Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Руководство в данной области было возложено на специально созданный в 1965 г. общесоюзный орган – Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР – путем преобразования Госземводхоза СССР. Для обеспечения нормального функционирования мелиоративных систем были организованы специальные эксплуатационные службы органов мелиорации и водного хозяйства.

Данный период характеризуется самым бурным развитием нормативно-правовой базы в области мелиорации земель. Были приняты такие нормативно-правовые акты, как, например, Постановление Совета Министров РСФСР от 05.07.1967 № 503 «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии в РСФСР»[90 - Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1967. № 17. Ст. 94.], Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.07.1970 № 550 «Об улучшении эксплуатации мелиоративных систем и использования орошаемых и осушенных земель»[91 - Свод законов СССР. 1990. Т. 7. Ст. 412.], Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 16.04.1971 № 227 «О мерах по дальнейшему развитию мелиорации земель и сельскохозяйственному освоению в 1971–1975 годах»[92 - СП СССР. 1971. № 8. Ст. 67.].

В 1968 г. принимается первый общесоюзный земельный акт – Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик[93 - Закон СССР от 13.12.1968 № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.] (далее – Основы земельного законодательства), в которых впервые была выделена отдельная статья (ст. 13), посвященная охране земель и повышению плодородия почв, содержание которой нашло отражение также в преамбуле Основ, провозгласившей их достижение в качестве общенародной задачи. Все это отвечало общей тенденции периода – повышению внимания к проблемам рационального использования и охраны земель.

В данной статье на землепользователей возлагалась общая обязанность проведения эффективных меры по повышению плодородия почв, осуществлению комплекса организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных и гидротехнических мероприятий по предотвращению ветровой и водной эрозии почв, недопущению засоления, заболачивания, загрязнения земель, зарастания их сорняками, а также других процессов, ухудшающих состояние почв. Конкретные обязанности указывались в статьях, посвященных регламентированию режима различных категорий земель.

Особо регулировалось в Основах земельного законодательства изъятие орошаемых и осушенных земель, относимых к высокопродуктивным сельскохозяйственным угодьям, подлежащим особой охране, для несельскохозяйственных нужд, а также земель, занятых водоохранными, защитными и другими лесами первой группы, для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства. Их изъятие для государственных или общественных нужд предписывалось производить в исключительных случаях и только по постановлению Совета Министров союзной республики (ст. 16).

Кроме того, устанавливался строгий запрет на уменьшение площадей орошаемых и осушенных земель, перевод их в менее продуктивные угодья. В связи с этим Н.А. Сыродоев отмечает, что «такое положение способствует охране пахотных и других продуктивных земель и ориентирует колхозы и совхозы на выбор для внутрихозяйственных нужд менее ценных, временно не используемых, заброшенных земель, участков с ветхой, подлежащей сносу застройкой»[94 - Комментарий к Основам земельного законодательства Союза ССР и союзных республик / под ред. Г.А. Аксененка, Н.А. Сыродоева. М.: Юрид.].

В развитие Основ земельного законодательства в советских социалистических республиках принимались свои земельные кодексы, учитывавшие природно-климатические и иные особенности регионов, хотя по большей части они воспроизводили положения союзного акта. Так, в 1970 г. вступил в силу Земельный кодекс РСФСР[95 - Закон РСФСР от 01.07.1970 «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.] (далее – ЗК РСФСР 1970 г.), который, как и в других союзных республиках, во многом дублировал нормы общесоюзных Основ. Вместе с тем он содержал и ряд нововведений. В нем, в отличие от ранее действовавшего законодательства, перечислялись как меры по охране земель и повышению плодородия почв, относящиеся ко всем категориям земель, так и предписания по охране и повышению плодородия сельскохозяйственных угодий как разновидности земель сельскохозяйственного назначения (ст. 27, 28).

В этом Кодексе впервые была предусмотрена возможность проводить мелиоративные мероприятия не только на землях сельскохозяйственного назначения, что было традиционно для советской правовой системы, но и на землях городов. Так, им допускалось изъятие из состава орошаемых и осушенных земель земельных участков в исключительных случаях и только по постановлению Совета Министров РСФСР (ст. 85).

