Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Несмотря на участие в осуществлении мелиоративных работ широкого круга субъектов права – государства (посредством выполнения работ государственными экспедициями, выдачи мелиоративных кредитов), частных лиц, земств, сельских обществ, правовое регулирование общественных отношений в данной области долгое время почти полностью отсутствовало. Принимались лишь отдельные акты – например, «Правила о ссудах на сельскохозяйственные улучшения» от 06.05.1896[52 - Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1896. № 78. Ст. 846.]. В связи с этим существовала объективная необходимость, о чем неоднократно высказывались общественные и политические деятели, в принятии специального закона, который регулировал бы затрагивающие проведение мелиорации земель вопросы. Кроме того, Россия в данной сфере сильно отставала от многих европейских стран, где такие законы уже действовали, и основной объем работ по коренному улучшению земель к концу XIX в. был завершен.

Первый общеимперский закон в сфере мелиорации земель в России был принят лишь в начале XX в. Это были утвержденные 20.05.1902 «Правила об устройстве канав и других водопроводных сооружений на чужих землях для осушительных, оросительных и обводнительных целей»[53 - Устав сельского хозяйства // Свод законов Российской империи. Т. 12. Ч. 2. 1903.], вошедшие в Устав сельского хозяйства[54 - В Варшаве (Польша), входящей в состав Российской империи, к тому времени уже действовало собственное Положение о мелиоративных товариществах.]. Однако в Правилах было обнаружено множество недостатков, которые затрудняли применение их на практике. К тому же они значительно усложняли мелиоративную деятельность[55 - См.: Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. С. 415.] и не касались создания объединений землевладельцев по ее совместному проведению, что требовалось на практике.

Осуществление мелиоративных работ сдерживалось отсутствием необходимых средств. Первые кредиты стали выдавать лишь с 1896 г., когда были утверждены «Временные правила о ссудах на сельскохозяйственные улучшения».

Ввиду слабости правового регулирования общественных отношений в области мелиорации земель до Октябрьской революции будет целесообразным рассмотреть основные вехи развития законодательства в этой области начиная именно с 1917 г.

Исходя из задач, возникающих перед государством в данной области, и интенсивности формирования связанной с ней нормативно-правовой базы, можно предложить следующую периодизацию развития законодательства о мелиорации земель в постреволюционной России, которая включает в себя пять этапов[56 - В литературе предлагается выделять и иные этапы развития мелиоративного законодательства (см., напр.: Новицкая Н.Н. Этапы развития правового регулирования мелиорации в России // Аграрное и земельное право. 2007. № 5. С. 89–94).]:

1) период с 1917 по 1945 г. – этап формирования нового советского земельного законодательства, который начинается с принятия Декрета «О земле» 1917 г.; происходит отмена частной собственности на землю и ее национализация, восстановление разрушенного за годы Гражданской войны народного хозяйства, спад в проведении мелиорации земель во время Великой Отечественной войны;

2) период с 1945 по 1966 г. – этап оживления в развитии мелиоративного законодательства; однако начиная с 1950-х гг., в связи с тем что деятельность землепользователей стала направляться прежде всего на освоение целинных и залежных земель, мелиоративные работы по сравнению с первым этапом стали проводиться в меньших объемах;

3) период с 1966 по 1984 г. – происходит наиболее интенсивное формирование нормативно-правовой базы в рассматриваемой области общественных отношений; взят курс на интенсификацию сельскохозяйственного производства посредством развития мелиорации земель; проведение мелиорации земель провозглашено общегосударственным делом;

4) период с 1984 по 1991 г. – характерно уменьшение количества принимаемых нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы коренного улучшения земель; регулирование данных вопросов стало осуществляться в рамках института охраны земель; законодательное закрепление комплексного подхода к охране угодий;

5) период с 1991 г. по настоящее время – происходит «развал» мелиоративного дела; постепенный приход государственных мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений в непригодное состояние; принятие первого закона о мелиорации земель, выступившего правовой базой современного законодательства о мелиорации земель; сокращение площадей мелиорируемых и мелиорированных земель.

