Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Отношения по установлению, изменению и прекращению вещных прав (права собственности, сервитута и др.) на мелиорируемые и мелиорированные земельные участки, мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения, а также ряд других имущественных отношений регламентируются Гражданским кодексом Российской Федерации (далее – ГК РФ)[119 - СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301 (ч. 1 ГК РФ).].

К отношениям по проектированию, строительству, реконструкции, эксплуатации и перевооружению мелиоративных систем, гидротехнических сооружений, являющихся объектами капитального строительства, применяются нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ[120 - СЗ РФ. 2005. № 1 (часть I). Ст. 16.].

Вопросы, связанные с обеспечением безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, как входящих в состав мелиоративных систем, так и отдельно расположенных (например, ведение регистра сооружений, требования к обеспечению их безопасности, порядок проведения федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений), являются предметом правового регулирования Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»[121 - СЗ РФ. 1997. № 30. ст. 3589.].

Нормы, направленные на развитие сельского хозяйства, включая мелиорацию земель, и сельских территорий, содержатся в Федеральном законе от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»[122 - СЗ РФ. 2007. № 1 (часть I). Ст. 27.]. Такое развитие, в частности, обеспечивается посредством закрепления мер и направлений государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Охранительная группа норм содержится в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001. № 195-ФЗ[123 - СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). ст. 1.] (далее – КоАП РФ), в котором составы правонарушений, затрагивающие мелиоративные отношения, и меры ответственности за их совершение сосредоточены в двух главах: главе 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» и главе 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель».

Наряду с вышеуказанными нормативно-правовыми актами на федеральном уровне действуют и иные акты, касающиеся различных аспектов деятельности по коренному улучшению земель. Среди них можно назвать такие: федеральные законы от 19.07.1997. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»[124 - СЗ РФ. 1997. № 29. ст. 3510.], от 25.07.2011 № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»[125 - СЗ РФ. 2011. № 31. ст. 4700.], от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[126 - СЗ РФ. 1999. № 14. ст. 1650.], от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[127 - СЗ РФ. 2002. № 26. ст. 2519.] и др.

Детализируют и конкретизируют положения федерального законодательства многочисленные подзаконные акты, устанавливающие санитарно-гигиенические требования к качеству сточных вод, используемых для орошения земель; требования к выполнению отдельных типов и видов мелиорации земель и др. К данным актам относятся: постановление Правительства Российской Федерации от 27.02.2004 № 112 «Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов»[128 - СЗ РФ. 2004. № 10. ст. 866.], «Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений»[129 - М.: Минсельхозпрод РФ, 1998.] (утверждены Минсельхозпродом РФ 26.05.1998), «ВСН 33-2.3.01-83. Ведомственные строительные нормы. Нормы и правила производства культуртехнических работ», «СанПиН 2.1.7.573-96. 2.1.7. Почва. Очистка населенных мест. Бытовые и промышленные отходы. Санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к использованию сточных вод и их осадков для орошения и удобрения. Санитарные правила и нормы»[130 - М.: Информационно-издательский центр Минздрава России, 1997.] (утверждены Минводхозом СССР 25.11.1983, Минсельхозом СССР 09.12.1983 и Госкомсельхозтехникой СССР 01.12.1983) и др.

Во многих субъектах Федерации действуют специальные законы о мелиорации земель и развивающие их иные нормативно-правовые акты. Так, такие законы приняты, например, в республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Краснодарском, Приморском краях, Волгоградской, Калининградской, Липецкой областях и др.[131 - Закон Республики Башкортостан от 11.11.1997 № 120-з «О мелиорации земель» // Известия Башкортостана. № 11 (1635). 1998; Закон Краснодарского края от 06.11.1997 № 105-КЗ «О мелиорации земель» // Кубанские новости. № 221. 1997; Закон Приморского края от 15.05.2006 № 362-КЗ «О мелиорации земель в Приморском крае» // Приморская газета. № 6. 2006; Закон Калининградской области от 20.01.1998 № 47 «О мелиорации земель Калининградской области» // Калининградская правда. № 48. 1998; Закон Волгоградской области от 03.04.2002 № 691-ОД «Об основах мелиорации земель на территории Волгоградской области» // Волгоградская правда. № 67. 2002.] Однако большинство из них не обладают своеобразием, чаще всего излишне дублируя нормы федеральных актов.