Таким образом, с введением в действие ЗК РСФСР 1970 г. была расширена сфера применения мелиоративных работ, а мелиорированные и мелиорируемые земли стали входить как в состав земель сельскохозяйственного назначения, так и в состав земель городов.

Но, несмотря на проявлявшиеся в законодательстве такие положительные тенденции, на практике имелось немало проблем, которые требовали скорейшего разрешения. Наиболее острой среди них являлась проблема отставания темпов освоения и использования земель с оросительной сетью от темпов ввода новых земель[96 - См.: Айдаров И.П. Указ. соч. С. 156.].

С 1970-х гг. стали приниматься постановления, содержащие планы развития мелиорации земель на определенный период, в которых закреплялись меры по рациональному использованию мелиорированных земель, связанные с ними обязанности министерств, ведомств, сельскохозяйственных и водохозяйственных органов, а также отмечались существовавшие в хозяйствах проблемы (отсутствие полива, неиспользование значительной части орошаемых земель, низкая урожайность на некоторых из них и др.).

В 1970 г. республики Средней Азии в целях обеспечения их водой для орошения добились принятия Постановления Правительства СССР «О перспективах развития мелиорации земель на 1971–1985 гг., регулировании и перераспределении стока». Но вскоре стало ясно, что принятие такого документа и его реализация являются губительными для окружающей среды. Поэтому реализовать проект поворота полноводных северных и сибирских рек на юг так и не удалось[97 - С подходом о недопустимости причинения вреда окружающей среде, необходимости заботы о ее качестве связано и становление в середине 70-х годов XX столетия такой отрасли права, как природоохранительное право, выступившее ответом на все увеличивавшуюся антропогенную нагрузку на природные ресурсы (см. подр.: Петров В.В. Концепция экологического права как правовой общности, науки и учебной дисциплины // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1987. № 5. С. 35).], и уже в 1986 г. работы по переброске рек были прекращены[98 - Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР 1986 г. «О прекращении работ по переброске части стока северных и сибирских рек» // Собрание постановлений правительства СССР. 1986. Ст. 158.].

С 1982 г. вводится мелиоративный кадастр орошаемых и осушенных земель, чье ведение было возложено на Минводхозы союзных республик, цель которого – постоянная оценка и контроль за их мелиоративным состоянием этих земель[99 - Инструкция о ведении мелиоративного кадастра орошаемых и осушенных площадей, утв. приказом Минводхоза СССР от 27.08.1982 № 283.]. Примечательно, что в случае неудовлетворительного состояния орошаемых и осушенных земель в кадастре отмечались причины этого, а также необходимые мероприятия по их улучшению[100 - Кулинич П.Ф. Указ. соч. С. 39.].

В связи с этим П.Ф. Кулинич, анализируя в своей монографии проблемы рационального использования мелиорированных земель, подчеркнул, что «в отличие от иных видов сельскохозяйственных угодий, фиксация мелиорированных земель в земельнокадастровых документах – это лишь один из этапов их учета»[101 - Там же. С. 39.]. Как следует из правовых актов, в отношении данных угодий одновременно осуществлялось ведение сразу двух развивающих друг друга кадастров (земельного и мелиоративного), что не являлось характерным в то время для кадастрового учета земель.

Особое значение среди актов, принятых в рассматриваемый период, имела одобренная в 1982 г. Пленумом ЦК КПСС Продовольственная программа, носившая комплексный характер и нацеленная на подъем сельскохозяйственного производства. В ней было намечено довести площади орошаемых земель в 1985 г. до 20,8 млн га и в 1990 г. до 23–25 млн га, осушенных – соответственно до 15,5 млн га и 18–19 млн га[102 - Продовольственная программа: нормативные акты / сост.: Головин В.Е., Пушков Л.Д.; отв. ред. Денисов А.А. М., 1984. С. 26.]. Однако данные показатели так и не были достигнуты[103 - Максимальные показатели площадей таких земель были отмечены в 1990 г. – более 11 млн га (см.: Казьмин М.А. Указ. соч. С. 150).].