Период с 1917 по 1945 г.

С принятием Декрета о земле от 26.10.1917 (08.11.1917)[57 - СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.] были заложены правовые основы в области проведения мероприятий по коренному улучшению земель. Уже в этом акте содержалось указание о последствиях осуществления мелиорации земель при очередных переделах земли: «Вложенная в землю стоимость удобрения и мелиорации (коренные улучшения), поскольку они не использованы при сдаче надела обратно в земельный фонд, должны быть оплачены». Отчуждение наделов, в отношении которых не проводились улучшительные работы, осуществлялось безвозмездно, поскольку весь земельный фонд объявлялся «исключительной социалистической государственной собственностью»[58 - Общая теория советского земельного права. С. 40.].

В развитие Декрета о земле был принят Декрет ВЦИК от 19.02.1918 «О социализации земли»[59 - Декрет ВЦИК от 19.02.1918 «О социализации земли» // СУ РСФСР. 1918. № 25. Ст. 346.], в котором правовое урегулирование получил лишь один из видов мелиоративных мероприятий – орошение. Согласно ст. 34 Декрета государство обязывалось при переселении помогать новоселам как обзаведением постройками, так и устройством дорог, водоемов, прудов и колодцев, снабжением сельскохозяйственными орудиями и искусственным удобрением, созданием искусственных орошений (где это требуется).

Однако, несмотря на оказываемую государством, как исключительным собственником природных ресурсов, землепользователям значительную помощь в проведении мелиоративных работ, национализация земли имела и отрицательную сторону. В частности, Б.В. Ерофеев отмечает, что «не был задействован личный интерес производителей сельхозпродукции, они исключались из механизма отношений собственности, ставка делалась на принуждение, апеллирование к сознательности субъектов отношений»[60 - Ерофеев Б.В. Земельное право России: учебник / отв. ред. Н.И. Краснов. М.: Юрайт-Издат, 2004. С. 129.].

В отличие от декретов Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию[61 - Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию (принято ВЦИК 14.02.1919) // СУ РСФСР. 1919. № 4. Ст. 43.], принятое 14.02.1919, впервые в советском законодательстве не только закрепило развернутый перечень выполняемых в сельском хозяйстве мелиоративных мероприятий (создание оросительных, осушительных и обводнительных сооружений, защитных лесонасаждений, укрепление песков), но и обозначило их главную цель – увеличение производительности земли.

В Декрете ВЦИК и СНК РСФСР от 09.03.1922 «Об упорядочении пользования сенокосами и мерах к поднятию лугового хозяйства» прослеживается общая направленность действий советского правительства на всемерное поощрение и стимулирование отдельных землепользователей и сельскохозяйственных объединений к проведению коренных улучшений используемых ими земель. Так, в нем предусматривается предоставление льгот и преимуществ сельскохозяйственным объединениям, отдельным землепользователям, которые произвели или произведут работы по коренному улучшению сенокосных угодий: долгосрочный кредит; сохранение за пользователями участков независимо от их размера и принятых в данном районе норм предоставления; такие участки не подлежат переделу между членами сельскохозяйственного объединения, принудительному разверстанию при землеустройстве.

Дальнейшее развитие законодательства в рассматриваемой сфере связано с принятием Земельного кодекса РСФСР 1922 г.[62 - Постановление ВЦИК от 30.10.1922 «О введении в действие Земельного кодекса, принятого на 4 сессии IX созыва» // СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.] (далее – ЗК РСФСР 1922 г.), который, являясь первым содержащим земельно-правовые нормы кодифицированным актом, привел их в единство, упорядочил, систематизировал и сгруппировал в отдельные институты. В нем более подробно, в отличие от прежнего законодательства, были урегулированы общественные отношения, затрагивающие использование, охрану земель сельскохозяйственного назначения, а также повышение плодородия почв, в том числе путем коренного улучшения земель. В связи с тем что ЗК РСФСР 1922 г. действовал в период НЭПа, он допускал в ограниченном объеме существование рыночных отношений и ряд отступлений от установленных жестких принципов административно-командного управления. Одним из таких проявлений рыночных отношений выступило введение им института трудовой аренды. Причем в качестве существенных условий договора трудовой аренды обязательно должны быть определены как улучшения, которые арендатор обязан произвести, так и условия и способы расплаты со сдатчиком в случае их неполного хозяйственного использования (ст.