Вместе с тем в актах отдельных субъектов Российской Федерации все же находят отражение имеющиеся территориальные особенности. Это касается прежде всего территорий субъектов Российской Федерации со сложными природно-климатическими условиями, находящимися в условиях вечной мерзлоты, где экологические системы обладают повышенной уязвимостью, пониженной способностью к восстановлению и самоочищению, недостаточной теплообеспеченностью. Именно поэтому к осуществлению на них хозяйственной и иной деятельности предъявляются повышенные экологические требования[132 - См.: Комментарий к Земельному кодексу РФ / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2011. С. 54.].

Например, в Законе Республики Саха (Якутия) от 17.10.2003 «О мелиорации земель в Республике Саха (Якутия)»[133 - Якутские ведомости. № 42. 2003.] указывается, что земли, расположенные в зоне вечной мерзлоты на территории Республики Саха (Якутия), имеют специфический гидротермический и пищевой режим, высокие показатели пучения и осадки, подстилающий водоупор экрана вечной мерзлоты, а также повышенную ранимость к антропогенным воздействиям. Следовательно, проводить составляющие мелиорацию мероприятия необходимо с учетом особенностей их воздействия на земли, расположенные в зоне вечной мерзлоты.

Из необходимости учета специфики природных условий при проектировании и строительстве мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений исходит также региональное градостроительное законодательство. Так, в Постановлении Администрации Магаданской области от 03.06.2010 № 307-па «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Магаданской области» указывается на особенности проектирования мелиоративных систем и сооружений в районах распространения многолетнемерзлых грунтов, при котором следует принимать во внимание возможные изменения физико-механических, теплофизических, фильтрационных свойств и криогенного строения грунтов[134 - Магаданская правда. № 63 (20183). 2010.].

Конкретный перечень мелиоративных мероприятий как наиболее целесообразных для того или иного региона России приводится в соответствующих региональных целевых программах, определяющих приоритетные направления деятельности региона в анализируемой сфере (предоставление субсидий на реконструкцию мелиоративных систем, проведение культуртехнических работ и т. п.). Среди таких программ можно выделить: «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения в Республике Коми (2013–2015 годы)», «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012–2016 годы» в Республике Саха (Якутия) и др.

В последнее десятилетие наблюдается стойкая тенденция усиления роли субъектов Федерации в правотворческой деятельности в сфере мелиорации земель. Это обуславливается прежде всего существованием объективной необходимости учета в принимаемых актах специфики соответствующего региона, его природно-климатических, географических, социально-экономических особенностей, влияющих на выбор видов мелиоративных работ и условия их проведения, что сделать на федеральном уровне посредством установления единых законодательных требований для всех субъектов Федерации не представляется возможным. На региональном уровне активно издается множество нормативно-правовых актов: о порядке предоставления сельхозтоваропроизводителям субсидий на проведение мелиоративных мероприятий, распределении полномочий между органами власти в указанной области, осуществлении отдельных мелиоративных мероприятий и иные[135 - См.: Постановление Правительства Оренбургской области от 08.05.2013 № 369-п «О порядке предоставления субсидий из областного бюджета на компенсацию части затрат при проведении работ по мелиорации земель» // Оренбуржье. № 78. 2013; Закон Санкт-Петербурга от 13.04.2012 № 141-25 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области мелиорации земель на территории Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. № 13. 2012; Постановление Администрации Томской области от 03.03.2008 № 36а «О Порядке отнесения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения к составу искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель на территории Томской области» // СЗ Томской области. 2008. № 3; Распоряжение Правительства Ставропольского края от 30.11.2010 № 512-рп «О переводе орошаемых земель в неорошаемые земли». Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс»; Постановление Правительства Красноярского края от 07.10.2010 № 496-п «Об утверждении Перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. № 50. 2010; Приказ комитета по агропромышленному и рыбохозяйственному комплексу Ленинградской области от 15.03.2007 № 35 «О противопаводковых мероприятиях на мелиоративных системах». Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».].