Наряду с рассмотренными тенденциями развития законодательства о мелиорации земель для данного периода характерно расширение сферы регулирования. С принятием Основ водного законодательства, а вслед за ними и Водного кодекса РСФСР 1972 г. (далее – ВК РСФСР) вопросы использования оросительных, обводнительных, осушительных и иных водохозяйственных сооружений стали регламентироваться не только земельным законодательством, но и водным. Так, в ВК РСФСР предписывалось экономно использовать водные ресурсы: субъекты, «пользующиеся водными объектами для нужд сельского хозяйства, обязаны соблюдать установленные правила, планы, нормы и режим водопользования, принимать меры к сокращению потерь воды на фильтрацию и испарение в мелиоративных системах, к предупреждению нерациональных сбросов воды из них, к недопущению попадания рыбы в мелиоративные системы, а также создавать наиболее благоприятный режим почвенной влаги».

Исходя из сказанного, можно выделить следующие отличительные черты периода: интенсивное развитие нормативно-правовой базы в области мелиорации земель; осуществление правового регулирования отношений в этой области как земельным, так и водным законодательством, причем преимущественно с помощью множества подзаконных актов – постановлений; провозглашение мелиорации земель в качестве важнейшей общегосударственной задачи; ориентация земельного законодательства на повышение качественных характеристик земель; отнесение мелиорируемых и мелиорированных земель к высокопродуктивным сельскохозяйственным угодьям; предусмотрение законодательной возможности проведения мелиоративных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначения и на землях городов.

Период с 1984 по 1991 г.

Отправной точкой развития законодательства о мелиорации земель в данный период явилось издание совместного Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23.10.1984 № 1082 «О долговременной программе мелиорации, повышении эффективности использования мелиорированных земель в целях устойчивого наращивания продовольственного фонда страны»[104 - Свод законов СССР. Т. 7. 1990. ст. 422-2.], в котором содержался развернутый план мероприятий по мелиорации земель на период до 2000 г. и намечалось расширение к этому году площади орошаемых земель до 30–32 млн га, осушенных – до 19–21 млн га. Особенностью Постановления является то, что в нем наряду с положительными результатами проведения мелиоративных работ (введение в эксплуатацию больших площадей орошаемых и осушенных земель, значительное возрастание доли продукции земледелия, получаемой с мелиорированных угодий и др.) одновременно прозвучала и критика (отсутствие необходимой сельскохозяйственной и мелиоративной техники, крайне низкая урожайность на мелиорированных землях в ряде хозяйств и пр.), а также были намечены пути выхода из создавшейся неблагоприятной ситуации.

В принятых позже Верховным Советом СССР 28.02.1990 Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле[105 - Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (приняты ВС СССР 28.02.1990) // Свод законов СССР. Т. 4. 1990. Ст. 45.] (далее – Основы законодательства о земле) институт охраны земель был более детально разработан и структурно обособлен в виде отдельного раздела (раздел X). Было провозглашено осуществление охраны земель на основе комплексного подхода к угодьям, рассматриваемым в качестве сложных природных образований (экосистем). Мелиорацию же земель стали рассматривать в качестве одной из мер по охране земель независимо от их категории. Таким образом, впервые получила «юридическое закрепление концепция охраны природных ресурсов… непосредственно в процессе их использования, а не в отрыве от него»[106 - Зацепина Т.Н. Мелиорация сельскохозяйственных земель: теория и практика правового регулирования / под ред. Г.А. Аксененка, П.Ф. Кулинича. Минск, 1991. С. 5.].

В Основах законодательства о земле устанавливался императивный запрет на изъятие особо ценных продуктивных земель, определяемых в соответствии с уровнем кадастровой оценки для данного региона, отнесению к которым подлежат в том числе мелиорированные и мелиорируемые земли. Главным же достижением данного акта явилось закрепление подробного перечня мер экономического стимулирования рационального использования и охраны земель (освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения или улучшения их состояния в период, предусмотренный проектом производства работ; поощрение за улучшение качества земель, повышение плодородия почв и продуктивности земель лесного фонда и др.).

