Водное право России и зарубежных государств

вся федерация;

крупный регион (федеральный округ, группа субъектов федерации);

земля, область, штат, провинция, кантон, иные субъекты федерации;

муниципальные образования;

предприятия;

домашние хозяйства.

Водная политика нацелена не только на экономию воды, но и на обеспечение чистоты вод. Нужно признать, что в Российской Федерации общегосударственная водная политика не обеспечивает высокий уровень эффективности и экологической безопасности. Она пока не позволяет возместить прошлый экологический ущерб и нейтрализовать накопленные загрязнения.

Из соответствующих параграфов монографии нам известны основные черты водной политики советского государства, которая от безудержного волюнтаризма понемногу пришла к более продуманному и комплексному подходу к обильному, но далеко не безграничному водному фонду России.

В условиях утверждения рыночной экономики у государства – собственника водного фонда сохранились немалые возможности для прямого управления водохозяйственным комплексом России. Однако многообразие форм собственности на ГТС и иные водохозяйственные сооружения требует от государства более гибких подходов, в частности в плане стимулирования частных водопользователей к модернизации технологий. В то же время многие вопросы в области использования и охраны вод могут и должны решаться самими водопользователями, их организациями, либо водопользователями вместе с государственными и муниципальными органами власти. В качестве своеобразной «площадки» для партнерского, коллективного регулирования водохозяйственной деятельности уже сложилась и успешно применялась система бассейновых советов и соглашений. Однако первые остаются совещательными органами, а вторые – по неведомым причинам не предусмотрены действующим водным законодательством.

В целях успешного развития водного хозяйства и налаживания эффективного регулирования водохозяйственной деятельности было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. и плана мероприятий по ее реализации»[56 - СЗ РФ. – 2009.– № 36.– Ст. 4362.]. Установки, подходы и идеи Водной стратегии России отображают современную водную политику, избранную государством на ближайшие 10 лет. На реализацию этой водной политики в рамках Водной стратегии России планируется вложить 700 млрд руб., из которых федеральное финансирование составляет 500 млрд руб. Предполагаются также пилотные проекты, основанные на самофинансировании.

Водная стратегия рассчитана на модернизацию российской экономики с целью снижения водоемкости ВВП на 40 % и экономии электроэнергии на сумму более 20 млрд руб. в год. Кроме того, одной из задач Водной стратегии является всемерное снижение антропогенной нагрузки на воды России посредством внедрения новых технологий.

Интересно, что в основу Водной стратегии не заложено существенное повышение налогового давления на реальный сектор нашей экономики. Поэтому предприятия, применяющие современное оборудование и не допускающие превышения нормативов водопользования, не будут платить за водопользование гораздо больше уже установленных сумм. В свою очередь, хозяйствующим субъектам, расходующим воду с превышением нормативов, придется платить платежи в пять раз выше, чем в настоящее время. С 2016 года будет введена единая штрафная ставка – 120-кратная стоимость тарифа, который исчисляется из соотношения количества загрязняющих веществ на единицу объема воды. Единственный способ предотвратить эти убытки – уже сейчас вложить деньги в водоочистные сооружения. По приблизительным подсчетам многочисленным предприятиям придется вложить 720 млрд руб. В то же время обещано субсидирование процентных ставок кредита на закупку современного оборудования, предоставление государственных гарантий под займы[57 - Российская газета. – 2009. – № 154, 156.].

Таким образом, Водная стратегия направлена на увеличение экономического воздействия как штрафных санкций за правонарушения, так и поощрений (льготы по кредитованию, а также по плате за пользование водными объектами) экологизации хозяйства. В смысле поощрений государство будет развивать не директивные, а регулятивные способы воздействия в области использования и охраны вод. В результате система охраны российских вод будет поставлена на новый, более совершенный уровень, в большей мере будет применять меры стимулирования, что соответствует многим зарубежным образцам.

