Водное право России и зарубежных государств

Водное право России и зарубежных государств
Дмитрий Олегович Сиваков

Автор настоящей книги, кандидат юридических наук Д.О. Сиваков, используя обширный правовой материал, раскрывает содержание водных правоотношений в России, СНГ, других зарубежных странах на всех стадиях их возникновения и развития. Привлечены интересные факты для иллюстрации сложных проблем применения норм водного права, дано авторское видение дискуссионных вопросов.

В работе раскрываются особенности различных видов водопользования. Исследование водных правоотношений и проблем развития водного хозяйства проводятся автором в контексте глобальных вызовов экологического кризиса и в свете идей Водной стратегии России до 2020 г.

Для книги характерен популярный язык изложения, делающий это исследование доступным для широкого круга читателей.

Книга будет полезна для юристов, гидрологов, гидротехников, ихтиологов, географов, экологов – всех тех, кому небезразлично водное достояние человечества.

Дмитрий Олегович Сиваков

Водное право России и зарубежных государств

Введение

Из всего планетарного водного ресурса пресная питьевая вода составляет 3 %, при этом ежегодно в водоемы сбрасывают 25 млн тонн загрязняющих веществ. За последнее столетие численность человечества увеличилась в три раза и достигла к XXI веку приблизительно 6 млрд. Тем временем общемировой объем изъятия водных ресурсов возрос в шесть раз, большая его часть использовалась в сельском хозяйстве. При этом прогрессирующие проблемы отрицательно влияют на экосистемы, общественное здоровье и продовольственное обеспечение.

По данным Всемирной организации здравоохранения, 2 млрд человек (из 6 млрд) так или иначе страдает от нехватки питьевой воды[1 - Федоров Б. Экоиндустрия – чистое дыхание экономики // Российская газета. – 2009. – № 73. – С. 6.]. В мире 70 % сточных вод не очищается вообще, ощущается глобальная нехватка централизованных систем водоснабжения и канализации. Более 50 % мировых больничных мест заняты пациентами, страдающими болезнями, вызванными употреблением некачественной питьевой воды. При этом демографические и экономические перспективы развития человечества обещают нарастающее загрязнение водных объектов, их деградацию и еще больший «водный голод», влекущий за собой повышение социальной конфликтности.

Мировое водное хозяйство сталкивается с экологическим кризисом. Экологический кризис заключается в обострении до предела противоречий между неосмотрительной деятельностью общества по освоению природных богатств и деградацией окружающей среды, которую вызывает эта деятельность. Принято выделять две стороны экологического кризиса: естественную и социальную. Естественная проявляется в деградации окружающей среды, а социальная – в неспособности государства или общества остановить этот процесс и оздоровить окружающую среду.

Приведенные «двоякие» негативные явления касаются в той или иной мере и водных богатств, в том числе запасов пресных вод. Именно поэтому есть все основания говорить о компоненте экологического кризиса – о водном кризисе. В свою очередь, для преодоления водного и вообще экологического кризиса необходим поэтапный переход на современные ресурсосберегающие технологии, в том числе введение в водное хозяйство схем замкнутого цикла водоснабжения.

До сих пор, как отмечает Президент Торгово-промышленной палаты России Е.М. Примаков, наша страна сбрасывает загрязненные сточные воды в самых больших количествах и несет самые большие потери в водопроводных сетях[2 - См.: Устойчивое развитие: природа – общество – человек: Материалы международной конференции. – М., 2006. – T. I. – С. 29, 30.]. Чтобы исправить это положение, необходимо инновационное развитие водохозяйственного комплекса.

Как общественный институт право позволяет добиться общеобязательности в деле охраны природы и охраны вод. Побороть водный кризис без права нельзя.

Нужно признать, что водный кризис распространяется на весь водный фонд России, т. е. на всю совокупность его водных объектов. В начале XXI в. в России очищалось (по нормативам) лишь 18 % сточных вод, поэтому состояние основных российских вод является неудовлетворительным. Это можно сказать про такие реки, как Волга, Дон, Обь, Енисей, Лена, Кубань, Печора, Нева. Особенно плачевна ситуация в низовьях, устьях, губах этих рек, колоссально загрязнение в Невской губе, омывающей Санкт-Петербург.

В настоящей работе автор пытается рассмотреть правовое регулирование водных отношений в России и в ряде зарубежных государств в свете преодоления водного кризиса. В планетарном масштабе водный кризис углубляется, но в ряде передовых государств удалось добиться некоторых успехов в деле его преодоления.

Поэтому опыт других государств будет поучительным для российской практики водопользования: он заслуживает популяризации и изучения.

Глава I

ОСНОВЫ ВОДНОГО ПРАВА

§ 1. Понятие и краткая история развития водного права

Водное право – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов.