35). Отсутствие в договоре названных условий влекло за собой признание его недействительным, а несоблюдение их арендатором – досрочное расторжение.

По общему правилу права на предоставленную трудовому землепользователю землю прекращаются в случае переселения в другое место с прекращением в прежнем месте самостоятельного хозяйства. Между тем в отношении требующих улучшений земель делалось исключение: согласно ст. 18, 34 ЗК РСФСР 1922 г. права на земельный участок в прежнем месте не только не прекращались, но и допускалось с момента зачисления земли за переселенцами по новому месту сдавать этот участок в аренду в течение двух лет, а в отдельных случаях, по разрешению Народного комиссариата земледелия, – в течение трех лет. Такое льготное законодательное установление связано с разумной необходимостью землепользователей в месте переселения провести работы по коренному улучшению земли, которые требуют, как правило, немалых материальных вложений.

Исходя из этого, можно заключить, что данные императивные нормы были прежде всего направлены на компенсацию (хотя бы частичную) с помощью арендных платежей производимых переселенцами затрат на улучшение качественных характеристик земель.

Происходившие в то время беспорядочные переделы земель отрицательно сказывались на их общем состоянии, так как пользователи не имели заинтересованности в применении улучшенных технологий, севооборотов в земледелии, сохранении и повышении плодородия почв обрабатываемого ими участка, который при очередном переделе перейдет к другому лицу.

ЗК РСФСР 1922 г., равно как и ранее действовавшее законодательство, повышенное внимание уделял поощрению улучшений земельных участков. В нем, в частности, было закреплено правило о том, что улучшенный земельный участок при переделах сохраняется за землепользователем. В случае же невозможности или нецелесообразности его сохранения он мог быть передан другому лицу, на которого возлагалась обязанность возместить прежнему пользователю стоимость не использованных им особых затрат (ст. 119). Наряду с этими мерами предусматривалось издание обязательных правил о мерах поощрения и понуждения к массовому улучшению луговых угодий.

Говоря о количественных показателях земель, на которых проводились в этот период мелиоративные мероприятия, необходимо отметить, что наиболее широкое распространение мелиоративные работы получили на землях государственных земельных имуществ в целях приспособления их для переселения и других надобностей[63 - См.: Ржаницын А.А. Указ. соч. С. 34.]. Осуществляя такие работы на этих землях (преимущественно неосвоенных и малоосвоенных) через соответствующие структуры и поощряя их проведение со стороны населения, советское правительство пыталось решить одну из остро стоящих тогда проблем – проблему обеспечения крестьян землей как главным средством производства в сельском хозяйстве.

Причем особое внимание советское правительство уделяло организации мелиоративных товариществ, создаваемых в целях коллективного выполнения работ по орошению, осушению, дренажу, поддержанию в порядке мелиоративных систем, производству культуртехнических работ, укреплению речных берегов, оврагов и песков, посадке защитных насаждений и др. Они выступили своеобразной «школой коллективного труда крестьян»[64 - Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. Том 2. С. 12.]. Так, в конце 20-х гг. XX в. в одной только Северо-Западной области насчитывалось 1088 мелиоративных товариществ, в которых состояло 66 тыс. крестьянских дворов[65 - Там же. С. 12.].

Однако, несмотря на это, значительные площади осушенных и расчищенных ими земель оставались вследствие недостатка специального инвентаря, минеральных удобрений, семян луговых трав[66 - Там же. С. 33.] неосвоенными и не используемыми в сельском хозяйстве, что говорит в целом о малой эффективности использования мелиорируемых и мелиорированных земель.

