Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)

6. Сформулирован вывод о необходимости учета иерархичности в построении системы бюджетного контроля и бюджетного аудита на всей территории Российской Федерации. Под государственным федеральным бюджетным контролем в работе понимается бюджетный контроль, осуществляемый на всей территории Российской Федерации федеральными органами государственной власти и их территориальными подразделениями. Объектом такого контроля выступают главным образом федеральные бюджетные средства и федеральное имущество.

Региональный и муниципальный бюджетный контроль представляет собой деятельность органов бюджетного контроля субъектов Федерации и муниципальных образований, действующих как составная часть общегосударственного бюджетного контроля.

Понятие «государственный региональный бюджетный контроль» целесообразно закрепить в законодательстве, поскольку оно, в отличие от государственного федерального бюджетного контроля и муниципального бюджетного контроля, вызывает неоднозначное толкование и в науке, и в практике. Более того, аналогичные одноуровневые определения уже имеют нормативную основу. Так, в ст. 14 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) дается определение регионального бюджета, а в п. 3 ст. 12 Налогового кодекса РФ устанавливается понятие «региональный налог». Подобная мера позволит разграничить понятие «государственный региональный бюджетный контроль» со схожим понятием «территориальный бюджетный контроль». Под территориальным бюджетным контролем понимается деятельность территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в субъектах Федерации по осуществлению бюджетного контроля (Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства).

7. Важнейшими элементами системности бюджетного контроля и бюджетного аудита являются формы и методы контроля.

С целью совершенствования в России системы бюджетного контроля и бюджетного аудита предлагается разделить формы бюджетного контроля на «формы организации бюджетного контроля» и «формы осуществления бюджетного контроля».

Формы организации бюджетного контроля – это внешние особенности в организации бюджетного контроля. В этой связи предложено выделять следующие формы организации бюджетного контроля: а) по вертикали: государственный федеральный бюджетный контроль, государственный региональный бюджетный контроль, муниципальный бюджетный контроль; б) по горизонтали: бюджетный контроль органов законодательной (представительной) власти; бюджетный контроль органов исполнительной власти.

Под формами осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита понимаются контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, такие как ревизия, проверка, экспертиза, мониторинг, аудит эффективности, стратегический аудит.

Методы бюджетного контроля в диссертации рассматриваются как конкретные способы (приемы), используемые сотрудниками органов бюджетного контроля в процессе осуществления контрольных мероприятий. Анализируя современное законодательство, можно выделить следующие методы бюджетного контроля: осмотр территории и помещений, занимаемых проверяемым органом или организацией; истребование информации и документов; изъятие документов и материалов; опрос руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций; исследование документов; получение письменных объяснений; направление запросов.

8. Раскрыта современная система принципов организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита, включающая в себя принципы системности, законности, эффективности, независимости, гласности, ответственности, скоординированности действий, субординации правового статуса.

Все эти принципы следует рассматривать как элементы системной основы бюджетного контроля и бюджетного аудита, а принцип системности – как способ их комплексного применения.

Анализ принципов организации и правового регулирования бюджетного контроля позволяет утверждать лишь о начале формирования национальной системы принципов бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.

Сформулирована система принципов бюджетного контроля и бюджетного аудита, включающая в себя помимо общих принципов специальные принципы бюджетного контроля и бюджетного аудита, такие как единство организационной основы и механизма реализации бюджетного контроля в Российской Федерации; координация действий; отсутствие конкуренции в показателях; эффективность; учет региональных и муниципальных особенностей; единая субъектность; необходимость сохранения системы разделения властей при формировании органов бюджетного контроля; открытость действий органов бюджетного контроля; специальная поднадзорность.

9. В БК РФ предлагается разграничить полномочия между федеральными, региональными и муниципальными органами бюджетного контроля Российской Федерации и территориальными управлениями федеральных органов бюджетного контроля в субъектах Федерации, что обусловлено принципом бюджетного федерализма. В настоящее время нет четкости в определении предмета нормотворчества субъектов Федерации в сфере бюджетного контроля и бюджетного аудита. В связи с этим предлагается законодательно запретить дублирование в региональном законодательстве положений федеральных нормативных актов в части регулирования контрольных отношений.

10. Для повышения эффективности бюджетного контроля и бюджетного аудита обосновывается необходимость осуществления частичной передачи полномочий по осуществлению бюджетного контроля определенным структурам гражданского общества, а именно необходимость закрепить в законодательстве обязанность и правовой порядок привлечения экспертов и представителей общественности при проведении таких форм осуществления бюджетного контроля, как аудит эффективности и стратегический аудит.

Предлагается усилить использование научного потенциала образовательных учреждений на всей территории Российской Федерации. При содействии органов бюджетного контроля организовать на базе вузов специальные научно-практические центры по исследованию и экспертной поддержке бюджетного контроля и бюджетного аудита. Указанные центры могут также оказывать содействие в решении кадровых вопросов (обучение сотрудников контрольно-счетных органов по профильным специальностям и направлениям подготовки, разработка и реализация программ повышения их квалификации), методических вопросов (совместная разработка документов, регламентирующих процедурные моменты бюджетного контроля и бюджетного аудита) и др.

Частичная передача полномочий по осуществлению бюджетного контроля гражданскому обществу позволит сделать этот процесс более прозрачным и эффективным.

