Гармонизация уголовно-процессуального законодательства в Европейском союзе

С другой стороны, в отличие от компетенции первой опоры ЕС (Европейских сообществ), государства – члены при заключении Маастрихтского договора не захотели как-либо ограничивать свои суверенные права в вопросах уголовного права и процесса. Соответственно, вместо полномочий по изданию юридически обязательных актов прямого или непрямого действия (регламентов, директив и решений) Маастрихтский договор разрешил институтам ЕС издавать акты по сути политического или рекомендательного характера.

Согласно ст. К.З. к первым относились «общие позиции» и «общие акции». О юридической силе этих документов ничего не говорилось (следовательно, государства – члены не принимали на себя обязательства подчиняться им). В отношении общих акций указывалось только, что они могут приниматься в той мере, когда действия государств – членов могут быть лучше реализованы совместно, а не изолированно.

Некоторые из принятых на основании Маастрихтского договора общих акций касались уголовного процесса – например, Общая акция 98/427/ПВД от 29 июня 1998 г. о надлежащей практике взаимной правовой помощи по уголовным делам[65 - 98/427/JHA: Joint Action of 29 June 1998 adopted by the Council on the basis of Article K.3 of the Treaty on European Union, on good practice in mutual legal assistance in criminal matters // OJ L 191,7.7.1998, p. 1–3.], однако не предусматривали гармонизации национального уголовно-процессуального законодательства.

Более серьезное правовое значение имели проекты конвенций, которые институты ЕС получили возможность разрабатывать на основании ст. К.З Маастрихтского договора, рекомендуя государствам – членам принять их «согласно своим соответствующим конституционным правилам».

Применительно к уголовному процессу важнейшими конвенциями, подготовленными на основании Маастрихтского договора по вопросам уголовного процесса, стали две конвенции о выдаче (экстрадиции), которые сегодня утратили свое значение в связи с введением европейского ордера на арест, – Конвенция 1995 г. об упрощенной процедуре выдачи между государствами – членами Европейского союза[66 - Convention drawn up on the basis of Article K.3 of the Treaty on European Union, on simplified extradition procedure between the Member States of the European Union // OJ C 78, 30.3.1995, p. 2–10.] и Конвенция 1996 г. о выдаче между государствами – членами Европейского союза[67 - Convention еtablie sur la base de l’article K.3 du traitе sur l’Union europеenne, relative ? l’extradition entre les еtats membres de l’Union europеenne // JO C 313 du 23. 10. 1996, p. 11.]. Как мы видим, указанные конвенции не содержали гармонизирующих уголовно-процессуальных норм.

Препятствием к гармонизации уголовно-процессуальных норм на основе Маастрихтского договора также являлось требование о том, что все базовые акты (в том числе проекты конвенций) в области СПВД должны были утверждаться Советом ЕС на основе единогласия, т. е. с одобрения всех государств – членов. Для вступления в силу подготовленных в рамках СПВД конвенций, кроме того, требовалась их ратификация всеми государствами – членами.

Европейские исследователи отмечали непрозрачность принятия решений Советом и его закрытость при обсуждении вопросов в области уголовного процесса[68 - O’Keefe, D. Recasting the Third Pillar // Common Market Law Review, 1995. № 32. P. 893–920.].

Следующий этап компетенции ЕС в области уголовного процесса открылся принятием Амстердамского договора 1997 г. (вступил в силу 1 мая 1999 г.)[69 - Treaty of Amsterdam amending the Treaty of European Union, the Treaties establishing the European Communities and related acts // OJ C 340, 10.11.1997, p. 1–144.].

Именно Амстердамский договор ввел в право ЕС рассмотренную выше правовую категорию «пространство свободы, безопасности и правосудия», для создания которого он предпринял меры по реформированию компетенции ЕС[70 - Калиниченко П. А., Михайлова С. А. Эволюция норм и стандартов ЕС в сфере признания и исполнения решений по гражданским делам //Актуальные проблемы российского права. – 2014. – № 1. —С. 125–136.], в том числе в уголовно-процессуальной сфере.