Образование данных товариществ как особой формы сельскохозяйственной кооперации впервые было предусмотрено Постановлением Совета труда и обороны РСФСР от 03.08.1921 «О мелиоративных товариществах»[67 - Постановление Совета труда и обороны РСФСР от 03.08.1921 «О мелиоративных товариществах» // СУ РСФСР. 1921. № 63. Ст. 461.], согласно которому в состав товарищества обязаны входить все землепользователи участка, подлежащего мелиорации. Причем непосредственные работы производили сами такие землепользователи, а техническую помощь, наблюдение, руководство работами и организацию пропаганды мелиорации в нерабочую пору осуществляли земельные органы. Среди мер по привлечению к массовому созданию товариществ предусматривалось предоставление особого мелиоративного беспроцентного натурального и денежного кредита.

Кроме того, закреплялось право мелиоративных товариществ, как полноправных субъектов правоотношений, заключать договоры мены, направленные на отчуждение части сельскохозяйственных продуктов (или урожая), получаемых с мелиорируемых площадей, взамен необходимых для мелиорации инструментов, материалов, технического оборудования, переустройства оросительных и осушительных систем.

Принятый взамен указанного Постановления Декрет СНК РСФСР от 22.12.1923 «Положение о мелиоративных товариществах»[68 - Декрет СНК РСФСР от 22.12.1923 «Положение о мелиоративных товариществах» // СУ РСФСР. 1924. № 5. Ст. 22.] (далее – Декрет 1923 г.), а позже и Постановление СНК РСФСР от 12.06.1928 «Об утверждении Положения о мелиоративных товариществах»[69 - Постановление СНК РСФСР от 12.06.1928 «Об утверждении Положения о мелиоративных товариществах» // СУ РСФСР. 1928. № 67. Ст. 483.] (далее – Постановление 1928 г.) более подробно урегулировали статус мелиоративных товариществ. Так, был расширен круг участников мелиоративных товариществ (в них смогли вступать не только отдельные лица и дворы, но и целые сельскохозяйственные объединения, колхозы, совхозы, кооперативные организации и иные юридические лица), товариществам было предоставлено преимущественное право на получение «на правах земельного общества дополнительного отвода из особой площади неудобных и бросовых земель государственного фонда». Мелиоративные товарищества стали организовываться в целях улучшения условий ведения не только сельского, но и лесного, рыбного хозяйства, что говорит о расширении сферы деятельности данных субъектов права.

Таким образом, поскольку государство было заинтересовано в целях поднятия сельского хозяйства и обеспечения своей экономической независимости на мировом рынке в участии самих землепользователей в проведении мелиоративных работ, был искусственно создан правовой институт мелиоративных товариществ. Он служил правовым средством, позволяющим государству привлекать бесплатный труд непосредственных землепользователей, которые на добровольных началах вступали в товарищества неохотно. К тому же, несмотря на закрепление принципа добровольности создания мелиоративных товариществ, он носил декларативный характер и на самом деле не соблюдался, так как допускалось, как было указано выше, применение принудительного порядка включения в товарищества несогласных землепользователей.

Но вместе с тем, прекратив свое существование уже в конце 20-х гг. XX в., влившись в связи с начавшейся массовой коллективизацией в колхозы, мелиоративные товарищества на практике показали и свою эффективность. С их помощью было улучшено качественное состояние значительных земельных массивов. Кроме того, они выступили прообразом для предусмотренных современным законодательством сельскохозяйственных потребительских кооперативов, одной из функций которых является проведение мелиоративных работ[70 - Федеральный закон от 08.12.1995 № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870.].

Что касается стимулирования землепользователей к самостоятельному проведению мелиоративных мероприятий вне объединений, то оно осуществлялось посредством установления налоговых льгот[71 - Например, налоговые льготы были предусмотрены Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 02.04.1927 «Положение о едином сельско-хозяйственном налоге», а вслед за ним и Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 29.03.1931 «Положение о едином сельско-хозяйственном налоге на 1931 г.».], прежде всего при уплате единого сельскохозяйственного налога.