Правовому регулированию подлежат различные виды использования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, судоходство, орошение и т. д.) как естественных (реки, озера, моря), так и искусственных водных объектов (каналы, водохранилища, пруды).

Нормы водного права содержатся в международных договорах, законах, подзаконных актах, в судебных прецедентах, в обычаях – таковы источники водного права.

Водное право следует такому же методу регулирования, как административное, гражданское и некоторые другие отрасли права. Оно регулирует соответствующие общественные отношения, как путем властных предписаний, так и путем предоставления субъектам этих отношений права самим определять свои права и обязанности путем заключения договоров. Первый способ применяется, например, при определении общего пользования водоемом или водотоком, второй – при заключении договоров водопользования. Поэтому водное право имеет черты как публичного, так и частного права.

В юридической литературе звучат разные оценки водного права как правового массива (отрасль, подотрасль, институт права). В настоящее время в России водное право обладает признаками подотрасли экологического права, если, конечно, признать последнее отраслью (а не суперотраслью). Если же не признавать экологическое право как отрасль права (такая точка зрения тоже есть), то водное право можно будет назвать самостоятельной отраслью.

В условиях правовой системы России можно с уверенностью считать водное законодательство отраслью, созданной как на федеральном, так и на региональном уровнях. «Сердцевиной» этой отрасли является Водный кодекс Российской Федерации.

Правовое регулирование водных отношений имеет долгую историю. В разные исторические периоды применялись и даже господствовали то один, то второй способ регулирования.

В государствах с искусственным орошением писаное и даже обычное водное право уже в древности получало достаточно разработанные формы (Двуречье, Египет). Кодекс Юстиниана знал классификацию водотоков. Согласно этому кодексу существовал порядок использования рек на основе исключительного права береговых владельцев; в то же время кодекс допускал водные сервитуты. В Древнем Риме права земельных собственников распространялись на подземные воды и несудоходные водотоки, но судоходные реки были изъяты из гражданского оборота. В римском праве в качестве земельных и водных сервитутов предусматривались право забора воды с соседнего участка, право прогонять скот к водопою, добывать песок и глину на чужом участке, в том числе на прибрежном[3 - Новицкий И.Б. Римское право. – М.: Ассоциация «Гуманитарное знание», 1993. – С. 103–110.].

Регулирование водопользования в средневековой Европе прослеживается по актам королевской власти и сводам законов (например, в «Саксонском Зерцале»). Существовали особые водные права и привилегии территориальных сеньоров, а также исключительные права влиятельных городов на судоходство по определенным рекам. В отношении крупных рек и озер предусматривались королевские регалии. В Европе уже в средние века заключались договоры о свободном плавании по рекам, тем не менее взимание пошлин с проплывающих торговых судов было общим правилом. В пользу короля и сеньоров взимались пошлины за судоходство, за переправу на паромах, рыбную ловлю, проезд на заставах. Было распространено «береговое право» сеньора обращать в свою собственность имущество, выброшенное на берег при кораблекрушении.

Во Франции предусматривалось разделение вод между королевским доменом и владениями крупных сеньоров. Согласно Муленскому эдикту 1669 г. все реки и водотоки, судоходные в своем естественном состоянии, оказались под властью короны. Тем самым возобновилось разделение водных объектов на публичные и частные, известное по римскому праву.

На средневековом Востоке правовое регулирование водных отношений имело свою специфику. Религиозный писаный закон (шариат) предоставлял правителям исключительное право на водотоки и водоемы, включая их содержимое. Поэтому они могли отказать простолюдинам в их просьбе оросить земельные участки. Нормы неписаного обычного права (адата) в противоположность шариату утверждали патриархальную по своему характеру общинную собственность на водные объекты и общий доступ к водам в целях орошения. Однако путаность, противоречивость, разнотрактуемость данных правовых систем играла на руку привилегированным слоям населения. Последние, как правители или же как патриархальные главы кланов, общин, племен, имели преимущества перед зависящими от них простолюдинами[4 - Илебаев У. Право сельскохозяйственного водопользования в Киргизской ССР. – М.: Юрид. лит., 1959. – С. 31–62.].

Например, по законам шариата ханы из рода Чингизидов считались верховными обладателями природных богатств, перепоручая часть из них своим вассалам. Знать стремилась присвоить себе земли у водотоков и водоемов, орошаемые угодья. Приводные пастбища, сенокосы, пашни и сады были «лакомым куском» также для духовенства. До нас дошел ярлык знаменитого эмира Тамерлана, данный мечети на орошаемые земли вместе с арыками и садами. Однако дарованные права на орошаемую землю далеко не всегда письменно оформлялись.