Кроме того, в ряде случаев регионы используют практику «опережающего нормотворчества», когда определенные общественные отношения, не найдя в силу ряда объективных и субъективных причин урегулирование на федеральном уровне и образуя тем самым пробел, регламентируются на уровне субъектов Федерации (например, перевод мелиорированных земель в иные земли), что соответствует современным общим тенденциям развития экологического и земельного законодательства.

Исходя из вышеизложенного, видно, что для законодательства о мелиорации земель характерна различная отраслевая принадлежность[136 - См.: Жариков Ю.Г. Совершенствование законодательства о мелиорации земель // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды 32–33. М., 1986. С. 118–119; Шейнин Л.Б. Правовые вопросы мелиорации сельскохозяйственных земель в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 1971. С. 10.] входящих в него норм[137 - В данном параграфе мы исходим из точки зрения, сложившейся в научной литературе по теории государства и права, о том, что первичным элементом горизонтальной структуры (системы) законодательства является не правовой акт, а норма (нормативное предписание) (см. подр.: Борисов Г.А. Отправные нормативные установления советского законодательства. Харьков, 1991. С. 5; Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР / ВНИИСЗ. М.: Юридическая литература, 1967. 175 с.; Кузьмин И.Ф., Поленина С.В. Внутренняя структура отрасли законодательства // Система советского законодательства: монография / Самощенко И.С., Казьмин И.Ф., Романов Р.М. и др.; под ред. И.С. Самощенко; ВНИИСЗ. М.: Юридическая литература, 1980. С. 67).], что обусловлено разнородностью мелиоративных отношений[138 - Противоположного мнения о том, что законодательство о мелиорации земель регулирует «обособленную группу однородных земельных отношений», придерживается Т.Н. Зацепина (См.: Зацепина Т.Н. Указ. соч. С. 11).]. В него входят нормы как базовых (основных) отраслей законодательства (конституционного, гражданского, административного, финансового), так и производных от них комплексных отраслей законодательства (земельного, экологического, аграрного, градостроительного, санитарного и др.).

Причем одна часть из них относится к нормам частного права (гражданского), другая – к нормам публичного права (экологического, земельного[139 - В научной литературе, прежде всего цивилистической, встречается точка зрения, согласно которой земельное право и законодательство следует относить к частному праву. В настоящей работе мы исходим из того, что земельное законодательство, будучи комплексной отраслью законодательства, включает нормы различной отраслевой принадлежности – как частноправовые, так и публично-правовые (см.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова; ИЗиСП. М.: Эксмо, 2010. С. 499 (авторы гл. 25 – Е.А. Галиновская, Ю.Г. Жариков); Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2013. С. 6–7).], административного, финансового и др.), что свидетельствует о тенденции сближения и совместного использования публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании мелиоративных отношений.

Органическая взаимосвязь отраслей законодательства в рассматриваемой нами области подтверждается содержащимися в Законе о мелиорации множественными отсылками к природоресурсным и иным отраслям законодательства (ст. 23, 25, 26, 31, 32). Возможность применения к мелиоративным отношениям природоресурсного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, а также гражданского и административного законодательства прямо предусмотрена в ст. 4 указанного Закона при определении предмета правового регулирования, которую необходимо рассматривать во взаимосвязи со ст. 3.

Однако, несмотря на это, нормы данного законодательства «продолжают сохранять приданную им законом отраслевую целостность и принадлежность, не подвергаясь каким-либо сущностным или структурным изменениям»[140 - Боголюбов С.А., Мозолин В.П. Земельное и другие комплексно-правовые образования в системе права // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. № 5. С. 792.], т. е. имеют как бы «двойную прописку».

