Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)

– несогласованность взаимодействия субъектов бюджетного процесса при составлении и исполнении целевых программ, неконкретность правового закрепления целей и отсутствие обоснованных сценариев реализации программных мероприятий.

13. Обоснована необходимость дополнительного правового регулирования отношений, возникающих в процессе реализации модели сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации, путем:

– правового закрепления принципа субсидиарности и принципа соответствия доходов объему расходных обязательств публично-правовых образований в качестве основ сбалансированной бюджетной системы;

– совершенствования форм участия публично-правовых образований в отношениях государственно-частного партнерства, возникающих при реализации долгосрочных инвестиционных и иных проектов, в том числе методом нормативного закрепления ограничения объема обязательств и инвестиций, перераспределяемых между сторонами в процессе исполнения инвестиционных соглашений;

– расширения и упорядочения финансово-контрольных отношений и отношений, возникающих при применения мер юридической ответственности в бюджетной сфере.

14. Совершенствование правового регулирования бюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях бюджетной системы предлагается осуществить путем:

– предоставления Правительству РФ полномочий по утверждению перечня направлений субсидирования расходов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований на определенный срок в целях упорядочения бюджетных отношений в сфере предоставления межбюджетных трансфертов;

– дополнения бюджетно-правовой компетенции субъектов Федерации полномочием по управлению ресурсами своего резервного фонда в соответствии с принципами эффективности и прозрачности использования бюджетных средств, обязанностью по разработке и принятию специальных законодательных актов по вопросам межбюджетных трансфертов, а также программ предупреждения и ликвидации несбалансированности бюджетов соответствующих территорий;

– дополнения бюджетно-правовой компетенции муниципальных образований полномочиями по учреждению и управлению муниципальными внебюджетными фондами социального характера;

– установления обязательности рассмотрения материалов внешнего государственного бюджетного контроля при проведении публичных слушаний в муниципальных образованиях.

66. Беседина А.С. Финансово-правовое регулирование системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления в России: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2009

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственно-правовых дисциплин Волгоградского института экономики, социологии и права. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Юсупов Виталий Андреевич.

Положения, вынесенные на защиту:

1. Предлагается авторское теоретически обоснованное определение межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления, под которыми понимаются организационно-правовые связи между муниципальными образованиями, представительными, исполнительно-распорядительными органами муниципальной власти района и входящими в его состав городскими и сельскими поселениями по поводу разграничения бюджетных полномочий, распределения расходных обязательств, доходов консолидированного бюджета и перераспределения бюджетных средств, направленных на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, выполнение задач межмуниципального характера.

2. В диссертации предложена классификация межбюджетных правоотношений на уровне местного самоуправления по разным основаниям: по содержательному признаку; по направлению финансирования; по времени действия. Эти исследования позволяют выявить сущность межбюджетных отношений между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями.

3. Типичным признаком системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления является то, что между бюджетом района и поселений возникают связи, основанные на административно-территориальном делении муниципальных образований. Эти отношения иерархически построены и исключают равенство полномочий участников межбюджетных отношений, так как эти полномочия распределены в зависимости от вида муниципального образования. В связи с этим автором выделены характерные черты, присущие межбюджетным отношениям муниципальных образований на уровне местного самоуправления. Организация системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления зависит от принципов, на которых базируются эти отношения. В работе предложен перечень следующих принципов: приоритетность соблюдения решений муниципального района при реализации межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления; взаимная ответственность органов местного самоуправления, участвующих в межбюджетных отношениях, на уровне местного самоуправления; открытость и гласность межбюджетных отношений в муниципальных районах на уровне местного самоуправления; самостоятельность бюджетов городских, сельских поселений, реализуемых в рамках единства бюджетной системы; равенство межбюджетных прав городских, сельских поселений в муниципальном районе; консолидация бюджетов городских и сельских поселений на уровне субъекта Российской Федерации; необходимость увеличения доли доходов бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств консолидированного бюджета района; соразмерность расходных обязательств муниципального района и городских, сельских поселений при решении задач межмуниципального характера; достаточность и взаимодополняемость бюджетов муниципального района и входящих в него городских и сельских поселений.

4. Сущность отношений между бюджетами района и городских, сельских поселений проявляется через формы взаимодействия, поэтому предлагается упорядочить систему межбюджетных отношений на стадиях разработки проекта бюджета муниципального образования района, утверждения решения о бюджете муниципального образования; исполнения бюджета муниципального образования, утверждения отчета об исполнении бюджета муниципального образования.

5. Проанализирована и разграничена компетенция представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления района и городских, сельских поселений в сфере межбюджетных отношений. Полномочия участников межбюджетных отношений следует разделить на три группы:

1) между публично-правовыми образованиями района и городскими, сельскими поселениями, входящими в состав муниципального района;

2) между исполнительно-распорядительными и представительными органами власти местного самоуправления различных типов муниципальных образований;

3) в рамках структуры исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления на уровне района и входящих в его состав городских, сельских поселений.