В Европе в мануфактурный период ее развития тогдашняя «образцовая страна» Европы Голландия отвоевывала сушу у моря. При этом польдерное хозяйство регламентировалось жестким «дамбовым» правом и обслуживалось дамбовым налогообложением. Даже непреднамеренное повреждение водозащитных сооружений могло повлечь смертный приговор[5 - См. подр.: История Европы / Пред. ред. коллегии А.О. Чубарьян. – М.: Наука, 1993.—Т. 3. – С. 193.].

С конца XVIII – начала XIX в. на европейском континенте начинается промышленный переворот и интенсивная урбанизация. В обществе, основанном на вольном найме, ключевую роль играла уже не земельная собственность, а капитал, собственность на предприятия[6 - Аннерс Э. История европейского права. – М.: Наука, 1994. – С. 275–278.]. Но это не означало принижения ценности природных ресурсов. С утверждением частной собственности на землю европейское законодательство при всех своих различиях пришло к четкому разграничению водных объектов на частные и публичные как по форме собственности, так и по характеру использования. Французский Гражданский кодекс начала XIX в. закреплял в собственности государства все судоходные и сплавные реки вместе с землею под ними. Итальянский Гражданский кодекс 1865 г. признавал государственными все реки (частными оставались искусственные каналы). По испанскому законодательству (с 1876 г.) речные воды принадлежали государству; родники, пруды и дождевые воды – частному собственнику, а месторождения подземных вод – лицам, их выявившим. В Австро-Венгрии речные акватории признавались государственными только в судоходном и сплавном их течении[7 - Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. – Л:. Изд-во ЛГУ, 1948. – С. 8—12.].

Тогда же, в XIX в., по мере формирования общеевропейского рынка утверждается свобода судоходства по ряду речных и озерных систем, охватывающих несколько государств. Прежние, средневековые препоны при регулировании судоходства во многом были преодолены.

Законодательство о землях и других природных ресурсах вначале отличалось безграничностью формул о частной собственности (Гражданский кодекс Наполеона 1804 г.). Частная собственность на землю распространялась на почвы, лес, недра, воды, воздушный столб. Такая концепция очень скоро стала противоречить интересам государства и набирающей силу промышленности. Это повлекло за собой некоторое ограничение в праве природопользования собственника. Германское Гражданское уложение 1896 г. и особенно Швейцарский Гражданский кодекс 1907 г. ограничили права собственника рамками его интересов. Швейцарский собственник, в частности, должен был разрешать прокладку водопровода на своей земле. При всем преклонении перед священным принципом частной собственности государство закрепляло за собой обширные земельные площади. В общественных интересах земли морского побережья, путей сообщения, навигационных сооружений (маяков, причалов), «публичных» гаваней и каналов закреплялись за государством. В частности, такая ситуация сложилась в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 г.[8 - См. подр.: Земельное законодательство зарубежных стран / Под ред. Г.А. Аксененка, Н.И. Краснова, Л.П. Фоминой. – М.: Наука, 1982. – С. 326–343.].

В XIX в. водные отношения регулировались в основном в рамках гражданского законодательства, предусматривавшего широкие права прибрежных землевладельцев на воды прилегающих водных объектов. Однако это мешало экономическому развитию, поэтому в ряде европейских государств уже в XIX в. были приняты специальные водные законы, в том числе ограничивающие абсолютные права прибрежных собственников. Развивалось также экологическое право. В Великобритании в 1876 г. был принят Закон о предотвращении загрязнения рек. Однако этот запрет оказался неэффективным; реки Королевства оставались в викторианскую эпоху зловонными. С середины XIX в. во Франции и Испании также стали приниматься специальные законы в области использования и охраны вод.

В XX в. технический прогресс заставил наращивать массив правовых норм, регулирующих водное хозяйство. В течение XX в. в государствах Европы и Северной Америки принимаются и действуют комплексные и специальные законы по отдельным видам водных ресурсов и объектов, основным видам водопользования (водоснабжение, транспорт), масштабным гидроэнергетическим и мелиоративным работам, по борьбе с различными видами загрязнений водных объектов, по охране береговых зон. Интенсивно и успешно развиваются бассейновые принципы и подходы к управлению водным хозяйством; действует общеевропейский принцип «Вода платит за воду». Названный принцип заключается в том, что денежные поступления от платы за воду идут на финансирование водохозяйственных мероприятий.

С конца XX – начала XXI веков наблюдаются сокращение гидротехнического строительства и попытки ограничения хозяйственного использования рек и озер в целях поддержания естественного состояния водоемов и водотоков. В конце XX в. становление европейского экологического права позволило развивать водное право посредством директив и рекомендаций ЕС.

