Водное право России и зарубежных государств

Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, водоемов и водотоков и, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Надо отметить, что участки, занятые водоохранными зонами, не изымаются у владельцев, но имеют свой, специфический режим, ограничивающий действия частных лиц. Здесь важной проблемой является установление и соблюдение режима водоохранных зон, так как они занимают хозяйственно ценные и привлекательные для инвестиций земли.

Специалисты в области недвижимости отмечают, что здания близ водоемов и водотоков на 30–50 % дороже домов вдали от воды. Эта дороговизна обусловлена не только возможностями разнообразных услуг, эстетической ценностью, но и большими затратами на это прибрежное строительство[70 - Щелков В.В. Инвестиции в землю: можно ли заработать? – М.: Эксмо, 2008. – С. 51.].

Таким образом, водоохранные зоны по определению лежат за пределами самого водного объекта, границы которого четко установлены законодателем. Однако собственники и пользователи водными объектами, согласно ст. 39 ВК РФ 2006 г., обязаны вести регулярные наблюдения за водоохранными зонами, а также бесплатно и своевременно представлять результаты таких регулярных наблюдений в уполномоченные органы.

Правовой режим водоохранных зон и их прибрежных защитных полос первоначально (до 2006 г.) определялся в соответствии со ст. 111–113 ВК РФ 1995 г. и постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах»[71 - СЗ РФ. – 1996.– № 49.– Ст. 5567.].

Многие нормы данного Положения в несколько измененном виде вошли в ст. 65 ВК РФ 2006 г. и таким образом получили более значимую юридическую силу.

Согласно ВК РФ 2006 г., в границах водоохранных зон запрещаются:

использование сточных вод для удобрения почв;

размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

С другой стороны, допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Правда, органы санитарно-эпидемиологической службы неохотно дают добро на установку собственниками береговой недвижимости систем очистки.

Кроме того, в границах первой полосы водоохранной зоны – прибрежной защитной полосы – дополнительно запрещаются: распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.

Закрепление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос обеспечивается специальными информационными знаками, оповещающими о соответствующих запретах использования.

Ширина водоохранных зон водотоков и водоемов по-прежнему определяется исходя из длины водотока и площади акватории водоема, ширина прибрежных защитных полос – в зависимости от уклона берегов. В то же время учитывается специфика определения водоохранных зон для магистральных или межхозяйственных каналов, а также прибрежных защитных полос – для окаймленных болотами озер или же водоемов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение.

Правовые нормы о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах часто нарушаются. Нередко (например, в Московской области) не принимаются или не реализуются решения о выделении водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, довольно часто их режимы нарушаются. В настоящее время происходит возведение коттеджей прямо на берегах пригородных водоемов и водотоков и даже питьевых водохранилищ.

При этом нельзя не отметить, что в ВК РФ 2006 г. смягчен режим водоохранных и прибрежных защитных зон, сокращен их максимальный размер, допущено строительство в прибрежных защитных полосах. Законодатель пошел на встречу частным интересам и, в какой-то мере, во многом закрепил реальную ситуацию на берегах водоемах и водотоках. При этом замысел законодателя заключался в установлении не очень взыскательных, но зато исполняемых хозяйствующими субъектами требований. Ведь в новом ВК РФ запрещены наиболее вопиющие действия на берегах.

Представители Росводресурсов заверяют, что собственники элитного жилья, получившие по ВК РФ послабления, сами потенциально заинтересованы в чистоте близлежащего водного объекта: через 10–15 лет их дворцы могут оказаться на берегу зловонных канав и от этого обесценятся. Однако этот довод не будет действовать на людей с низкой экологической культурой и социальной ответственностью. Ведь их лозунг: «После нас хоть потоп!»[72 - Сивкова В. Не сопрут ли пруд? // Аргументы и факты. – 2006. – № 50. – С. 17.].