Амстердамский договор сохранил разделение ЕС на три опоры, при этом в рамках третьей опоры остались исключительно вопросы уголовно-правового и уголовно-процессуального характера – «сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (СПСО), в дословном переводе «полицейское и судебное сотрудничество по уголовным делам» (англ, police and judicial cooperation on criminal matters)[71 - Остальные вопросы, ранее (согласно Маастрихтскому договору) входившие в предмет третьей опоры: визы, иммиграция, убежище, судебное сотрудничество по гражданским делам – Амстердамским договором были коммунитаризированы, т. е. включены в компетенцию Европейского сообщества как основного элемента первой опоры.].

Амстердамский договор детализировал характер деятельности государств – членов и институтов ЕС по развитию судебного сотрудничества по уголовным делам как составной части СПСО. Согласно ст. 31 Договора о Европейском союзе в редакции Амстердамского договора, эта деятельность должна была быть направлена на:

– облегчение и ускорение сотрудничества между министерствами и судебными или аналогичными им компетентными органами государств – членов в отношении процедуры и исполнения решений;

– облегчение выдачи между государствами – членами;

– обеспечение, насколько это необходимо для улучшения данного сотрудничества, совместимости правил, применяемых в государствах – членах;

– предотвращение конфликтов юрисдикции между государствами – членами;

– постепенное принятие мер, устанавливающих минимальные правила в отношении составов уголовных преступлений и санкций, действующих в сферах организованной преступности, терроризма и торговли наркотиками.

Как видим, Амстердамский договор впервые прямо предусмотрел гармонизацию путем установления минимальных правил в сфере материального уголовного права (для отдельных видов преступлений)[72 - Cm.: Commentaire article par article des traitеs UE et CE. Sous la direction de P. Lеger. Bruxelles: Bruylant, 1999. P. 86–88.]. Для уголовно-процессуального права аналогичная гармонизация, как и ранее, прямо не предусматривалась, однако и не исключалась. В частности, она могла рассматриваться как мера, направленная на обеспечение взаимной совместимости правил государств – членов.

Ключевой новеллой Амстердамского договора для цели настоящего исследования являлось реформирование системы правовых инструментов, посредством которых институты ЕС могли развивать судебное сотрудничество по уголовным делам. Амстердамский договор сохранил за ними полномочия по принятию общих позиций и разработке проектов конвенций[73 - Mitsilegas V. EU Criminal Law. Portland: Hart Publishing, 2009. P. 12–13.]. Однако вместо общих акций институты ЕС впервые получили право издавать акты, в полной мере обладающие юридически обязательной силой для государств – членов – рамочные решения и решения.

Согласно ст. 34 Договора о Европейском союзе в редакции Амстердамского договора рамочные решения определялись как акты «в целях сближения законодательных и регламентарных положений государств – членов», т. е. как акты по гармонизации. Аналогично директивам ЕС рамочные решения адресовывались государствам – членам, которые, в соответствии с ними, должны были вносить необходимые поправки в свое законодательство (способы и формы трансформации рамочных решений, как и директив, государства – члены определяли самостоятельно).

Решения также наделялись обязательной силой, но не должны были быть направлены на сближение национального права государств – членов.

Именно введение в арсенал правовых инструментов институтов ЕС рамочных решений позволило издать на уровне ЕС первый нормативно-правовой акт, направленный на гармонизацию уголовно-процессуального права, – Рамочное решение 2001 г. о статусе потерпевших в уголовном процессе, которое вместе с другими актами по гармонизации будет рассмотрено в следующей главе.

Расширяя компетенцию ЕС в уголовно-процессуальной сфере, Амстердамский договор вместе с тем сохранил для нее ряд ограничений с точки зрения процедуры издания нормативных актов и их претворения в жизнь государствами – членами.

Во-первых, как и Маастрихтский договор, Амстердамский договор сохранил принцип единогласия при принятии актов в Совете ЕС – единственном институте, уполномоченном осуществлять правотворчество в уголовно-процессуальной сфере до реформы Лиссабонского договора.