В XX в. в странах социалистической системы (СССР и др.) также развивалось водное законодательство. В законодательстве закреплялась исключительно государственная форма собственности на водные объекты. Провозглашались такие принципы, как планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительное по срокам) водопользование. В некоторых странах (Венгрия, Польша, Чехословакия) предусматривались случаи взимания платы за забор воды. Для нужд планового хозяйства в СССР, странах Восточной Европы разрабатывались меры по ведению государственного водного кадастра, составлялись водные балансы и схемы охраны и комплексного использования вод по бассейнам рек[9 - В Польше помимо кадастра на уровне воеводств велись (открытые для публики) водные книги, в которых регистрировались разрешения на водопользование.]. В СССР в отдельные периоды водное регулирование было подчинено масштабной мелиорации сельскохозяйственных земель, созданию единой глубоководной транспортной системы, основы которой были заложены еще в XVIII столетии.

Принимались амбициозные программы проведения каналов, создания водохранилищ, устройства ГЭС. Однако масштабные гидроэнергетические и мелиоративные работы были не всегда продуманы с точки зрения охраны природы; нередко они вызывали непредусмотренные отрицательные последствия.

§ 2. Опыт правового регулирования водных отношений в Российской империи, СССР, Российской Федерации

Первоначально Российское государство ограничивалось регулированием доступа к воде тех, кто желал воспользоваться ее полезными свойствами: отловить рыбу, сплавиться на судне и т. п. Издавна устраивались переправы (паромы), владельцы которых откупали у государства право монопольного обслуживания проезжающих; за это паромщики вносили в казну определенный платеж. Проводились работы, способствовавшие водопользованию. Так, в зимнее время на реках устраивались и поддерживались проруби; за право забирать воду из проруби и поить лошадей взимался определенный платеж; в Московском государстве он назывался «прорубным». Зимой же по рекам расчищались и обустраивались ледовые дороги (эта традиция распространена во многих регионах Сибири и в наше время).

Большое внимание государство уделяло промысловому рыболовству и постройке водяных мельниц. И то и другое в основном выполнялось в порядке частных предприятий. Государственное же участие выражалось в распределении по претендентам богатых рыбных угодий и в обложении езов (перегораживающих сооружений, с помощью которых осуществлялся лов рыбы), а равно водяных мельниц. В XVII в. появились законы, запрещавшие при устройстве мельничных плотин затоплять чужие луга и (в какой-то мере) броды, располагавшиеся выше по течению. Со времен Петра I известны указы, запрещавшие использовать реки как свалки, вывозить на речной лед мусор и падаль.

С этого же времени государство приступает к активной политике по налаживанию судоходных путей; в частности, строилась система каналов, соединявших Петербург с бассейном Волги; были попытки соединения Волги с Доном, а также Оки с Доном. Создание и поддержание судоходных путей считается заботой государства и в наши дни.

В последней четверти XVIII в. для снабжения Москвы питьевой водой были предприняты государственные работы по сооружению водопровода, базировавшегося на Мытищинских источниках; этот водопровод исправно обслуживал Москву вплоть до XX в. На государственный же счет были предприняты работы по сооружению в черте Москвы Водоотводного канала; этот канал разгрузил русло Москвы-реки от паводковых вод и ослабил силу наводнений, от которых страдало Замоскворечье.

С развитием мануфактур, а затем заводов и фабрик сила падающей воды использовалась для приведения в движение машин, обслуживавших производство. Для этого на реках устраивались запруды и создавались заводские пруды. В этих работах принимали участие государственные инженеры, но со временем инженерным делом овладели и частные заводчики.

В то же время в Российской империи правовое регулирование водных отношений оставалось разобщенным и неполным. Согласно разъяснениям Правительствующего Сената, естественные водные объекты (реки и озера) не считались предметом права частной собственности. По общему правилу государству принадлежали как судоходные, так и несудоходные реки.

Как видно из правил Порядка генерального межевания Законов межевых (Свод Законов Российской империи. – Т. 10. – Ч. II. – СПб., 1893. – С. 59), предусматривалось межевание рек и озер, которые никому постороннему не отданы, за владельцами близлежащих дач. Межевание имело значение для вновь образующихся (намытых) участков суши. В случае проведения межи по рекам и озерам лежащие и вновь открывающиеся на них острова предписывалось разделять пополам. Каждому береговому владельцу из общей дачи отводили земли к воде, выделяя береговое пространство соразмерно с числом десятин в его участке. Если положение мест этого не позволяло, то требовалось назначить к рекам дороги.

Законодательство защищало интересы прибрежных землевладельцев, от которых зависело проведение каналов, строительство гидротехнических сооружений и проведение мелиоративных работ. Чересполосица, узкоземелье, дальноземелье, мучившие крестьянскую общину, имели значение и для водопользования. После 1861 г. оттесненным на «песочек» крестьянам не хватало водопоев, сочных заливных лугов, пастбищ – иными словами, приводных участков. Их приходилось брать у помещиков в пользование на тяжелых условиях.