Методы административно-правового воздействия

Методы административно-правового воздействия
Дмитрий Владимирович Осинцев

Конституционное, муниципальное и административное право
Автор настоящей работы – Дмитрий Владимирович Осинцев, кандидат юридических наук, доцент, начальник отдела международного таможенного сотрудничества Уральского таможенного управления.

В работе раскрываются характерные особенности государственного управленческого и руководящего воздействия, а также связанные с ними направления договорной деятельности государственной администрации, организации взаимодействия властных и невластных субъектов в целях реализации публично-правовых функций. Исследуются методы разработки стратегии административной деятельности и нормативно-правовые основы деятельности государственной администрации.

Значительное внимание уделяется вопросам обеспечения прав и свобод граждан и организаций, защиты национальной безопасности при помощи административно-правовых механизмов через выявление угроз безопасности, применение мер пресечения, восстановления, сдерживания. Рассматриваются методологические основания установления административной ответственности и построения системы административных наказаний за нарушение специальных правил поведения.

Для преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, практических работников, а также всех интересующихся вопросами реализации исполнительной власти и административного права.

Дмитрий Осинцев

Методы административно-правового воздействия

Редакционная коллегия серии «Конституционное, муниципальное и административное право»

А. А. Белкин (отв. ред.), C. А. Авакьян, Е. В. Белоусова, В. В. Бойцова, Н. С. Бондарь, В. В. Гошуляк, В. А. Кряжков, А. А. Ливеровский, А. Ф. Малый, Л. А. Нудненко, Ю. В. Пуздрач, В. Д. Сорокин, С. Н. Чернов

Рецензенты:

А. Н. Кокотов, доктор юридических наук, профессор

Ю. П. Соловей, доктор юридических наук, профессор

Основные сокращения

БВСРФ– Бюллетень Верховного Суда РФ.

БМД– Бюллетень международных договоров.

БНАРФ– Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств РФ (СССР)).

ВВАС РФ– Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ.

ВВС СССР (РСФСР) – Ведомости Верховного Совета СССР (РСФСР).

ВСНД и ВС РФ (РСФСР) – Ведомости Съезда народных депутатов РФ (РСФСР) и Верховного Совета РФ (РСФСР).

САПиП РФ – Собрание актов Президента и Правительства РФ.

СЗ РФ – Собрание законодательства РФ.

РЗСО – Собрание законодательства Свердловской области.

ФКЗ – Федеральный конституционный закон.

ФЗ – Федеральный закон.

Глава 1

Сущность и содержание методов административно-правового воздействия

1.1. Основные характеристики административно-правового воздействия

Раскрывая содержание правового регулирования, С. С. Алексеев отмечает: «…это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития». При этом «определяя правовое регулирование через понятие правового воздействия, нужно учитывать, что последнее – широкое понятие, которое характеризует все направления и формы влияния права на общественную жизнь»[1 - Алексеев С. С. Общая теория права. М.: Юридическая литература, 1981. Т. 1. С. 290.].

В большинстве работ по теории государственного управления и административно-правовых исследованиях, несмотря на различные интерпретации, провозглашается положение, «доминирующее сейчас в науке, о том, что управление представляет собой воздействие одной (управляющей) системы на другую (управляемую), воздействие, которое детерминировано и связано с закономерностями функционирования больших систем»[2 - Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юридическая литература, 1975. С. 17; Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1973. С. 34.]. При этом воздействие содержит следующие признаки: направление, упорядочение, координация и стимулирование со стороны государства через систему его органов развития сознания и поведения людей.

Однако направление, как правило, определяет, в какой сфере или отрасли осуществляется деятельность; упорядочение как цель возможно не только при помощи воздействия, но и взаимодействия, а порой достаточно собственных активных действий без контактов с другими субъектами; координация достигается путем соглашений и других форм взаимодействия, но не воздействия, а стимулирование невозможно представить без оппозиционной меры – сдерживания активности и применения иных мер обеспечения правомерности поведения.

Постулат о превалировании административно-правового воздействия, а не взаимодействия субъектов при функционировании государственной администрации[3 - Далее будут использованы устойчивые словосочетания: «исполнительная власть» или «государственная администрация». Между ними проводится различие в организационном плане. Система органов исполнительной власти формализована в нормативных правовых актах и не включает государственные организации, наделенные специальной компетенцией: Банк России, внебюджетные государственные фонды, отдельные межведомственные органы и др. Не случайно в Законе РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22.03.1991 г. (ВСНД и ВС РФ. 1991. № 16. Ст. 499) специально выделены «иные наделенные функциями или правами органов власти органы и организации»; в ст. 34

Налогового кодекса России отмечается, что органы государственных внебюджетных фондов в отдельных случаях пользуются правами и несут обязанности налоговых органов; в ст. 7 Ф3 «О Центральном Банке РФ (Банке России)» от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ (С3 РФ. 2002. № 28. Ст. 2790) подчеркнуто, что Банк России вправе принимать нормативные правовые акты, обязательные в том числе для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Общность методов административно-правового воздействия, используемых указанными субъектами, позволяет использовать собирательный термин «государственная администрация». В этом отношении позволим себе не согласиться с Д. Н. Бахрахом, утверждающим, что «государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти» (Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: Норма-Инфра-М, 2000. С. 165), поскольку названные полномочия, как видно, осуществляют и другие властно уполномоченные лица.], следует из традиционно определяемых юридических характеристик отрасли административного права и особенностей метода правового регулирования.