Во-вторых, рамочные решения, в отличие от директив, ни при каких обстоятельствах не могли иметь прямого действия[74 - Европейское право: учебник для вузов / под общ. ред. д.ю.н., проф. Л. М. Энтина. – М.: Издательство «НОРМА» (Издательская группа «НОРМА-ИНФРА М»),2002. —С. 26.](об этом говорилось в вышеуказанной ст. 34 Договора о Европейском союзе). Таким образом, даже в случае нетрансформации одним из государств – членов рамочного решения заинтересованные граждане (например, потерпевшие) данного государства не могли ссылаться на нормы рамочного решения для отстаивания своих прав в спорах с государственными органами.

В-третьих, Европейская комиссия и Суд ЕС не наделялись полномочиями контролировать исполнение (трансформацию) рамочных решений государствами – членами и не могли привлекать их за это к юридической ответственности[75 - Vermeulen G., De BondtW. Justice, Home Affairs and Security. European and international institutional and policy development. Antwerpen: Maklu, 2015. P. 35.]. Таким образом, хотя рамочные решения и являлись юридически обязательными актами по гармонизации, их претворение в жизнь в решающей степени зависело от доброй воли и дисциплины государств – членов и на практике часто затягивалась (трансформация происходила, но позднее назначенных сроков).

Еще одной важной новеллой Амстердамского договора, хотя и не оказавшей непосредственного влияния на гармонизацию уголовно-процессуального законодательства ЕС, стала инкорпорация норм Шенгенских соглашений и основанных на них актов Шенгенского исполнительного комитета (Шенгенских достижений) в правовую систему Европейского союза, в результате чего Шенгенские соглашения утратили качество международных договоров и стали приравниваться к правовым актам институтов ЕС (т. е. к источникам вторичного права Европейского союза)[76 - Право Европейского союза: в 2 т. – Т. 1. Особенная часть. Основные отрасли и сферы регулирования права Европейского союза / под ред. С. Ю. Кашкина. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство «Юрайт», 2013. – С. 134.]. Инкорпорация Шенгенских соглашений в право ЕС, по мнению профессора О. М. Мещеряковой позволила «Амстердамскому договору стать переломным моментом в развитии сотрудничества государств – членов ЕС в уголовно-правовой сфере»[77 - Мещерякова О.М. Европейский ордер на арест и взаимное признание судебных решений по уголовным делам государствами – членами ЕС // Юридический мир. – 2013. – № 6. – С. 63–64.].

Последовавший за Амстердамским договором Ниццкий договор 2001 г.[78 - Treaty of Nice amending the Treaty of European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts // OJ C 80, 31.3.2001, p. 1–87.] (в силе с 1 февраля 2003 г.) несколько расширил перечень направлений судебного сотрудничества по уголовным делам в связи с созданием Евроюста (новая редакция ст. 31 Договора о Европейском союзе). При этом компетенция ЕС принимать уголовно-процессуальные нормы и порядок ее реализации остались в прежнем виде.

В рассматриваемый период существенное значение для развития сотрудничества по уголовным делам, заложившего основы для дальнейшей гармонизации уголовно-процессуального законодательства ЕС, имеет факт издания высшим органом политической координации ЕС – Европейским советом – специальных программ действий по формированию и укреплению пространства свободы, безопасности и правосудия, касающихся в том числе уголовного процесса. Первой такой программой стала Программа Тампере, утвержденная в г. Тампере 15–16 октября 1999 г.[79 - Resolution on the extraordinary European Council meeting on the area of freedom, security and justice (Tampere, 15–16 October 1999) // OJ C 54, 25.2.2000, p. 93–94.]

Профессор М. М. Бирюков подчеркивал важность Программы Тампере для создания европейского пространства свободы, безопасности и правосудия, так как «участники саммита признали необходимость постепенной конвергенции, то есть сглаживания различий, гармонизации, слияния в будущем правоохранительных систем государств – членов Союза. Одна из целей данного положения состояла в том, чтобы преступники потеряли возможность пользоваться различиями и противоречиями в национальных системах правосудия»[80 - Бирюков M. M. Европейское право: до и после Лиссабонского договора: учебное пособие. – М.: Статут, 2013. – С. 107.].