6. Систематизированы полномочия органов муниципальной власти в зависимости от вида публично-правовых образований и выполняемых функций местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления:

– представительных органов власти муниципального района;

– исполнительно-распорядительных органов власти муниципального района;

– представительных органов власти городских, сельских поселений;

– исполнительно-распорядительных органов власти городских, сельских поселений.

7. Механизм двухуровневой системы межбюджетных отношений хорошо работает при условии регулирования его на федеральном уровне. В связи с этим предложено внести изменения в Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», направленные на повышение уровня ответственности местного самоуправления, эффективность реализации полномочий местного самоуправления.

8. Автором предлагается внести предложения по корректировке, уточнению, закреплению норм права в региональном законодательстве о межбюджетных отношениях; дополнить перечень полномочий участников межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления в муниципальных правовых актах местного самоуправления; внедрить модельный муниципальный правовой акт, регламентирующий порядок заключения соглашений о передаче межбюджетных полномочий на уровне местного самоуправления.

67. Мусабирова Д.А. Правовой режим региональных бюджетных фондов: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14. М., 2012

Работа выполнена в Институте экономики, управления и права (г. Казань). Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Саттарова Нурия Альвановна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Региональный бюджетный фонд представляет собой обособленный внутри бюджета субъекта Российской Федерации фонд денежных средств, создаваемый на основе нормативных актов субъектов Федерации и расходуемый на финансирование установленных расходных обязательств бюджета, средства которого находятся в распоряжении соответствующего субъекта Федерации либо уполномоченного органа, прямо указанного субъектом Федерации.

2. Предлагается авторская классификация региональных бюджетных фондов. На основании целевого предназначения они могут быть разделены на фонды регионального выравнивания (муниципальных районов и поселений); фонды софинансирования; фонды компенсаций; дорожные фонды; резервные фонды, в составе которых могут быть выделены два вида: 1) резервные фонды органов исполнительной власти субъектов Федерации и 2) резервные фонды субъектов Федерации.

3. Исходя из анализа исторического опыта использования фондовой формы обособления денежных средств в составе бюджета выявлено, что активное использование региональных бюджетных фондов начинается только с образованием бюджетной системы Российской Федерации. Доказано, что на современном этапе существуют две встречные тенденции использования конструкции бюджетных фондов в целом и региональных фондов как элемента системы бюджетных фондов в Российской Федерации в частности: с одной стороны, наблюдается частичный отказ от использования фондовой формы обособления средств, с другой стороны, для финансирования приоритетных направлений расходования бюджетных средств создаются новые виды бюджетных фондов.

4. Выявлено, что контроль над процессом формирования и использования региональных бюджетных фондов производится только в рамках осуществления государственного финансового контроля за собиранием, распределением и использованием бюджетных средств субъекта Федерации.

В целях устранения проблем в деятельности органов бюджетного контроля на уровне регионов предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»:

1) изложить подп. 9 п. 1 ст. 9 в следующей редакции:

«9) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также контроль за порядком предоставления межбюджетных трансфертов и установлением критериев определения размера выделяемых средств»;

2) дополнить подп. 9 п. 1 ст. 9 следующими положениями:

«– оценка уровня социально-экономического развития муниципальных образований при выделении межбюджетных трансфертов;

– контроль за полнотой и правильностью поступления средств, аккумулируемых в бюджете субъекта Российской Федерации с целевым назначением».

5. Установлено, что правовой режим региональных бюджетных фондов следует рассматривать как закрепленное правовыми нормами и обеспеченное совокупностью юридических средств положение обособленной части бюджетных средств субъектов Федерации, направленных на установление своевременного и оптимального процесса собирания, распределения и использования денежных средств, обособленных с определенным целевым назначением и обеспечивающих бесперебойное финансирование приоритетных задач субъектов Федерации.

6. Аргументировано, что правовой режим региональных бюджетных фондов включает в себя два уровня правовых средств – базовый и вторичный.

Базовый уровень правовых средств образуют правовые предписания, устанавливающие основные правила о сущности и формировании региональных бюджетных фондов, а также о порядке собирания, распределения и использования средств из рассматриваемых фондов.

Ко вторичному уровню могут быть отнесены все иные правовые средства (юридические факты, правоотношения, правоприменительные акты, акты реализации прав и обязанностей и др.), закрепленные в предписаниях нормативных актов. Конкретный набор правовых средств рассматриваемого уровня определяется в первую очередь целевой направленностью и назначением отдельных видов фондов.

7. Особенности механизма правового регулирования отношений, связанных с формированием и использованием резервных фондов исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, проявляются в следующем:

– основанием для выделения средств из фонда является наличие нескольких правообразующих юридических фактов;

– в отдельных случаях основанием расходования средств фонда может являться договор гражданско-правового характера;

– правилами Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) закреплены лишь общие правила о целевом предназначении фондов и порядке распределения и использования средств фондов, установление методик определения размера выделяемых сумм, а также порядок их распределения и выделения происходит на уровне подзаконных нормативно-правовых актов регионального законодательства. Соответственно единый порядок выделения средств из фондов действующим законодательством не предусматривается. В актах субъектов Федерации правила, четко закрепляющие процессуальные аспекты порядка выделения средств, в основном не содержатся.

8. Предлагается внести в ст. 81 БК РФ следующие изменения: