Государственный вестник. 1990. № 20. П. 179.] изданы исполнительные распоряжения МВД по установлению и задержанию лиц, индивидуальному обыску, досмотру багажа и проверке груза служащими полиции от 17.09.1990 г.[208 - Там же. № 70. П. 409.], по определению обстоятельств, при которых служащие полиции могут применять силу от 17.09.1990 г.[209 - Там же. П. 410.], по условиям и способу практики использования огнестрельного оружия полицейскими от 21.05.1996 г.[210 - Там же. 1996. № 63. П. 296.], по правилам, регулирующим сотрудничество полиции и муниципальной службы безопасности от 30.11.1990 г.[211 - Там же. 1990. № 84. П. 492.] На основании Закона Республики Польша «О дорожном движении» от 20.06.1997 г.[212 - Там же. № 98. П. 602.] издано исполнительное распоряжение МВД о требованиях по проверке квалификации водителей транспортных средств, нарушивших положения и принципы безопасного дорожного движения от 13.05.1993 г.[213 - Там же. 1993. № 38. П. 169.]

М. М. Сперанский в «Беседах о законах» указывал, что «править есть 1) прилагать общие законы к делам и определенным случаям; 2) когда случай не объемлется общим законом или по чрезвычайности его, или же потому, что закон его не предвидел или достаточно не определил, тогда править есть разрешать случаи сего рода отдельно по общему разуму законов, по правде и справедливости… Второй вид правления, разрешение случаев чрезвычайных или законом неопределенных, восходит к непосредственному верховной власти усмотрению»[214 - Сперанский М. М. Беседы о законах. СПб.: Сборник Русского Исторического общества. Т. XXX. С. 380.].

Органы исполнительной власти не ограничены жесткими рамками в экстремальных ситуациях, когда необходимо применять меры оперативного реагирования, закрепленные в актах общего действия, вводящих специальные исключительные правовые режимы – чрезвычайного, военного и особого положения, проведение контртеррористических операций[215 - О борьбе с терроризмом: ФЗ от 25.07.1998 г. № 130-ФЗ // С3 РФ. 1998. № 31. Ст. 3808.] и др.

В ФЗ «О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами» от 14.04.1998 г. № 63-ФЗ[216 - С3 РФ. 1998. № 16. Ст. 1798.], «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» от 08.12.2003 г. № 165-ФЗ[217 - С3 РФ. 2003. № 50. Ст. 4851.] предусмотрено введение ограниченного перечня защитных мер, хотя перечень угроз безопасности зачастую неизвестен. Предоставленных Правительству РФ конкретных инструментальных полномочий может оказаться недостаточно для нормализации обстановки. Представляются верными положения ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г. № З-ФКЗ[218 - С3 РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.], устанавливающие в экстремальных ситуациях допустимый предел ограничения прав и свобод граждан и организаций, что не сдерживает в оперативном плане органы исполнительной власти.

Ограничение общего дозволения на занятие внешнеторговой деятельностью зависит не от того, что Правительству РФ позволено принять конкретные защитные меры, а в силу наступления угроз экономической безопасности. Какими будут способы и средства реализации этого ограничения, какова будет широта и интенсивность административного воздействия, видимо, решать исполнительной власти в рамках известных ограничений.

Метод нормативного регулирования также включает возможность использования правотворческой инициативы.

Обращение с законодательной инициативой со стороны государственной администрации возможно, если исполнение будущего закона связано с ее функционированием, то есть таким законом устанавливаются правила, реализация которых возможна посредством применения преимущественно административно-правовых методов воздействия.

Обоснованна правотворческая инициатива между соподчиненными субъектами исполнительной власти, так как нижестоящие лица всегда задействованы в практической реализации требований, установленных вышестоящими субъектами административной власти, и вправе требовать их совершенствования.

Между функционально зависимыми субъектами также возможна правотворческая инициатива в целях совершенствования режима их деятельности. Федеральная таможенная служба вправе ходатайствовать перед Минэкономразвития России об изменении условий квотирования в целях улучшения процедур таможенного контроля, и, наоборот, оптимизация таможенного оформления может быть необходимой при изменении условий лицензируемой Минэкономразвития России деятельности.