Поэтому последовательную и жесткую борьбу с произвольной застройкой и занятием водоохранных зон и их прибрежных защитных полос нужно продолжать. Порядок на берегах российских водоемов и водотоков должны наводить Росприроднадзор, Роснедвижимость и органы прокуратуры. Так, например, именно органы прокуратуры добились признания судом противоречащим закону постановления администрации Приморского края от 18 апреля 2005 г. № 80-ПА «Об утверждении размеров и границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов города Владивостока». При согласовании и утверждении данного регионального нормативного правового акта были нарушены требования действующего законодательства, в том числе относительно размеров указанных зон и полос, не было положительного заключения государственной экологической экспертизы[73 - Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под ред. Э.Г. Липатова и С.Е. Чаннова. – М.: Г росс Медиа: Росбух, 2008. – С. 160, 161.].

Более того, приведенную нами либерализацию в режиме водоохранных зон нельзя считать окончательной. Ведь в Плане мероприятий по реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. в рамках разд. I «Совершенствование нормативного правового регулирования» предусматривается регламентация хозяйственного использования территорий водоохранных зон (включая их прибрежные защитные полосы), усиление ответственности за нарушения требований в целях предотвращения загрязнения, засорения и истощения водных объектов.

Звучат предложения дополнить Водный кодекс РФ положениями, устанавливающими в границах прибрежных защитных полос запреты на следующие виды деятельности: применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками; размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов; площадок для заправки аппаратуры ядохимикатами, животноводческих комплексов и ферм; строительство промышленных объектов; заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов; размещение стоянок транспортных средств, сброс снега с урбанизированных и промышленных территорий[74 - См.: Романова O.A. Правовая охрана поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук по спец. 12.00.06. – М., 2008.].

В то же время есть альтернативные идеи: установить в зависимости от плотности населения и селитебности разные размеры для водоохранных зон и их прибрежных защитных полос.

Кроме водоохранных зон, для защиты водных объектов устанавливают также округа санитарной и горно-санитарной охраны. Они предназначены защищать и сохранять природные лечебные ресурсы от загрязнения и истощения. В пределы названных округов могут входить месторождения минеральных вод, акватории и пляжи рек, озер, морей, а также рапа лиманов и озер. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» последние имеют довольно жестко регламентированный режим хозяйствования, проживания, природопользования[75 - СЗ РФ. – 1996. – № 51. – Ст. 5798.].

В приведенном акте содержатся весьма подробные правовые нормы относительно первой, второй и третьей зоны названных округов. Так, например, в первой зоне запрещается проживание и все виды хозяйственной деятельности, кроме связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях (с применением экологически безопасных технологий). Во второй зоне размещаются санаторно-курортные здания и сооружения, но запрещены объекты, не связанные непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха. В третьей зоне ограничено размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов.

Как и водоохранные зоны, округа санитарной и горно-санитарной охраны имеют свои проекты. Они разрабатываются организациями, имеющими на это лицензии, по заданиям, согласованным с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Водоохранные леса

Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах, осуществляется в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации от 4 декабря 2006 г.

№ 200-ФЗ[76 - СЗ РФ. – 2006.– № 50. – Ст. 5278.] и иными нормативными правовыми актами. Согласно ст. 104 ЛK РФ, в лесах водоохранных зон запрещаются проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях.

Многие правила пользования лесов водоохранных зон утверждены приказом МПР России от 22 января 2008 г. № 13 «Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов»[77 - Российская газета. – 2008. – № 45.].

Леса, расположенные в водоохранных зонах, подлежат освоению, если это совместимо с целевым назначением этих лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается создание лесоперерабатывающей инфраструктуры и лесных плантаций. В то же время в этих лесах допускается проведение рубок ухода за лесом, санитарных рубок.

Мероприятия по локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах, расположенных в водоохранных зонах, проводятся без применения авиации.