В 1928 г., в период начавшейся массовой коллективизации, был принят первый общесоюзный земельный акт – Общие начала землепользования и землеустройства[72 - Общие начала землепользования и землеустройства (утв. постановлением ЦИК СССР от 15.12.1928) // СЗ СССР. 1928. № 69. Ст. 642.] (далее – Общие начала), отразившие политическую и социальную обстановку того времени, а именно массовое создание коллективных хозяйств и ликвидацию единоличных хозяйств. Оценивая этот период, Ю.Г. Жариков отмечал, что «единоличное чересполосное мелкое крестьянское хозяйство было препятствием на пути осуществления крупных мероприятий по улучшению почв и внедрению высокой агрикультуры»[73 - См.: Жариков Ю.Г. Правовая охрана почв в СССР: дис. … канд. юрид. наук. 1963. С. 42.]. К тому же финансовые и материально-технические затраты советского государства использовались в мелких крестьянских хозяйствах недостаточно эффективно, коллективизация же создавала, по мнению Ю.Г. Жарикова, материальную базу для успешного проведения различных мероприятий по улучшению почв[74 - Там же. С. 42–43.].

Вместе с тем стало прослеживаться и другое направление в развитии земельного законодательства. В Общих началах предусматривался переход от постоянных переделов земель, тормозивших инициативу и предприимчивость землеобладателей при обработке и охране земель, к устойчивому землепользованию. В данном акте приводится перечень мер, обеспечивающих необходимую устойчивость трудового землепользования, среди которых названо преимущественное сохранение при землеустройстве и перераспределении земли участков, на которых произведены коренные улучшения, за произведшими их пользователями, что способствовало, на наш взгляд, более рациональному использованию таких участков. Данным предписанием были частично воспроизведены нормы прежнего ЗК РСФСР 1922 г., тем самым придав этим нормам единую направленность на сохранение мелиорированных земельных участков за добросовестными пользователями.

На уровне союзных республик подробное правовое регламентирование получали в этот период, исходя из потребностей регионов, обусловленных во многом природно-климатическими особенностями, отдельные мелиоративные мероприятия. При этом особое внимание из них уделялось выполнению агролесомелиоративных работ. Так, на территории РСФСР было принято Постановление СНК РСФСР от 30.04.1931 «Об агролесомелиоративных работах»[75 - Постановление СНК РСФСР от 30.04.1931 «Об агролесомелиоративных работах» // СУ РСФСР. 1931. № 21. Ст. 202.], к основному достижению которого относится закрепление императивной нормы о выделении всех неудобных и бросовых земель, угрожающих правильному ведению сельского, лесного, водного или дорожного хозяйства, в чьем бы пользовании они ни состояли, в особый мелиоративный фонд. Причем на землепользователей, чьи земли попали в этот земельный фонд, была возложена обязанность проводить агролесомелиоративные мероприятия за счет своих средств, но с учетом бесплатного предоставления посадочного материала и оказания технической помощи со стороны земельных органов.

В предвоенные годы работы по осушению, орошению, культуртехнические работы проводились в больших объемах лишь в северной половине европейской части России. Особенно активно мелиоративные работы велись вокруг крупных городов и промышленных центров: Москвы, Ленинграда, Калинина, Горького и др.[76 - См.: Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. С. 138.] Позже на этих землях были организованы совхозы и колхозы. По приводимым официальным данным, в 1940 г. общая площадь земель с оросительной сетью на территории одной только РСФСР составила около 900 тыс. га, осушенных земель – 1920 тыс. га[77 - Там же. С. 139.]. В годы войны указанные работы продолжали выполняться практически только в восточных районах страны.

Резюмируя изложенное, отметим характерные черты развития законодательства в области мелиорации на первом этапе. Правовая регламентация в данной области осуществлялась лишь в самых общих чертах. Законодательство преимущественно было направлено на стимулирование проведения работ по орошению, осушению, культуртехнических работ (этот вектор развития будет характерен для всего советского законодательства в данной сфере) и привлечение к ним непосредственных землепользователей посредством искусственно созданного института мелиоративных товариществ. Вопросы использования мелиорированных и мелиорируемых земель, их правового режима в нем либо вообще не затрагивались, либо затрагивались лишь частично.

Период с 1945 по 1966 г.

