Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)

7. Межбюджетные отношения муниципальных образований в Российской Федерации с учетом объекта их возникновения классифицированы на следующие группы:

1) межбюджетные отношения муниципальных образований по поводу формирования доходов, а именно в связи с предоставлением межбюджетных трансфертов (дотаций, субсидий, субвенций);

2) межбюджетные отношения муниципальных образований при реализации расходов;

3) межбюджетные отношения, возникающие в ходе осуществлении бюджетного процесса.

8. На основе классификации межбюджетных отношений с участием муниципальных образований установлены и обоснованы основные принципы их правового регулирования как наиболее общие нормативные требования, к числу которых относятся:

1) принципы межбюджетных отношений муниципальных образований при предоставлении межбюджетных трансфертов:

– равноправие одноуровневых муниципальных образований при перераспределении бюджетных средств;

– расчетность при предоставлении дотаций;

– целевое предоставление субсидий;

– соразмерность предоставляемых субвенций объему соответствующих государственных полномочий;

2) принципы межбюджетных отношений муниципальных образований при осуществлении расходов:

– обоснованность осуществляемых расходов;

– самостоятельность органов местного самоуправления в осуществлении расходов за счет собственных средств, в том числе дотаций, субсидий;

– нормативно-правовое закрепление на уровне муниципального образования порядка осуществления переданных отдельных государственных полномочий в соответствии с федеральным, региональным законодательством;

– реальность осуществляемых расходов;

3) принципы межбюджетных отношений при осуществлении бюджетного процесса с участием муниципальных образований:

– цикличность;

– реалистичность закрепленных доходов и осуществляемых расходов в соответствующем периоде;

– объективность критериев, на основе которых осуществляется перераспределение бюджетных ресурсов.

9. Обосновывается вывод о том, что правоотношения, возникающие в результате передачи субсидий из нижестоящих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, являются особым видом межбюджетных отношений (отрицательных межбюджетных отношений) муниципальных образований, при этом «отрицательные трансферты» определяются как особый вид межбюджетных трансфертов, поступающих в Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований в форме субсидий из бюджетов муниципальных образований в бюджет субъектов Федерации в целях выравнивания их уровня бюджетной обеспеченности.

10. Выявлено отсутствие в Кабардино-Балкарской Республике нормативно-правового акта, направленного на регулирование межбюджетных отношений. В свете реформирования бюджетного законодательства Российской Федерации, ориентированного на результат, осуществление бюджетного процесса на основе планирования и реформы местного самоуправления, это является существенным недостатком системы бюджетного законодательства республики, что неблагоприятно отражается на правовом регулировании межбюджетных отношений между указанным субъектом Федерации и муниципальными образованиями. В связи с чем обосновывается необходимость принятия Закона Кабардино-Балкарской Республики «О межбюджетных отношениях» с включением в него основных начал, заключающихся в закреплении понятийного аппарата, выделении полномочий в сфере межбюджетных отношений, видов межбюджетных трансфертов и условий их поступления.

11. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 11 января 2003 г. № 4-РЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике» (ст. 5) определяет структуру бюджетной системы Кабардино-Балкарской Республики, при этом Бюджетным кодексом РФ закреплена бюджетная система Российской Федерации, что само по себе не допускает существования самостоятельной бюджетной системы субъекта Федерации и противоречит принципу федерализма. В связи с этим предлагается ввести в научный и правовой оборот термин «система бюджетов субъекта Российской Федерации». Статью 5 указанного Закона предлагается изложить в следующей редакции:

«Система бюджетов Кабардино-Балкарской Республики состоит из:

1) республиканского бюджета, государственных (республиканских) внебюджетных фондов Кабардино-Балкарской Республики;

2) местных бюджетов:

– бюджетов городских округов, муниципальных районов;

– бюджетов городских и сельских поселений».

65. Бочкарева Е.А. Правовая модель сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук: 12.00.04. М., 2014

Работа выполнена в Институте государства и права Российской академии наук. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Запольский Сергей Васильевич.

Положения, выносимые на защиту:

1. Бюджетная система определена как урегулированная правовыми нормами, исторически сложившаяся, целостная, находящаяся в состоянии подвижного равновесия, иерархически упорядоченная совокупность бюджетов (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований), а также отношений, возникающих в связи и в целях внутрисистемного распределения и перераспределения доходов и публичных расходов, обеспечивающая удовлетворение потребностей общества и достижение эффективности государственного и муниципального управления.

2. Правовая модель бюджетной системы в Российской Федерации представляет собой комплекс структурно взаимосвязанных финансово-правовых конструкций и обслуживающих его правовых факторов, принципов, категорий и понятий, характеризующий устройство и функционирование национальной бюджетной системы на современном этапе развития российской государственности. Выступая инструментом бюджетно-правовой науки, правовая модель бюджетной системы в Российской Федерации способствует познанию закономерностей развития бюджетных правоотношений, возникающих в процессе организации и функционирования уровней и элементов бюджетной системы федеративного государства.

3. Предложена дефиниция сбалансированности как интегрального принципа бюджетной системы, согласно которому закрепленные нормами финансового права организация, структура и динамика доходов и расходов всех уровней бюджетной системы в Российской Федерации, а также бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления обеспечивают согласованное, паритетное, эффективное функционирование публично-правовых образований, соответствующее конституционным характеристикам Российского государства и интересам гражданского общества.