Учитывая сказанное, необходимо определить место законодательства о мелиорации земель в общей системе современного российского законодательства. Относительно данного вопроса в научной литературе не сложилось единого мнения: одни ученые включают это законодательство в состав аграрного законодательства (Е.Л. Минина и др.)[141 - См.: Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель» / рук. авт. коллек. С.А. Боголюбов. С. 18; Минина Е.Л. Система аграрного законодательства и основные тенденции его развития // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 6; Аграрное законодательство зарубежных стран и России / отв. ред. Е.Л. Минина. М.: Юстицинформ, 2011. С. 20.], другие же – в состав земельного законодательства (Е.А. Галиновская, Ю.Г. Жариков, М.В. Пономарев и др.)[142 - См.: Галиновская Е.А., Жариков Ю.Г. Концепция развития земельного законодательства // Концепции развития российского законодательства. С. 498; Галиновская Е.А. О развитии законодательного регулирования земельных отношений // Хозяйство и право. 2009. № 12. С. 31; Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. С. 13; Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (постатейный) / под ред. М.В. Пономарева. С. 12.]. О.Л. Дубовик относит Закон о мелиорации, как главный акт рассматриваемого нами законодательства, к числу источников земельного и экологического права и законодательства[143 - См.: Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» / отв. ред. д.ю.н., проф. Дубовик О.Л.].

Все эти точки зрения имеют право на существование и в какой-то степени, но с определенными оговорками верны вследствие разнородности возникающих в сфере мелиорации отношений. Указанные оговорки обусловлены прежде всего той сферой, в рамках которой возникают и существуют данные отношения. Так, признание рассматриваемого законодательства только частью аграрного законодательства[144 - Подробно о месте аграрного законодательства в системе российского законодательства см.: Козырь М.И. Аграрное законодательство – составная часть системы российского законодательства // Аграрное и земельное право. 2008. № 8. С. 4.], предметом правового регулирования которого являются отношения в сфере сельскохозяйственной деятельности[145 - См.: Аграрное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. С. 13; Аграрное право: учебник / Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Ведышева Н.О. / под редакцией М.И. Палладиной, Н.Г. Жаворонковой. М.: Проспект, 2011. С. 13.], свидетельствует о сужении сферы его действия. И это будет вести к распространению его норм лишь на земли сельскохозяйственного назначения, несмотря на то что мелиоративные мероприятия могут проводиться на землях и иных категорий. Исходя из этого, частью аграрного законодательства являются лишь нормы, относящиеся к одной из разновидностей мелиорации земель – мелиорации сельскохозяйственных земель.

В советской юридической литературе, в отличие от современной, нормы о мелиорации земель рассматривались главным образом не в системе законодательства, а в системе права. И здесь также имеется несколько точек зрения. Одна группа ученых утверждает, что в сфере мелиорации земель сложился правовой институт, обладающий необходимыми правовыми признаками (Т.Н. Зацепина и др.). Т.Н. Зацепина отводит сложившемуся, по ее мнению, особому самостоятельному институту мелиорации земель место в составе земельного права[146 - См.: Зацепина Т.Н. Указ. соч. С. 11.].

Другая группа ученых, напротив, отрицает существование в системе российского права самостоятельного правового института мелиорации земель, полагая, что разносторонний характер мелиоративных отношений не позволяет свести их к какому-либо одному правовому институту (Л.Б. Шейнин[147 - См.: Шейнин Л.Б. Правовые вопросы мелиорации сельскохозяйственных земель в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. С. 10.], Н.И. Титова[148 - См.: Титова Н.И. Указ. соч. С. 69.]). Л.Б. Шейнин в связи с этим отмечает, что «земельно-мелиоративные правоотношения следует выделить в особую ветвь земельно-правовых отношений, а земельно-мелиоративное право – в особую ветвь земельного права»[149 - Шейнин Л.Б. Указ. соч. С. 10.]. При этом он не называет, какое конкретно место в системе земельного права занимают эти правоотношения. В более поздних работах взгляды Л.Б. Шейнина на место мелиорации, в частности мероприятий по орошению, или ирригации, изменились: вопросы, связанные с их регламентированием он включил в состав водного права, выделив в его структуре отдельное структурное правовое образование – ирригационное право[150 - См.: Шейнин Л.Б. Ирригационное право как ветвь водного права // Водные ресурсы. 1985. № 1. С. 160–165.]. Н.И. Титова придерживается позиции о регулировании интегрированных отношений в сфере мелиорации земель сельскохозяйственным правом[151 - См.: Титова Н.И. Указ. соч. С. 69.].