Для этого периода свойственно восстановление разрушенного войной народного хозяйства, но, несмотря на это, мелиоративные мероприятия все же продолжали проводиться. Шла масштабная борьба с неблагоприятными природными явлениями (засухами, суховеями), причиняющими значительный ущерб сельскому хозяйству, путем развития орошения, посадки крупных государственных полезащитных лесонасаждений, лесонасаждений в колхозах, совхозах. Указанные меры предусматривались Постановлением Совмина СССР, ЦК ВКП(б) № 3960 от 20.10.1948 «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах европейской части СССР»[78 - СП СССР. 1948. № 6. ст. 80.], вошедшим в историю под названием «сталинский план преобразования природы». Как отметил М.Б. Войцеховский, схожих по масштабам примеров реализации проектов лесоразведения мировая история не знала[79 - См.: Войцеховский М.Б. Государственная лесополоса // Независимая газета. 2008. URL: http://www.ng.ru/nauka/2008-11-26/14_forests.html.]. Вместе с тем следует заметить, что указанный акт имел двойственное назначение: был направлен на решение как природоохранных, так и продовольственных задач.

С 1945 г. вводится отдельный учет орошаемых земель, а с 1952 г. – учет земель с осушительной сетью, что обеспечивало более дифференцированный подход к землям. На наш взгляд, отсутствие именно такого учета в современное время породило множество проблем. В связи с этим нельзя согласиться с мнением, высказанным Е.Н. Колотинской, о том, что названный учет земель привел к запущенности общего их учета, предусмотренного Инструкцией по учету земель от 17.10.1933[80 - См.: Колотинская Е.Н. Правовые основы советского земельного кадастра. М.: Изд-во Московского университета, 1980. С. 46.].

В 1950 г. происходит переход на новую систему орошения, с применением временных оросительных каналов, так как старая система приводила к потерям урожая, недоиспользованию, особенно при малых размерах, поливных участков[81 - Постановление Совмина СССР от 17.08.1950 «О переходе на новую систему орошения в целях более полного использования орошаемых земель и улучшения механизации сельскохозяйственных работ». URL: http://www.ussr-forever.ru/str/2-121.html.].

Начиная с 1954 г. на первый план выдвигается осуществление кампании по масштабному освоению целинных и залежных земельных массивов, в связи с чем объемы проведения непосредственно мелиоративных работ уменьшились. По приводимым сведениям, максимальные объемы освоения пришлись на 1954–1955 гг., когда было распахано 71 % пашни[82 - См.: Казьмин М.А. Земельные реформы в России (19–20 вв.): Уроки пройденного пути. М.: Книжный дом «ЛЛИБРОКОМ», 2012. С. 150.]. В период с 1954 по 1960 г. в СССР было вовлечено в сельскохозяйственный оборот около 40 млн га земель, из которых более 20 млн га в Казахстане и около 20 млн га в России[83 - Народное хозяйство СССР в 1960 г. Статистический ежегодник. М.: ЦСУ РСФСР, 1961. 572 с.].

Проводимая политика по освоению целины позволила вовлечь в сельскохозяйственный оборот огромные площади ранее не используемых земель, повысить уровень урожайности, но вместе с тем она привела и к пагубным экологическим последствиям в виде эрозии и деградации почв, борьба с которыми требовала применения не только агротехнических, но и мелиоративных методов[84 - См.: Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. С. 233.]. По сути, требовались коренные улучшения уже не «старых» земель, а вновь освоенных, подвергшихся антропогенному воздействию в результате интенсивного использования.

Из сказанного следует, что традиционное следование сельского хозяйства России по экстенсивному пути (за счет вовлечения в хозяйственный оборот новых неосвоенных земель) привело к ухудшению качества земель, которые уже не могли в полной мере удовлетворять потребности населения в сельскохозяйственной продукции. Поэтому необходим был пересмотр уже сложившихся подходов к использованию земель, а именно переход на интенсивный путь развития сельского хозяйства, направленный на увеличение урожайности сельскохозяйственной продукции с помощью повышения качественных характеристик уже используемых земель. На это были направлены и последующие действия советского правительства.