§ 5. Проблемы права собственности на водные объекты и их практическое решение

Собственность на воды: общая характеристика

Право собственности – фундаментальное понятие юридической науки. С течением веков европейская правовая мысль стала понимать право собственности как известную триаду: владение (физическое обладание), пользование (возможность эксплуатировать, извлекать полезный эффект), распоряжение (определять юридическую судьбу). Владение предусматривает меры охраны вещи, а равно хозяйственные работы по поддержанию ее в рабочем состоянии. Распоряжение обычно понимается как возможность определять юридическую судьбы вещи: продать ту или иную вещь, сдать ее в аренду, заключить с ней иную сделку. Иногда к распоряжению приравнивают физическое преобразование вещи. Такой же взгляд на собственность разделяется российской правовой теорией, он отражается в российском законодательстве.

Согласно ст. 209–211 ГК РФ, собственник имеет право владения, пользования и распоряжения своим имуществом, несет на себе бремя содержания и риск гибели имущества. Но проявления собственности имеют в законе границы.

ГК РФ (ст. 129, 209) устанавливает своего рода «экологические приоритеты». Право владения, пользования, распоряжения землей и другими природными ресурсами ограничено требованием не наносить ущерба окружающей среде и соседним природопользователям. Кроме того, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и другими природными ресурсами (ст. 129 ГК РФ). Таким образом, применение к природным ресурсам (земля, недра, леса, вода, животный мир) института права собственности имеет свои принципиальные особенности.

Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Согласно водному законодательству, характерной чертой права собственности на водные объекты является неполное применение понятия «владение» к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Еще одна особенность права собственности на водные объекты заключается в запрете на отчуждение водных объектов (кроме прудов и обводненных карьеров).

Своеобразие отношений собственности на водные объекты заключается в «текучем» предмете права собственности, имеющем к тому же не всегда точно определяемые границы. В ВК РФ 2006 г. было выражено представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ – по нормальному подпорному уровню воды.

К сожалению, по отношению ко многим водным объектам установить на практике упомянутую береговую линию довольно трудно. Эту задачу придется решать, преодолевая упущения в гидрологических наблюдениях относительно уровня воды, накопленные за прошлые годы. За состоянием многих водных объектов осуществлялись в лучшем случае эпизодические наблюдения. На многочисленных малых водоемах и водотоках среднемноголетний уровень вод в безледный период не отслеживался. На старых прудах, сооруженных кустарно (без проекта), некоторых небольших по объемам водохранилищах, не имеющих эффективных пользователей, нормальный подпорный уровень также не отслеживался. Не менее проблематично определение береговой линии моря по линии максимального отлива. Однако гидрологии известны некоторые параметры, позволяющие сделать определение береговой линии весьма близким к истине. К их числу относится измерение толщины осадков, принцип аналогии (позволяющий применить уже имеющиеся знания об аналогичной структуре водного бассейна).

Следовательно, в настоящее время органам, осуществляющим гидрологическое наблюдение (Росгидромет, Росводресурсы), предстоит все-таки решить эту непростую задачу. Как отмечают практические работники, нерешенность этой задачи приводит к ошибкам при установлении береговой полосы, прибрежной защитной полосы и, наконец, всей водоохраной зоны[58 - Камаева В.П. Открытые вопросы // Вода России. – 2009. – № 8–9. – С. 5.].

Отметим, что, согласно ВК РФ 2006 г., у частной земельной и публичной «водной» собственности возникает своего рода «нейтральная» зона, их разграничивающая. Речь идет о почти не замеченном общественностью запрете приватизировать береговую полосу «в границах территорий общего пользования» согласно п. 8 ст. 27 Земельного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. (в ред. Федерального закона от 19 июня 2007 г.).

Водное законодательство устанавливает преимущественно федеральную собственность на водные объекты (в этом оно существенно отличается от земельного законодательства). По ВК РФ, собственность субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц возможна лишь на пруды и обводненные карьеры.

Лица, нуждающиеся в воде, но не являющиеся собственниками водных объектов, могут приобрести право пользования поверхностным водным объектом в порядке, предусмотренном ВК РФ, а подземным водным объектом – в порядке, предусмотренном горным законодательством.