При уходе за лесами, расположенными в водоохранных зонах, осуществляются рубки ухода очень слабой, слабой и умеренной интенсивности, обеспечивающие формирование сложных, преимущественно разновозрастных лесных насаждений высокой полноты из наиболее долговечных древесных пород (дуба, ясеня, сосны, ели, лиственницы, кедра и т. п.), эффективно выполняющих водоохранные функции.

В названных лесах не допускается проведение реконструкции малоценных лесных насаждений путем сплошной вырубки.

Исходя из ограничений хозяйственной деятельности, установленных водным законодательством, в лесах, расположенных в прибрежных защитных полосах, не допускаются:

ведение сельского хозяйства в части выпаса сельскохозяйственных животных и организации для них летних лагерей, ванн, а также выращивания сельскохозяйственных культур путем распашки земель;

выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений путем распашки земель;

движение трелевочных тракторов;

рубки проводятся преимущественно в зимний период по промерзшему грунту, порубочные остатки выносятся за пределы прибрежных защитных полос;

лесовосстановление, осуществляемое методами, включающими распашку земель.

Земли островов

Закон не уделяет специального внимания правовому режиму островов, возникающих при наполнении водохранилищ из повышенных участков пойм и террас. Между тем эти острова в ряде случаев оказываются бесхозными. Их судьба не всегда учитывается в проектной документации при строительстве водохранилища, они не всегда охвачены кадастровым учетом. В государственном земельном учете они обычно фигурируют в составе земель запаса, т. е. таких земель, за которые никто не отвечает.

Эти природно-антропогенные объекты экологически интегрированы в водохранилища. Их низменные части, покрытые водной растительностью, участвуют в естественном самоочищении воды, являются «убежищем» для некоторых «краснокнижных» и промысловых видов флоры и фауны. Между тем интенсивное хозяйственное освоение таких островов под дачное строительство, рекреацию, сады и огороды не нормировано. Под воздействием «диких пикников» иногда происходит их загрязнение, захламление и засорение. В юридической литературе высказывается предложение придать таким островам статус водоохранных зон и закрепить их за такими организациями, которые были бы заинтересованы в сохранении их природных достоинств.

Такой опыт уже имеется. Некоторые острова на водохранилищах признаются заповедниками и заказниками. Например, более 100 островов Куйбышевского водохранилища в 2000–2001 гг. вошли в состав государственных природных комплексных заказников Республики Татарстан: «Свияжский», «Спасский», «Чистые луга». Таким образом, в определенной мере вопрос о правовом режиме островов начал решаться[78 - Иванов Д.В. и др. О правовом статусе островов водохранилищ Российской Федерации // Экологическое право. – 2007. – № 3. – С. 33–37.].

Однако проблему островов нельзя сводить только к островам на искусственных водных объектах: ведь есть еще речные, озерные и болотные острова.

Глава II

ВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ И ВИДЫ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

§ 1. Правовой режим водоемов и водотоков

В Водном кодексе РФ названы такие разновидности водных объектов, как реки, ручьи, озера, болота, каналы, водохранилища, пруды, обводненные карьеры и связанные с ними земли. Но соответствующие определения отсутствуют. Ниже делается попытка придать этим терминам более строгое понимание.

Река – естественный поверхностный водоток со своим истоком и устьем, русло которого отчетливо выражено и находится под водой круглый год или большую его часть. Река имеет свою площадь водосбора (в том числе систему притоков, составляющих речной бассейн) и форму рельефа – речную долину. Река считается гидрологами постоянным водотоком[79 - Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. – М.: Колос, 1984. – С. 24–32.]. Россия занимает второе место в мире (после Бразилии) по объемам речного стока, однако последний распределен по ее территории крайне неравномерно.

Директива 2000 Европарламента и Совета ЕС «Об установлении рамочных действий Союза в области водной политики» (ст. 2 Определения) считает, что реки должны протекать большей частью по поверхности земли, но частично могут быть и под землей. Такое понимание рек учитывает наблюдающиеся в районах с особыми условиями рельефа случаи «ныряния» водотока под землю. «Ныряющие» реки есть не только в странах ЕС, но и в СНГ.