Нормативные акты государственной администрации, на наш взгляд, должны касаться определения методов административно-правового воздействия, процессуального порядка их применения, реализации, прекращения действия. Вместе с тем их применение к той или иной сфере деятельности будет зависеть от складывающейся обстановки и усмотрения представителя исполнительной власти.

Безусловно, только от собственной оценки сложившейся ситуации зависит принятие актов общего действия, связанных с оперативным реагированием. В ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» говорится о таких факторах, как попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Названные понятия носят оценочный характер. Принятие или непринятие акта общего действия будет реализовано на основании дискреционных полномочий.

Герберт Спенсер отмечал, что «никакая теория человеческого знания не может обойтись без постоянных или временных предположений, и состоятельность их определяется достигнутыми с их помощью результатами»[219 - Спенсер Г. Опыты научные, политические и философские. Минск: Современный литератор, 1998. С. 662.]. Не любое положение может быть доказано, особенно если речь идет о конечных положениях сознания, а в рассматриваемом случае – основоположениях стратегии административной деятельности.

Условность компетенционных предписаний требует соблюдения следующих правил: во-первых, предположения о возможности принятия того или иного акта не должны повторяться из ступени в ступень, иначе заключение (акт) также выйдет неприменимым предположением; во-вторых, заключениям нельзя приписывать достоверности, которой не отличались посылки[220 - Там же. С. 674.], если не будут установлены иные основания логической обоснованности административного действия.

Алгоритм административного правотворчества следующий: установление дискреционной нормы, позволяющей определить компетенцию органа исполнительной власти через функцию и методы ее реализации, установив при этом материальные и процессуальные требования к воздействию в зависимости от оперативной обстановки. Элементы алгоритма должны быть реализованы последовательно и непрерывно. Принятие только акта о компетенции исключает возможность применения отдельных методов административно-правового воздействия, так как нет оснований предъявления требования, обращенного к подвластным объектам.

Глава 3

Административно-правовые методы косвенного регулирующего воздействия

3.1. Методы удостоверения публично значимых юридических фактов

Юридическая стабилизация отношений аппаратом государственной администрации производится через установление стандартов поведения, а также процессуального порядка их введения, реализации и прекращения действия. Такой способ регулирования можно назвать юридико-технологическим. Характеризуя его, Б. П. Курашвили отмечал, что при этом создается регламентационный технологический режим, где, «выполняя функцию нормативной регламентации, государство устанавливает правила, которым должна быть подчинена та или иная деятельность участников общественной жизни, и больше не вмешивается в эту деятельность, пока и поскольку установленные правила соблюдаются»[221 - Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука, 1987. С. 195.]. Вряд ли это утверждение можно считать точным. Выполнение специальных административных требований исключает социальное саморегулирование, так как «всегда присутствуют государственные контролирующие инстанции, осуществляющие наблюдение за выполнением режимных требований»[222 - Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству РФ, их назначение и структура //Государство и право. 1996. № 6. С. 23.].

После принятия нормативных административных актов задаются объектные схемы допускаемой деятельности, а также определяются способы функционирования и (или) функции возможных участников правоотношений. Такое воздействие производится через удостоверение публично значимых юридических фактов и состояний. При этом заверяются публично значимые состояния (1) или законность реализации прав и обязанностей (2).

Существование рассматриваемого метода было отмечено в теоретических источниках административного права: «…вместе с нормированием некоторой деятельности государство создает для нее благоприятные информационные условия, осведомляя ее субъектов о ситуациях, в которых она протекает и будет протекать. Этот момент обычно соединяется с тем, что государство ведет систематический учет параметров и результатов данной деятельности и потому требует от ее субъектов представления соответствующих данных»[223 - Курагивили Б. П. Очерк теории государственного управления. С. 195.]. Кроме того, отмечалось самостоятельное значение данного приема управленческого воздействия, отличного от административного акта[224 - Новоселов В. И. Граждане как субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права. Сб. науч. тр. Свердловск, 1985. С. 37.].