Несмотря на некоторые расхождения в теоретических позициях, в большинстве административно-правовых исследований отмечается, что «административное право имеет свой особый метод регулирования, выражающийся в подчинении со стороны тех субъектов, в отношении которых осуществляются управленческие функции исполнительно-распорядительных органов»[4 - Козлов Ю. М. Основы советского административного права. М.: Знание, 1979. С. 41.].

Для данного метода характерны такие черты, как преобладание предписаний[5 - Пешков А. Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. Иркутск, 1974. С. 104.], исключение юридического равенства участников отношений, где одному из них предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другому. Как следствие превалируют односторонность волеизъявлений одного из участников отношений, наличие официальной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке различные вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают. Административно-правовые отношения – это властеотношения, а метод их регулирования сочетает способы подчинения одного субъекта другому и является методом командного типа[6 - Государственное управление и административное право. М.: Юридическая литература, 1978. С. 72; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право РФ. М.: Теис, 1994. Ч. 1. С. 26–29; Бахрах Д. Н. Административное право. М.: БЕК, 1999.].

Подобный кибернетический подход к управлению в социальных системах позволяет определить сигнальную модель в государственно-управленческих и руководящих отношениях. Вместе с тем «соответствующим образом настроенный механизм, получив сообщение, реагирует согласно заложенной программе, ему доступна информация, но значение ему недоступно… Но если в коммуникации участвует человек, то мы должны говорить не о мире сигнала, но о мире смысла»[7 - Эко У. Отсутствующая структура. СПб.: Петрополис, 1998. С. 48.], вследствие чего ни одна команда ситуационно, с участием персонифицированных поименованных субъектов, не может быть реализована без ее субъективного смыслоразличения. Следовательно, предложенная модель вследствие негативной установки личности «к любому состоянию, вынуждающему ее к повиновению»[8 - Ламетри Ж. О. Опыт о свободе высказывания мнений. Минск: Литература, 1998. С. 440.], – путь к энтропийности в социальных системах.

Традиционно в административно-правовых исследованиях противопоставлялись субъекты и объекты управления[9 - Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977. С. 46; Государственное управление и административное право. С. 15.], что характерно для технических или социотехнических действий. Однако «испокон веков два типа знаний обслуживают человеческую деятельность. Один – это знания об объектах, с которыми мы действуем, которые мы преобразуем и которые сами собой, хотя и в наших руках, изменяются и трансформируются. Другой тип – это знания о нашей деятельности, о ее средствах, процедурах, технологии и т. д. Эти два типа знаний существуют в принципиально разных формах и по-разному включаются в нашу деятельность»[10 - Щедровицкий Г. П. Об одном направлении в современной методологии. М.: Школа культурной политики, 1997. С. 409.].

Функционирование управляющей (руководящей) и управляемой (подчиненной) систем невозможно рассматривать только как субъектно-объектное действие. Государственное управление и руководство – деятельности особого рода, их юридические средства и правовые формы устанавливаются и реализуются через специфические механизмы мышления и поведения.

В изложенных признаках метода административно-правового регулирования верно отмечено, что подчинение характерно для государственно-управленческих (а если быть более точным – государственно-руководящих) отношений. Вместе с тем деятельность государственной администрации, охватывающая в том числе исполнительно-властное воздействие, не ограничена лишь управленческим, руководящим воздействием[11 - Государственное управление и административное право. С. 19; Петров Г. И. Основы советского социального управления. Л.: ЛГУ, 1974. С. 44.], что отмечалось в работах Е. А. Агеевой, К. С. Бельского[12 - Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). Л.: ЛГУ, 1990; Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.].

Вообще, «деятельность руководства в чистом виде возможна только в тех случаях (и в тех границах), когда подчиненные системы не имеют собственного независимого функционирования, не ставят перед собой самостоятельных целей и задач, а, наоборот, целиком и полностью принимаются цели и задачи руководящих органов». В свою очередь «деятельность управления, напротив, осуществляется в тех случаях (и в тех границах), когда подчиненные системы обладают собственным функционированием (или даже развитием) и управляющий орган не связан с ними непосредственными административными связями; управляемые объекты всегда имеют собственное “естественное” функционирование, свои собственные “внутренние” цели и не могут отказаться от их достижения»[13 - Щедровицкий Г. П. Исходные представления и категориальные средства теории деятельности. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 248.].