С принятием Постановления от 01.04.1965 № 256 «Об отнесении затрат по коренному улучшению земель в колхозах на счет государственного бюджета»[85 - СП СССР. 1965. № 8–9. Ст. 54.], распространявшегося на колхозы, находившиеся в районах избыточного увлажнения, по нашему мнению, произошел подрыв системы мелиоративных работ в результате отнесения всех затрат по их проведению на государство. Поскольку у землепользователей была потеряна заинтересованность в улучшении земель и проведении других мер по их охране, это негативно отразилось позже на общем состоянии мелиорированных земель. Особенно явно это проявилось в 1990-е гг., после того как было практически прекращено государственное финансирование мелиоративной сферы, а связанные с ней мероприятия практически перестали выполняться. В итоге это привело к снижению качественных характеристик земель.

Несмотря на принятие в рассматриваемый нами отрезок времени нормативно-правовых актов, содержащих нормы мелиоративного характера, последние по-прежнему были немногочисленны. Они не были системными и регулировали общественные отношения в указанной сфере фрагментарно, касаясь лишь отдельных их сторон. В связи с этим ряд ученых (например, П.Ф. Кулинич) справедливо высказывались о том, что до середины 60-х гг. законодательство о мелиорированных (как и о мелиорируемых) землях находилось в стадии формирования, и связывали это с тем, что сельское хозяйство развивалось по экстенсивному пути и, следовательно, «сохранение и повышение качества сельскохозяйственных земель не входило в число первостепенных задач правового обеспечения рационального землепользования»[86 - Кулинич П.Ф. Рациональное использование мелиорированных земель. Киев: Наукова думка, 1987. С. 17.].

Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие характерные черты рассмотренного периода: масштабная борьба с засухой и суховеями путем посадки крупных государственных полезащитных лесонасаждений, лесонасаждений в колхозах, совхозах, развития орошения; введение отдельного учета орошаемых земель и земель с осушительной сетью; фрагментарный характер норм, регулирующих проведение мелиорации земель, их несистематизированность; отнесение всех затрат по коренному улучшению земель в районах избыточного увлажнения на счет государственного бюджета.

Период с 1966 по 1984 г.

Вторая половина 1960-х гг. – начало новой вехи в истории формирования советского законодательства, посвященного мероприятиям по коренному улучшению земель. С 1966 г. получает более интенсивное развитие нормативно-правовая база, посвященная регулированию проведения различных мелиоративных мероприятий (преимущественно осушения и орошения) и установлению особенностей правового режима мелиорируемых и мелиорированных земель. Академик РАСХН Б.С. Маслов этот период назвал «золотым веком мелиорации»[87 - Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. С. 261.]. Однако некоторые ученые отмечают, что «не было «золотого века мелиорации», а был «золотой век Минводхоза СССР», который исправно осваивал выделенные ему государством средства, выполняя планы ввода новых орошаемых земель не более чем на 30–50 %»[88 - Айдаров И.П. Очерки по истории развития орошения в СССР и России: монография. М.: МГПУ, 2006. С. 154.].

Поворотным пунктом в развитии правовых отношений в рассматриваемой сфере выступил майский Пленум ЦК КПСС 1966 г., по итогам которого было принято постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.06.1966 № 465 «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»[89 - Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.06.1966 № 465 «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур» // СП СССР. 1966. № 11. Ст. 114.], провозгласившее мелиорацию земель в качестве важнейшей общегосударственной задачи. Особо следует отметить, что мелиорируемые и мелиорированные земли (осушенные и орошаемые) впервые в отечественном земельном законодательстве были в нем отнесены не просто к сельскохозяйственным угодьям, а к угодьям, имеющим особую ценность и подлежащим вследствие этого особой охране. Постепенно начал складываться особый правовой режим этих земель.

Содержание правовых норм данного периода говорит о том, что правовое регулирование стало направлено в первую очередь не на вовлечение в сельскохозяйственный оборот новых земель, а на сохранение уже имеющихся и повышение их качественных показателей (плодородия).