4. Элементами правовой модели сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации являются:

– финансово-правовая конструкция «публичный бюджет», суть которой в государстве с федеративным устройством состоит в правовом закреплении специального порядка достижения взаимной договоренности между Российской Федерацией, субъектами федерации, муниципальными образованиями и гражданами (населением) о рациональном, взаимовыгодном и равноправном использовании публичных ресурсов в фиксированный период времени;

– финансово-правовая конструкция межбюджетных отношений, включающая в себя финансово-правовые механизмы, приемы и инструменты (трансферты, резервные фонды, бюджетные кредиты и др.), обеспечивающие реализацию бюджетной политики публично-правовых образований по поддержанию устойчивости и сбалансированному функционированию бюджетной системы в Российской Федерации;

– целеполагание и кумулятивный положительный результат объединения бюджетов в бюджетную систему, состоящие в достижении эффективного, удовлетворяющего потребности общества и соответствующего конституционным характеристикам российской государственности распределения и перераспределения публичных ресурсов;

– принципы бюджетной системы, правовое значение которых в силу их актуальности для бюджетного права в целом выходит за рамки легально закрепленного и доктринально обоснованного подинститута бюджетной системы;

– факторы, обусловливающие построение и сбалансированное функционирование бюджетной системы в Российской Федерации (правовое регулирование, бюджетная классификация, налоговый потенциал);

– механизмы обеспечения сбалансированности бюджетной системы в режиме обратной связи (финансовый контроль, бюджетная ответственность, судебная деятельность).

5. Предложены критерии классификации основных финансово-правовых методов и инструментов сбалансированности бюджетной системы в Российской Федерации. Первый критерий – характеристики бюджета, выступающие объектами сбалансирования. В соответствии с ним выделены инструменты сбалансированности бюджета по доходам и инструменты сбалансированности бюджета по расходам. Второй критерий – временной фактор. В соответствии с ним определены превентивные методы и инструменты достижения сбалансированности (методы правовых рекомендаций и поощрений, программно-целевое бюджетное планирование, государственно-частное партнерство, резервные фонды) и чрезвычайные методы сокращения несбалансированности (кредитование, эмиссия, секвестр).

6. Особое значение правового закрепления и применения превентивных методов достижения сбалансированности бюджетной системы в условиях современного этапа развития российской экономики заключается в том, что в процессе их использования в первую очередь может быть реализована возникшая у государства потребность (интерес) в обеспечении целевого расходования бюджетных средств.

7. Содержание элементов правовой модели бюджетной системы в Российской Федерации отражает обогащение предмета финансово-правового регулирования отношениями, возникающими в сфере участия публично-правовых образований в государственно-частном партнерстве, смещение акцентов с налоговых на неналоговые источники формирования бюджетов, расширение применения договорного метода регулирования в сфере бюджетного кредитования и предоставления межбюджетных трансфертов, подтверждает переход на всех уровнях национальной бюджетной системы к программно-целевому методу бюджетной деятельности, позволяющему обеспечить прямую взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактическими или планируемыми результатами их использования и устранить риски финансовой несбалансированности бюджетной системы в целом и ее отдельных бюджетов, обусловленные дуализмом «формы и содержания» – стабильностью правовых норм и динамичностью экономических планов и прогнозов.

8. Установлены структурные преобразования финансово-правового механизма межбюджетных трансфертов, состоящие в изменении приоритетов использования отдельных видов финансовой помощи, трансформации процессуального порядка их распределения, корректировке существующих бюджетно-правовых требований, с учетом новых методов управления публичными финансами.

9. Противоречия между официальным провозглашением принципа бюджетного федерализма как базового принципа бюджетной системы и реальным состоянием финансово-правового регулирования и бюджетной практики обусловили декларативность его характеристик. В связи с этим нормативно закрепленное требование сбалансированности бюджетной системы на всех ее уровнях становится основополагающим принципом публичной бюджетной деятельности.

10. Установлены закономерности развития правового регулирования бюджетных отношений на современном этапе развития Российского государства, состоящие в сочетании публичного и индивидуального правового регулирования, осуществляемого непосредственно адресатами права в форме экономического саморегулирования; объективном расширении пределов финансово-правового регулирования; активизации применения методов поощрения, стимулирования, согласования интересов сторон бюджетных правоотношений.

11. Уточнены финансово-теоретические дефиниции и содержание правовых механизмов обратной связи и юридических гарантий, обеспечивающих оценку характера и итогов распределения средств в бюджетной системе (финансового контроля, бюджетной ответственности, судебной деятельности). Причинами качественного изменения характера финансово-контрольных отношений и правового статуса их участников стали внедрение программно-целевых методов бюджетной деятельности и повышение требований к эффективности расходования бюджетных средств.

12. Определен комплекс финансово-правовых проблем, препятствующих сбалансированному функционированию бюджетной системы современного этапа развития российской экономики:

– непоследовательная политика распределения доходов между бюджетами, отсутствие сформулированных в законодательстве целей и задач такого распределения;

– концентрация бюджетных ресурсов и налоговых полномочий на федеральном уровне при перманентном дефиците бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований и значительной социальной нагрузке на их бюджеты, недостаточность инвестиционной составляющей бюджетной деятельности публично-правовых образований на фоне провозглашения инвестиционной ориентации бюджетной политики и недостаточно активное использование стимулирующего потенциала межбюджетных трансфертов;