Государственно-руководящие отношения, где проявляются черты властного подчиняющего влияния, возникают между субъектами административного права наиболее часто в случаях выполнения подвластными лицами абсолютных административных обязанностей, направленных на защиту законных интересов других субъектов, специально не поименованных и не персонифицированных.

К числу таких всеобщих обязанностей относятся требования обеспечения безопасности при воздействии на естественную среду: санитарные и противоэпидемические правила, требования в сфере окружающей природной среды, правила пожарной безопасности, нормативы, связанные с подготовкой к чрезвычайным ситуациям[14 - Главы 5, 7 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (С3 РФ. 2002. № 2. Ст. 133); ст. 10, 11 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ (С3 РФ. 1999. № 13. Ст. 14); ст. 34 ФЗ «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ (С3 РФ. 1994. № 35. Ст. 3649); ст. 19 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ (С3 РФ. 1994. № 35. Ст. 3684).]. Эти правила, выступая всеобщими абсолютными требованиями, следующими непосредственно из нормативных правовых актов, являются элементарными навыками поведения, не представляющими особой сложности в их выполнении.

Другая группа всеобщих абсолютных административных обязанностей связана с оказанием содействия представителям власти в реализации их законной деятельности: участие в мобилизации и мобилизационной подготовке, мероприятиях по гражданской и территориальной обороне, воинская обязанность граждан России[15 - О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ: ФЗ от 26.02.1997 г. № 31-ФЗ // С3 РФ. 1997. № 9. Ст. 1014; ст. 9, 10 ФЗ «О гражданской обороне» от 12.02.1998 г. № 2-ФЗ (С3 РФ. 1998. № 7. Ст. 799); ст. 1 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ (С3 РФ. 1998. № 13. Ст. 1475).]. Однако последняя обособлена кругом лиц мужского пола, а ст. 23 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» предусматривает освобождение от ее исполнения.

Третья группа всеобщих абсолютных административных обязанностей связана с учетом лиц в целях последующего контроля за выполнением ими установленных в публичных целях требований и касается соблюдения правил паспортной системы и регистрации по месту пребывания и месту жительства. Вместе с тем обе эти обязанности, видимо, связаны не только с государственным руководством. Как отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10,12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. № 713[16 - СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 783.], регистрация является лишь способом учета граждан в пределах России, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.

Возникающие административно-правовые отношения необходимы для обеспечения исполнения в будущем идентифицированными и зарегистрированными лицами обязанностей перед другими субъектами, решения стратегических государственных задач (расположение объектов социальной инфраструктуры, распределение ресурсов, экономическое моделирование и т. д.). Ю. М. Козлов называл такие отношения горизонтальными, где отсутствует соподчиненность, предшествующими государственно-управленческим[17 - Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М.: Юридическая литература, 1976. С. 177.]. Однако в названных случаях обязанность невластного субъекта корреспондирует праву требования представителя власти, что не позволяет судить о горизонтальном характере отношений, а соблюдение порядка регистрации является всеобщим независимо от волеизъявления субъектов.

Иные административные обязанности, как правило, специальные или индивидуальные, носят ситуационный характер, возникают в зависимости от проявленной субъектами инициативы, поэтому связанные с ними отношения не всегда подвержены государственно-руководящему воздействию.

Самостоятельными юридическими событиями, вызывающими возникновение производных обязанностей, становятся чрезвычайные ситуации. Статья 9 ФЗ «Об обороне» от 31.05.1996 г. № 61-ФЗ[18 - СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.]предполагает участие граждан в мероприятиях по гражданской и территориальной обороне, предоставление в военное время имущества для нужд обороны; на организации возложена обязанность по мобилизации ресурсов, изменению режима работы, переориентации на производство продукции, необходимой в условиях чрезвычайного положения.

Юридическими действиями, вызывающими возникновение административных обязанностей невластных субъектов, является выбор видов профессиональной деятельности (предоставляется статус предпринимателей, государственных служащих, субъектов разрешительной системы и т. д.) или совершение действий, обусловленное признанием законности реализации прав (например, при пересечении государственной и таможенной границ России).

Воздействие через государственное руководство, власть и подчинение, наиболее ярко выражено в финансово-правовых отношениях, где преимущественно на основании нормативного акта устанавливаются всеобщие денежные обязательства субъектов перед государством. Руководство и подчинение присутствуют также в процессуальных отраслях права. Означает ли это, что метод административно-правового регулирования, используемый для характеристики отрасли, является заимствованным, присущим другим отраслевым отношениям?

По всей видимости, руководство и подчинение (кроме случаев нормативного установления абсолютных всеобщих административных обязанностей) преимущественно проявляются в административном правоприменении и непосредственном исполнении административных предписаний. На стадии правосубъектного состояния, когда лицо имеет юридическую возможность выбора вариантов правового поведения, отношения руководства и подчинения часто отсутствуют.