Предлагается законодательное закрепление поощрительных мер в отношении лиц, способствующих выявлению нарушений бюджетного законодательства. Исследование зарубежного опыта позволяет сделать вывод о том, что в ряде стран обращения в органы бюджетного контроля являются эффективной формой работы, так как граждане являются информаторами о нарушениях бюджетного законодательства. В России подобный инструмент практически не используется. Внедрение контроля в виде обращений граждан в систему бюджетного контроля позволит повысить его эффективность.

11. Предлагается наделить Счетную палату РФ полномочиями по методологическому обеспечению бюджетного контроля и бюджетного аудита на всей территории Российской Федерации и разработке соответствующих образовательных стандартов и требований к подготовке сотрудников органов бюджетного контроля для всех уровней публичной власти.

12. На основе исследования зарубежного опыта в области бюджетного контроля вносятся предложения об усилении предварительного контроля как направления деятельности органов бюджетного контроля и бюджетного аудита в целях повышения эффективности управленческих решений в области публичных финансов и ликвидации практики завышения стоимости приобретаемых товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Предлагается сделать предварительный бюджетный контроль обязательным этапом расходования бюджетных средств на всех уровнях публичной власти.

Утверждается, что предварительный бюджетный контроль наиболее эффективен на региональном и местном уровнях, где легче проанализировать, предсказать и увидеть результат управленческих решений в области использования публичных финансов. Без создания эффективной системы предварительного бюджетного контроля невозможно качественно осуществлять многие направления расходования бюджетных средств (например, субсидирование малого бизнеса).

13. Определено, что существенным недостатком в организации бюджетного контроля в России является отказ от использования потенциала координации органов бюджетного контроля в ряде субъектов Федерации в виде специальных объединений (союзов или ассоциаций органов бюджетного контроля региона). Создание указанных общественных структур, как показывает практика ряда субъектов Федерации, способствует развитию системы контрольно-счетных органов в регионе, а также позволяет обеспечить достаточный уровень взаимодействия между контрольно-счетными органами субъекта Федерации.

Обосновывается позиция, согласно которой организация действенного бюджетного контроля и бюджетного аудита в России невозможна без дополнительных мер по усилению и изменению системы ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Для этого следует создать условия для полноценной реализации право-восстановительной функции ответственности в сфере бюджетных отношений и усилить персонализацию ответственности, а также целесообразно ввести элементы позитивной ответственности в работу контрольных органов и закрепить механизм непосредственного участия органов бюджетного контроля в процессе реализации ответственности.

35. Голубев А.В. Правовой статус субъектов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2009

Работа выполнена Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты РФ. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Крохина Юлия Александровна.

Положения, выносимые на защиту:

1. В результате исследования сформировано определение понятия финансово-бюджетного контроля. Финансово-бюджетный контроль представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации, основанную на властном подчинении финансовую деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по контролю за исполнением бюджетов, включающую анализ поведения участников бюджетного процесса, связанного с исполнением бюджетов, сравнение результатов анализа с требованиями правовых норм, регулирующих бюджетные правоотношения, фиксирование результатов сравнения, издание необходимых для осуществления контроля индивидуальных правовых актов.

2. В результате исследования определено, что предмет финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности включает в себя:

предмет анализа – деятельность участников бюджетного процесса по исполнению бюджета, ведению бюджетного учета, составлению бюджетной отчетности и результаты деятельности по исполнению бюджета, являющиеся объектом бюджетного учета;

предмет сравнения – установление наличия или отсутствия в деятельности участников бюджетного процесса фактов отклонения от требований правовых норм, регулирующих исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности;

предмет фиксирования – документальное закрепление результатов сравнения;

предмет издания индивидуальных правовых актов – возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей, составляющих содержание бюджетно-контрольного правоотношения.

3. В результате исследования сделан вывод, что бюджетно-контрольное правоотношение может возникнуть между субъектами, являющимися участниками бюджетного процесса и обладающими взаимно корреспондирующимися правами и обязанностями по исполнению и осуществлению контроля за исполнением определенного бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

4. В результате исследования выявлено, что правовой статус контролирующего субъекта бюджетно-контрольного правоотношения включает взаимно корреспондирующиеся с обязанностями контролируемого субъекта права:

– осуществлять контроль за исполнением бюджета контролируемым субъектом;

– принимать решение о начале бюджетно-контрольного правоотношения и требовать участия в нем контролируемого субъекта;

– требовать предоставления контролируемым субъектом информации о деятельности по исполнению бюджета и результатах этой деятельности, являющихся объектом бюджетного учета;

– издавать индивидуальные правовые акты, изменяющие содержание бюджетно-контрольного правоотношения.

5. В результате исследования выявлено, что правовой статус контролируемого субъекта бюджетно-контрольного правоотношения включает взаимно корреспондирующиеся с правами контролирующего субъекта обязанности:

– подвергнуться финансово-бюджетному контролю со стороны контролирующего субъекта в части своей деятельности по исполнению бюджета;

– принять участие в бюджетно-контрольном правоотношении с контролирующим субъектом на основании его решения;

– исполнить требование контролирующего субъекта о предоставлении информации о деятельности по исполнению бюджета и результатах этой деятельности, являющихся объектом бюджетного учета.

6. В результате исследования определено, что правовым статусом, позволяющим участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих субъектов, обладают:

– Президент РФ;

– Государственная Дума Федерального Собрания РФ;

– Совет Федерации Федерального Собрания РФ;

– законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации;

– представительные органы местного самоуправления;

– высшие должностные лица муниципальных образований, исполняющие полномочия председателей представительных органов местного самоуправления;

– Счетная палата РФ;

– Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;