ЗК РСФСР 1991 г.[107 - Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 № 1103-1) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768.] пошел дальше предшествующих ему актов. В нем впервые нашла отражение обязанность предупреждения негативных последствий от реализации непродуманных программ по мелиорации земель. Так, в ст. 104 ЗК РСФСР определено, что оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективности защитных мероприятий производится по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертиз, без положительных заключений которых запрещается осуществление программ по мелиорации земель, строительство и реконструкция объектов.

Установление данной нормы обусловлено тем, что широкомасштабное проведение мелиорации земель в СССР, наряду с оказанным положительным влиянием на состояние различных компонентов природной среды, повлекло за собой наступление и ряда негативных последствий. Примерами тому могут служить осушение Полесских болот Беларуси, нанесшее значительный урон гидрологическому режиму региона, высыхание Аральского моря, опустынивание Приаралья, подтопление земель в зоне водохранилищ и др.

С конца 80-х гг. темпы мелиоративного строительства существенно сократились, а намеченные планы и программы не удалось реализовать полностью. Последовало сокращение площадей мелиорируемых и мелиорированных земель.

Характерные черты периода: рассмотрение мелиорации земель в нормативно-правовых актах не только при регулировании использования земель сельскохозяйственного назначения, но и рамках института охраны земель; установление императивного запрета на изъятие особо ценных продуктивных земель; закрепление перечня мер экономического стимулирования рационального использования и охраны земель; провозглашение комплексного подхода к охране угодий.

Период с 1991 г. по настоящее время

Данный период характеризуется проведением аграрной и земельной реформ, имевших катастрофические последствия для дальнейшего развития сельского хозяйства[108 - См. подр.: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. Саратов: Изд-во «Научная книга», 2004.] и, в частности, мелиорации земель. Начало реформ заложил Указ Президента РФ от 27.12.1991 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». Главными их результатами стали появление множества форм собственности на земли, реорганизация колхозов и совхозов с разделением земли и имущества соответственно на доли и паи работников, создание фермерских хозяйств.

Наблюдается общий упадок в развитии сельского хозяйства в стране. Мелиоративные работы в силу недостаточного государственного финансирования, осуществлявшегося по «остаточному» принципу, практически перестали выполняться. От 5 до 17 % площадей земель, улучшенных за счет проведения гидромелиоративных работ, ежегодно не засевались[109 - См.: Маслов Б.С., Колганов А.В., Гулюк Г.Г., Гусёнков Е.П. Указ. соч. Т. 3. С. 66.]. Отдельные мелиоративные системы фактически попали в разряд бесхозяйных: осуществлять их содержание и ремонт оказалось некому.

Принятый в 2001 г. новый ЗК РФ закрепил лишь общую обязанность собственников, пользователей и арендаторов земельных участков по сохранению достигнутого уровня мелиорации (ст. 13).

Главным событием данного периода стало принятие Закона о мелиорации, который стал комплексно регулировать отношения в области мелиорации земель. На данный Закон возлагались особые надежды по разрешению существовавших проблем. Однако он не смог в полной мере урегулировать все необходимые вопросы, так как многие его нормы не имеют прямого действия, а призванные их развивать подзаконные акты, как правило, еще не приняты. Кроме того, он содержит ряд противоречий и неопределенностей.

В связи с проявляющейся общей тенденцией ухудшения состояния земель, включая почвы, были разработаны на соответствующий период федеральные целевые программы, предусматривающие проведение на основе комплексного подхода мероприятий по сохранению, восстановлению земель и повышению плодородия почв. Среди них можно выделить: Постановление Правительства Российской Федерации от 17.11.1992 № 879 «О государственной комплексной программе повышения плодородия почв» (до 2000 г.), Постановление Правительства Российской Федерации от 08.11.2001 № 780 «О федеральной целевой программе «Повышение плодородия почв России на 2002–2005 годы», Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 99 «О федеральной целевой программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы и на период до 2013 года», Постановление Правительства РФ от 12.10.2013 № 922 «О федеральной целевой программе «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы» и др. На региональном уровне, в свою очередь, также были утверждены соответствующие целевые программы.