Существует и третья, более умеренная точка зрения, заключающаяся в том, что мелиорация земель как правовое явление представляет собой более мелкое структурное подразделение системы российского права – субинститут (О.С. Колбасов). Так, О.С. Колбасов считает, что мелиорация земель – это составная часть института охраны земель и включает в себя комплекс природоохранительных мероприятий[152 - См.: Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве / отв. ред. О.С. Колбасов. М., 1989. С. 44.], то есть говорит об образовании правовыми нормами в сфере мелиорации земель субинститута, входящего в состав института охраны земель и обладающего его признаками.

По нашему мнению, законодательство о мелиорации земель обладает комплексным характером, что во многом обусловлено комплексностью лежащего в его основе акта – Закона о мелиорации. Поэтому отнести данное законодательство к какой-либо одной отрасли законодательства не представляется возможным.

Ввиду преобладания в законодательстве о мелиорации публично-правовых начал, с помощью которых реализуются публичные интересы, приоритет в нем отдается публично-правовому подходу. Это предопределяется объективной необходимостью вмешательства государства в мелиоративную сферу в целях обеспечения ее нормального функционирования, в том числе посредством оказания финансовой поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям, установления ограничений прав землепользователей и землевладельцев.

Анализ судебной практики показал, что для урегулирования отдельных мелиоративных отношений могут применяться наряду с нормами, входящими непосредственно в рассматриваемое нами законодательство, также и нормы, содержащиеся в актах отраслей законодательства, которые не несут на себе специфику названных отношений и, следовательно, не входят в состав законодательства о мелиорации земель. Это объясняется тем, что данные отношения на практике нередко выходят за пределы сферы действия мелиоративного законодательства. Например, отношения, связанные с возникновением и прекращением прав на мелиоративные системы, заключением договоров подряда на выполнение работ и оказание услуг на мелиорируемых землях, регламентируются нормами ГК РФ, отношения, связанные с государственным финансированием работ по коренному улучшению земель, – нормами Бюджетного кодекса РФ[153 - См., напр.: Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2013 по делу № А12-12404/2013; Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2013 по делу № А48-1016/2013; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа по проверке законности и обоснованности решений (постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу от 16.02.2005 по делу № Ф09-300/05-АК.].

Таким образом, мелиоративные отношения регламентируются нормативно-правовыми актами, нормы которых: 1) непосредственно не учитывают имеющиеся особенности мелиоративных отношений и, следовательно, не входят в состав законодательства о мелиорации земель (акты общего характера); 2) входят непосредственно в состав законодательства о мелиорации и несут на себе специфику его предмета правового регулирования (собственно мелиоративно-правовые акты).

Базируясь на нормах различных отраслей законодательства, указанное законодательство тем не менее обладает целостностью, «цементирующим» основанием которого является предмет правового регулирования. В качестве такового выступают сложные разнородные, но органически взаимосвязанные общественные отношения, складывающиеся по поводу особых объектов правового регулирования – мелиорируемых и мелиорированных земель, защитных лесных насаждений, мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений. К таким отношениям, как представляется, можно отнести отношения, связанные с использованием и охраной мелиорируемых, мелиорированных земель, установлением прав и обязанностей обладателей прав на соответствующие земельные участки, вещными правами на мелиоративные системы и связанные с ними сооружения, государственным управлением, государственной поддержкой проведения мелиоративных мероприятий и другие.