Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)

Отказ от обязательного использования Плана счетов и инструкции по его применению, а также от категорий синтетических и аналитических счетов приведет к тому, что понятия, исторически играющие важную роль в российском бухгалтерском учете, потеряют нормативное значение, а контрольные процедуры, предусматривающие использование указанных понятий, потеряют смысл. Как следствие, принимая во внимание широкую практику намеренного искажения данных бухгалтерского учета для вуалирования следов экономических преступлений, можно прогнозировать значительное повышение трудоемкости контрольных действий, а также снижение их эффективности.

Для решения указанных проблем представляется целесообразным:

1) внести в п. 1 ст. 3 законопроекта «О бухгалтерском учете» следующее дополнение:

«синтетический учет – обобщенное представление данных бухгалтерского учета об имуществе, обязательствах и хозяйственных операциях, использующее группирование по определенным экономическим признакам;

аналитический учет – детализированное представление данных бухгалтерского учета об имуществе, обязательствах и хозяйственных операциях, использующее лицевые, материальные и иные аналитические счета;

план счетов бухгалтерского учета – единый систематизированный перечень синтетических счетов бухгалтерского учета»;

2) п. 4 ст. 9 законопроекта принять в следующей редакции:

«Обязательные формы первичных учетных документов утверждаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Необязательные формы первичных учетных документов утверждает руководитель экономического субъекта»;

3) ст. 1 законопроекта дополнить п. 3 в следующей редакции:

«Основными задачами бухгалтерского учета являются:

формирование полной и достоверной информации о финансовом состоянии организации и результатах ее финансово-хозяйственной деятельности, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетностью для принятия экономических, управленческих и иных решений;

обеспечение информацией, необходимой для контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, а также для выполнения решений собственников и указаний администрации (руководящего органа) при ведении организацией финансово-хозяйственной деятельности;

обеспечение информацией о признаках отрицательных результатов финансово-хозяйственной деятельности, а также об имеющихся резервах обеспечения финансовой устойчивости».

7. Дано определение контрольного правоотношения в сфере НФК как формы общественного отношения, устанавливаемого для разграничения интересов субъектов правоотношения (контролирующих и контролируемых лиц) по поводу реализации контрольной функции управления хозяйствующими субъектами в порядке, определяемом нормами права.

По сравнению с урегулированными нормами права государственными финансово-контрольными отношениями правовые отношения в сфере НФК имеют ряд особенностей:

– складываются для осуществления деятельности, ориентированной на достижение уставных целей контролируемых организаций, при этом реализуется одна из обязательных функций управления, обеспечивающая достижение запланированных результатов финансово-хозяйственной деятельности;

– характеризуются теоретической независимостью контролируемых и контролирующих субъектов, что подразумевает не только отсутствие административного подчинения, но и самостоятельность контролирующих субъектов в выборе методов, форм и способов контрольных действий;

– подразделяются на «внешние» и «внутренние». Поскольку внутренний контроль осуществляется подразделениями самих контролируемых организаций, то реализация контроля опосредуется трудовой формой правовых отношений. Этим обусловлена институциональная проблема обеспечения независимости внутренних контролирующих субъектов, находящихся в административном подчинении у руководителей предприятий и организаций.

8. Разработана система принципов негосударственного финансового контроля, включающая законность, интегрированность, рациональность и приоритет «человеческого фактора».

Дано определение:

принципа законности как базовой характеристики НФК, предусматривающей, что все субъекты контрольных отношений обязаны соблюдать действующее законодательство Российской Федерации;

принципа интегрированности как базовой характеристики НФК, предусматривающей, что финансовый контроль должен являться неотъемлемой частью системы управления контролируемой организацией;

принципа рациональности как базовой характеристики НФК, предусматривающей, что при осуществлении финансового контроля необходимо учитывать объективную ограниченность трудовых, финансовых и временных ресурсов контролеров и контролируемых организаций и в соответствии с задачами финансового контроля осуществлять планирование и реализацию контрольных процедур таким образом, чтобы обеспечить их максимальную эффективность;

принципа приоритета человеческого фактора как базовой характеристики НФК, предусматривающей, что результативность и эффективность финансового контроля достигаются прежде всего целенаправленными действиями должностных лиц и сотрудников контролируемой организации с использованием заключений и рекомендаций внешних контрольных органов.

9. Разработана схема интеграции системы НФК с использованием внутреннего (внутрихозяйственного) контроля в качестве основного (базового) элемента, предусматривающего три уровня интеграции с другими видами НФК (внутренним и внешним аудитом, общественным и муниципальным контролем):

– на правовом уровне: права и обязанности субъектов контрольной деятельности (контролеров, администрации сотрудников контролируемой организации) должны быть взаимно согласованы;

– на функциональном уровне: результаты деятельности внутренних и внешних контролеров должны быть отражены в планах и программах контролируемой организации;

– на информационном уровне: порядок обмена данными между внешними контролерами и контролируемой организацией должен быть формализован в договоре на оказание услуг по проведению финансового контроля.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно вносит заметный вклад в отраслевое и сравнительно-правовое исследование проблем правового регулирования НФК, поскольку является первым в российской науке комплексным исследованием этой области научного знания. Рассматривая исторические, межотраслевые, теоретические и практические аспекты правового регулирования НФК, автор выявляет одно из стратегических направлений совершенствования российского законодательства.

Разработанные автором принципы, задачи и терминология НФК могут быть использованы при проведении последующих научных изысканий в области финансового права.

Правовая концепция интегрированной системы НФК, а также теоретические и методологические рекомендации по реформированию систем внутрихозяйственного контроля, бухгалтерского учета, аудита, муниципального контроля, сформулированные в данном исследовании, ориентированы на широкое использование для научной и нормотворческой деятельности в сфере финансового контроля.

Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем НФК и представляет интерес для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, работников контрольных финансовых органов, саморегулируемых общественных организаций, комитетов по аудиту, аудиторов, ученых, специалистов в области внутрихозяйственного контроля, преподавателей и студентов юридических и экономических вузов.

Разработанные автором конкретные предложения по изменению и дополнению действующего законодательства являются правовыми механизмами реализации единой концепции интегрированной системы НФК, что, по мнению автора, должно повысить эффективность правового регулирования НФК и обеспечить достижение максимального социально-экономического результата.

Предложенная автором категория «бюджетно значимые хозяйствующие субъекты» может быть использована для совершенствования действующего законодательства в части дифференциации требований к содержанию контрольных действий, осуществляемых в отношении бюджетно значимых и иных предприятий и организаций, следствием чего должно стать повышение эффективности и результативности НФК. Основные методические принципы проверки бюджетно значимых предприятий могут быть использованы при разработке общих и частных методик финансового контроля, а также при разработке специальных аудиторских стандартов.

Теоретические и методологические рекомендации по реформированию систем внутрихозяйственного контроля, бухгалтерского учета, аудита, муниципального контроля ориентированы на практическое использование и могут найти широкое применение в сфере не только негосударственного, но и государственного финансового контроля.

Выводы и практические предложения, выработанные в диссертационном исследовании, конкретизирующие понятие НФК, а также предложенный механизм обеспечения прав пользователей бухгалтерской отчетностью, принципы взаимодействия систем финансового контроля и бухгалтерского учета, обоснование правоохранительной функции НФК могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций по финансовому праву, правовым основам аудиторской деятельности, преподавании смежных учебных дисциплин информационного и административного права.

34. Лагутин И.Б. Системность бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: финансово-правовое регулирование: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук: 12.00.04. М., 2014

Работа выполнена в Московском государственном юридическом университете им. О.Е. Кутафина (МГЮА). Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Артемов Николай Михайлович.

Положения, выносимые на защиту:

1. На основе обобщения имеющихся определений бюджетного контроля и действующего законодательства предлагается рассматривать бюджетный контроль как деятельность специализированных и неспециализированных органов бюджетного контроля и иных уполномоченных субъектов, наделенных контрольными полномочиями по проверке правомерности движения публичных денежных средств и использования государственного и муниципального имущества, посредством использования установленных законом форм и методов работы, выступающих как единая система.

Эта деятельность представляет собой совокупность правовых отношений, связанных с организацией бюджетного контроля в Российской Федерации, возникающих в процессе его осуществления и при применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.

Основной целью бюджетного контроля как разновидности государственного (муниципального) финансового контроля является предотвращение нарушений бюджетного законодательства и как следствие создание прозрачного и эффективного правового механизма движения государственных и муниципальных денежных средств и использования публичного имущества.

2. Бюджетный аудит представляет собой отдельное направление деятельности внешних органов государственного аудита (контроля), контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иных органов бюджетного контроля на всех уровнях публичной власти по анализу и оценке эффективности деятельности субъектов, участвующих в бюджетных правоотношениях, а также в иных публично-управленческих отношениях, связанных с реализацией бюджетной политики государства.

Введение в научный оборот понятия «бюджетный аудит» позволит усовершенствовать теорию финансового права, что будет способствовать развитию института бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.

3. Под системностью бюджетного контроля и бюджетного аудита в диссертации понимается специфическое проявление механизмов взаимодействия субъектов бюджетно-контрольных правоотношений, в результате которого решаются проблемы скоординированности действий указанных субъектов, выявляются недостатки законодательства, обеспечивающего бюджетный контроль и бюджетный аудит на всех уровнях публичной власти, происходит учет внутренних и внешних факторов, способствующих повышению эффективности или мешающих развитию системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.

Системность бюджетного контроля в России включает в себя четыре основных элемента: 1) системность организации бюджетного контроля; 2) системность осуществления бюджетного контроля (использование всех возможных механизмов, необходимых для выявления, пресечения и предотвращения нарушений в сфере бюджетных отношений, а также выработка рекомендаций по совершенствованию бюджетной деятельности государства); 3) системность правового регулирования бюджетного контроля (поэтапное совершенствование действующего законодательства, а также создание методик, способствующих выявлению недостатков в правовом регулировании бюджетного контроля на всех уровнях власти); 4) системность мер государственного принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

4. Исторический опыт организации, осуществления и правового регулирования бюджетного контроля в России показывает, что наиболее эффективная модель бюджетного контроля связана с ее централизацией, что несвойственно современной системе бюджетного контроля. Сделан вывод о том, что в современной России необходимо усиливать централизованные тенденции при организации бюджетного контроля, сочетая их с существующими элементами децентрализации.

Современной российской системе бюджетного контроля и бюджетного аудита свойственны параллельное существование централизованных органов бюджетного контроля исполнительной власти и децентрализация контрольно-счетных органов законодательной власти, что вызвано процессом формирования указанных структур.

5. Раскрыта специфика бюджетного контроля на всех уровнях публичной власти, которая проявляется, с одной стороны, в едином подходе к закреплению правовых норм, регулирующих бюджетный контроль и бюджетный аудит, а с другой стороны, в неоднозначности их применения на всей территории Российской Федерации. При сохранении роли федерального законодательства как определяющей основы на региональном уровне по-прежнему имеется потребность в учете специфики отдельных субъектов Федерации в процессе организации, осуществления и правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита. Схожая ситуация наблюдается и в системе местного самоуправления.

Несмотря на возможность и необходимость дополнения федерального законодательства в части регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита, данное право на региональном и местном уровнях власти после вступления в силу в 2011 г. Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» практически не реализуется, что не способствует развитию в России бюджетного контроля и бюджетного аудита.