Исходя из изложенного, можно заключить, что длительное время законодательство о мелиорации земель в России носило в основном фрагментарный характер. Издание Закона о мелиорации позволило, хотя и не полностью, эту фрагментарность преодолеть. Для проводимой на протяжении всего советского периода государственной политики в этой области были характерны непоследовательность и противоречивость. Поэтому существующие сегодня в ней проблемы во многом имеют исторические корни: возникнув в советское время и не найдя решения с помощью средств государственно-правового воздействия, они отчасти привели в настоящее время к значительному ухудшению состояния мелиорируемых и мелиорированных земель, мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, защитных лесных насаждений и породили новые проблемы.

Но наряду с этим следует иметь в виду, что прежнее законодательство о мелиорации в то же время имело и много положительных моментов (правовая защита расположенных в городах орошаемых и осушенных земель от их необоснованного уменьшения, ведение мелиоративного кадастра, временное освобождение мелиорированных земель от сельскохозяйственного налога и др.), которые необходимо учитывать современному законодателю как при принятии новых нормативно-правовых актов, так и при совершенствовании уже действующих актов в данной области общественных отношений.

§ 3. Современное российское законодательство о мелиорации земель

Всестороннее исследование проблем современного правового регулирования в области мелиорации земель невозможно осуществить без целостного анализа и понимания сложившейся в настоящее время системы российского законодательства в указанной области.

Законодательство о мелиорации земель следует понимать в широком и узком смыслах. В широком смысле оно представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, направленных на упорядочение общественных отношений, связанных с проведением мелиоративных мероприятий на землях различных категорий, охраной и использованием мелиорируемых и мелиорированных земель, защитой мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и установлением прав на них. В узком смысле под ним понимается совокупность законов, регулирующих общественные отношения в этой области[110 - В рамках настоящего параграфа мы будем исходить из широкого подхода к пониманию законодательства о мелиорации земель.].

Начало формирования этого законодательства в современном виде было положено во второй половине 90-х гг. XX в., ознаменовавшихся переходом от административно-командной системы управления к рыночным отношениям и проведением аграрной и земельной реформ. Данные реформы были призваны разрешить комплекс назревших острых проблем социального, экономического, политического и правового характера, а также создать новые и усовершенствовать имеющиеся правовые механизмы. Отправной точкой этого процесса послужило принятие ключевого акта – Закона о мелиорации земель, выступившего ядром, «активным центром»[111 - Милушин М.И. Формирование комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9, 28.] законодательства, регламентирующего мелиоративные отношения. Со вступлением его в силу стала активно складываться отвечающая новым условиям жизнедеятельности общества нормативно-правовая база о мелиорации земель – сначала на федеральном, а потом на региональном и местном уровнях власти.

В отличие от ранее действовавшего советского законодательства для современной нормативно-правовой базы характерно перемещение регулирования вопросов о мелиорации земель с подзаконного, ведомственного уровня на уровень более высокого порядка – уровень законов. Вместе с тем первый из указанных уровней по-прежнему сохраняет свое значение, состоящее в конкретизации, детализации норм федеральных законов.

Законодательство о мелиорации земель имеет сложное, многоуровневое строение, обусловленное федеративным устройством российского государства. Оно включает федеральные, региональные акты, а также акты органов местного самоуправления, что вытекает из закрепленного в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации правила. Согласно нему земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды и, следовательно, законодательство о мелиорации земель относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Кроме того, на законодательство России в указанной сфере оказывают влияние нормы международного права и международные договоры, являющиеся согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России.

Такое воздействие непосредственно оказывается, в частности, Конвенцией о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц[112 - Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М.: Логос, 1993. С. 191–199.] (вступила в силу в СССР в 1977 г.), принятой в г. Рамсаре 02.02.1971 (далее – Рамсарская конвенция); Конвенцией ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке[113 - Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2. М.: БЕК, 1996. С. 71–180.] (вступила в силу в России в 2003 г.), принятой в г. Париже 17.06.1994 (далее – Конвенция по борьбе с опустыниванием).