Еще одной новеллой ВК РФ 2006 г. стал отказ от правовой конструкции обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), которые прежде допускались в качестве частной собственности. Согласно Закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» данная формулировка была изъята из земельного и гражданского законодательства.

Для этого решения были свои основания. По ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (как правило, это пруды). Но эти признаки мало показательны. Такие признаки, как «непроточность» и «замкнутость», по сути дела, идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты. Несовершенство правовых конструкций влекло за собой трудности правоприменения. На практике были попытки недобросовестных физических и юридических лиц приватизировать озера и иные водоемы как «замкнутые», хотя они были связаны с реками.

В ВК РФ 2006 г. законодатель указал на те разновидности поверхностных водных объектов, которые могут быть в частной собственности (пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках). Однако четкие их определения в ВК РФ отсутствуют. В результате возможно недобросовестное присвоение в частную собственность небольших озер, родников или малых водохранилищ. По данным Росводресурсов, в Московской области есть случаи приватизации вместе с земельными участками даже деревенских водозаборных скважин. Подобные негативные тенденции должны быть пресечены не только на уровне (стадии) судебных разбирательств, но и на законодательном уровне.

Несовершенны существующие определения прудов и прудов-копаней в ГОСТе 19179-73 «Гидрология суши. Термины и определения». Термин «карьер» в ГОСТе вообще не определен. Как известно, система ГОСТов будет заменена техническими регламентами, но их подготовка не отработана должным образом. Более надежными могут быть готовящиеся дополнения и изменения в ВК РФ, нацеленные на более четкое определение разновидностей водоемов и водотоков. Такие поправки должны предотвратить массу практических коллизий, возникающих в ходе применения норм ВК РФ[59 - Смольякова Т. Закон для Н

O // Российская газета. – 2007. – 27 апреля.].

Согласно ст. 42 ВК РФ 2006 г., работы по изменению и обустройству природного водоема и водотока проводятся «при условии сохранения его естественного происхождения». Это выражение крайне неудачно, потому что «естественное происхождение» не зависит от последующих работ. Законодатель хотел выразить ту мысль, что работы по изменению или обустройству водного объекта не должны приводить к умалению его природных полезностей или разрушению их естественных свойств. В приведенной норме можно уловить лишь ту ценную мысль, что любое переустройство водоема или водотока должно учитывать (и по возможности сохранять) все полезности, которыми он обладал до переустройства.

Приведенное требование Кодекса направлено против произвольного запруживания малых рек и ручьев, которое наблюдается в ходе «коттеджного бума» и завершается присвоением «свежеиспеченных» водоемов частными лицами. Следует иметь в виду, что Федеральный закон от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в… статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации» запрещает приватизацию земельных участков под прудами и обводненными карьерами в границах территорий общего пользования. Таким образом, если частное лицо устраивает пруд на общественной земле, то оно не становится его собственником.

Узкие возможности для собственности субъектов РФ

При обсуждении проекта нового ВК предметом острой дискуссии было право субъектов РФ владеть водными объектами, выходящими за рамки прудов и обводненных карьеров. В этой дискуссии участвовали администрации субъектов РФ. По содержанию проекта нового ВК РФ от регионов звучали следующие интересные, но отклоненные предложения:

1) сохранить в собственности субъектов РФ реки, акватории которых находятся исключительно в границах одной области (края, автономного округа);

2) передать в собственность субъектов РФ водотоки, преимущественно расположенные в одном регионе;

3) передать в собственность субъектов РФ рукотворные водные объекты, созданные в целях питьевого водоснабжения данного субъекта РФ вне зависимости от их географического расположения.

Во втором случае речь шла о реках, более половины течения которых приходится на данный регион. В третьем случае – о водохранилищах питьевого назначения. Все предложения имели важную оговорку: на внутренние водные пути региональные власти не претендовали.