Рамсарская конвенция является первым международным соглашением в сфере сохранения живой природы[114 - См.: Копылов М.Н., Солнцев А.М. Рамсарской конвенции – 40 лет // Журнал российского права. 2012. № 3. С. 105.]. Она стала ответом на растущие с каждым годом в результате антропогенной деятельности, приводящей к сокращению численности водоплавающих птиц, объемы осушения и разрушения крупных участков заболоченных земель и других водно-болотных угодий. При этом орошаемые сельскохозяйственные земли, являющиеся результатом проведения на них мелиоративных мероприятий, Конвенция рассматривает в качестве антропогенных водно-болотных угодий, нуждающихся в особой охране.

Конвенция по борьбе с опустыниванием, признавая опустынивание и засуху глобальными проблемами, предусматривает в числе первоочередных мер, которые обязаны предпринимать стороны Конвенции, предоставление существенных финансовых ресурсов для оказания помощи развивающимся странам, необходимость разработки и осуществления долгосрочных планов и стратегий, национальных программ действий по борьбе с опустыниванием и смягчению последствий засухи, включая ирригационные программы для нужд земледелия и животноводства, и др.

Из сказанного следует, что принятие и действие названных международных документов свидетельствует об отнесении ими мер по улучшению земель, с одной стороны, к охранительным мероприятиям, а с другой – к явлениям, могущим привести к негативным последствиям.

Остановимся подробно на рассмотрении основных внутригосударственных актов, регулирующих отношения в сфере мелиорации земель. ЗК РФ как базовый кодифицированный акт земельного законодательства, сохраняя преемственность с прежними земельными кодексами, лишь в самых общих чертах регламентирует отношения в указанной сфере. Положения о мелиорации прямо содержатся лишь в нескольких статьях Кодекса: при перечислении мер по охране земель (ст. 13), оснований установления публичного сервитута (ст. 23), прав и обязанностей собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (ст. 40, 42). Глава XIV «Земли сельскохозяйственного назначения» ЗК РФ распространяется на те мелиорированные и мелиорируемые земли, которые входят в состав земель сельскохозяйственного назначения.

Указанные правовые предписания развиваются во вступившем в силу ранее Кодекса Законе о мелиорации 1996 г. Являясь первым правовым актом, осуществившим комплексное правовое воздействие на мелиоративные отношения, он занимает особое место в системе законодательства о мелиорации земель. Данный Закон устранил существовавший длительное время пробел в данной области общественных отношений, которые до этого оставались практически не урегулированными (например, им определены виды и типы мелиорации земель, порядок ее проведения, урегулированы отношения по государственному управлению, финансированию и др.). Среди иных нормативно-правовых актов он отличается относительной стабильностью.

Однако Закон о мелиорации имеет и ряд недостатков. Так, в нем не заложен конкретный механизм реализации норм. Имея множество бланкетных норм, отсылающих к актам различных отраслей законодательства, он преимущественно не устанавливает правила поведения субъектов мелиоративных отношений. К тому же этот Закон существенно устарел, содержит множество противоречий с земельным и иным законодательством, неопределенностей и нуждается в связи с этим в существенном обновлении.

Закон об обеспечении плодородия земель, имея более широкую сферу применения, чем Закон о мелиорации, рассматривает мелиоративные мероприятия в рамках системы мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, то есть как одну из мер по воспроизводству их плодородия.

Специальные требования к размерам образуемых орошаемых и осушаемых земельных участков содержит Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[115 - СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.]. В нем определяется, что их размер не должен быть меньше минимальных размеров земельных участков, входящих в состав орошаемых земель и искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий, установленных правовыми актами субъектов Федерации.

Общие экологические требования к осуществлению мелиорации, принципы ее проведения устанавливаются основным актом экологического законодательства – Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[116 - СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.]. Среди этих требований можно выделить следующие: обязательность проведения проверки документов и иной документации, обосновывающих хозяйственную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду; необходимость принятия во время проведения мелиоративных мероприятий мер по охране земель, почв, водных объектов, лесов, иной растительности, животных, по предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду и иные.

В Водном[117 - СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.] и Лесном[118 - СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.] кодексах Российской Федерации как важнейших источниках природоресурсного права затрагиваются вопросы проведения на земле отдельных типов мелиорации, а именно гидромелиорации и агролесомелиорации, чье действие основывается на водорегулирующих, защитных и иных полезных функциях природных объектов (соответственно водных объектов и защитных лесных насаждений).