Однако в настоящее время некоторые субъекты федерации не обладают собственностью даже на те водоемы, которые согласно ВК РФ 2006 г. могут быть в региональной собственности. Так, например, Вологодская область не закрепила свое право собственности на многие пруды и карьеры. Область ограничилась закреплением своего права собственности лишь на некоторые водохозяйственные предприятия (водоканалы). Одной из причин такого подхода могло быть завышенное представление администрации области о своих водных правах, поскольку области были делегированы федеральные полномочия по предоставлению в пользование физических и юридических лиц (на основе административных актов или договоров) федеральных водных объектов. Как представляется, право области распоряжаться «чужими» водными объектами не должно мешать закреплению за ней права собственности на «свои» водные объекты. Одно право не должно быть помехой другому.

Собственность на подземные водные объекты

ВК РФ устанавливает некоторые признаки правового режима подземных водных объектов. В частности, предусматривается резервирование источников питьевого водоснабжения из числа защищенных от загрязнения и засорения подземных вод, мониторинг подземных вод. Однако отношения по поводу подземных водных объектов регулируются главным образом законодательством о недрах.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-1[60 - СЗ РФ. – 1995. – № 10. – Ст. 823; 2009. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6450.] (в ред. от 27 декабря 2009 г.) записано, что в этом Законе регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр на территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, в том числе в связи с использованием специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер, заливов морей.

Согласно ст. 1.2 Закона РФ «О недрах», содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Участки недр вмещают в себя и подземные воды. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить безвозмездно от одного лица к другому в той мере, в какой этот оборот допускается федеральными законами.

Следует заметить, что в действующем законодательстве о недрах применяется словосочетание «подземные воды», а не «подземные водные объекты». Это объясняется тем, что закон рассматривает подземные воды скорее как извлекаемый ресурс, а не как природное образование, нуждающееся в защите. Тем не менее применять к месторождению подземных вод выражение «водный объект» не будет ошибкой.

Как отмечалось в юридической литературе, остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности на водные объекты[61 - Колбасов О.С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. – 1997. – № 1–2. – С. 14–21.]. Согласно ст. 5 ВК РФ, границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Данный вопрос может показаться неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному хозяину – государству. Поэтому подземные водные объекты как бы теряются в общем массиве государственной собственности на недра. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного в проектируемом горном законодательстве. В любом случае необходимо защитить подземные воды от негативных воздействий со стороны. Чтобы обеспечить такую защиту в праве, необходима концепция «облегающих» и «вмещающих» их горных пород. Однако такая концепция разработана пока недостаточно.

Внутреннее строение и границы подземных водных объектов мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Как известно из гидрогеологии (наука о подземных водах), под землей водная масса обычно содержится в самом пласте породы (в так называемом водоносном слое) и не образует водную толщу, как в реках и озерах.

Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст – результат растворения и выщелачивания горных пород водою. Под влиянием этого процесса в недрах образуются карстовые пустоты. Именно в них зачастую текут подземные ручьи и реки, образуются подземные озера. В некоторых странах они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Так, карстовые водные объекты дают 70 % воды австрийской столице Вене, снабжают ряд других европейских городов. Многие населенные пункты России также снабжаются за счет карстовых источников. Карстовые формы используются для строительства ГТС, проходки гидротоннелей[62 - Гвоздецкий H.A. Карст. – М.: Мысль, 1981. – С. 7—17; Сиваков Д.О. Подземные воды: разрешить договором? // Законодательство и экономика. – 2005. – № 6.– С. 77–81.].

§ 6. Возникновение, изменение и прекращение права водопользования

Аукционы и договоры водопользования

В ВК РФ упраздняется ставшее привычным для водного хозяйства лицензирование водопользования, на основе которого ранее заключались договоры водопользования. Происходит сокращение государственного администрирования в рассматриваемой области. В ВК РФ увеличивается значение и расширяется возможность применения договоров водопользования, которые из вторичного правового института превращаются в первичный. Основанием для заключения договора водопользования становятся результаты открытых аукционов. Порядок проведения аукционов и заключение на их основании соответствующих сделок определены постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона»[63 - СЗ РФ. – 2007. – № 17. – Ст. 2046.].