Важно отметить, что именно в Программе Тампере в 1999 г. Европейский совет впервые провозгласил принцип взаимного признания судебных решений в качестве краеугольного камня сотрудничества по уголовным делам в Европейском союзе, что получило в дальнейшем юридическое закрепление в Лиссабонском договоре.

Взаимное признание судебных решений означает, что любое судебное решение, вынесенное судебными органами одного государства – члена ЕС, должно признаваться и подлежать исполнению в любом другом государстве – члене ЕС, как если бы оно было принято судебными органами государства – члена (в котором решение подлежит признанию и исполнению).

До введения принципа взаимного признания судебных решений и приговоров судебное сотрудничество по уголовным делам осуществлялось с использованием механизмов межгосударственного сотрудничества с помощью международных конвенций и договоров.

Также в целях осуществления принципа взаимного признания судебных решений и приговоров, введенного Программой Тампере в 1999 г., в январе 2001 г. была принята Программа мер по реализации принципа взаимного признания[81 - Programme of measures to implement the principle of mutual recognition of decisions in criminal matters //OJ C 12, 15.11.2001. P. 10–22.] (далее – Программа мер 2001 г.). Осуществление Программы мер является одной из основных задач, связанных с созданием общей сферы правосудия.

Отметим ряд положений Программы мер 2001 г. В частности, судам государства – члена при постановлении приговора предлагалось учитывать ранее вынесенный в другом государстве – члене приговор, наличие судимости у лица. Также предлагалась разработка мер по информационному обмену между государствами, технико-экономическое обоснование создания централизованного справочника в отношении лиц в целях соблюдения принципа «ne bis in idem». Ряд мер должен был быть обращен на возможность направления запроса в отношении доказательств, наложения ареста на имущество (особенно важно для экономических преступлений), на обеспечение допустимости доказательств в процессе в другом государстве – члене. Предполагалось разработать возможность запроса в отношении мер процессуального принуждения, в частности, ордер на арест или меры контроля лиц, не связанные с содержанием под стражей, по запросу государства – члена.

Программа Тампере также предусматривала создание Евроюста – органа ЕС, направленного на улучшение борьбы с серьезной организованной преступностью за счет более эффективного судебного сотрудничества между государствами – членами ЕС[82 - Council Decision 2009/426/JHA of 16.12.2008 on the strengthening of Eu-rojust and amending Decision 2002/187/JHA setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime//OJ L138, 4.6.2009, p. 14–32.]. Положения о Евроюсте были включены в Договор о Европейском союзе в связи с принятием Ниццкого договора в 2001 г., который, как уже отмечалось, не привнес существенных новшеств в компетенцию ЕС в области уголовного процесса.

О. В. Панюшкина выделяет важную информационную функцию Евроюста в целях фактического признания приговоров и тем самым сотрудничества по уголовным делам в ЕС[83 - Панюшкина О. В. Взаимное признание и исполнение приговоров государствами Евросоюза в европейском и национальном праве: монография. – В-ж.: Изд-во Воронежского государственного университета, 2011. – С. 53.].

В 2004 г. были принята Гаагская программа[84 - The Hague Programme: strengthening freedom, security and justice in the European Union // OJ C 53, 3.3.2005, p. 1–14.] сроком действия на период 2004–2009 гг., продолжившая Программу Тампере. Раздел 3.3. Гаагской программы был посвящен сотрудничеству по уголовным делам, который предусматривал, что улучшение сотрудничества должно быть достигнуто посредством сокращения существующих правовых барьеров и усиления координации по расследованию уголовных дел. В целях повышения эффективности уголовного преследования, одновременно сохраняя гарантии надлежащего отправления правосудия, программа предусматривала особое внимание уделить возможностям объединения уголовных дел, носящих трансграничный характер, совершенных на приграничных территориях, и расследования таких дел в одном из государств – членов. В целях усиления сотрудничества по уголовным делам программа предусматривала правовые инструменты по улучшению кооперации между полицейскими органами государств – членов ЕС.

Стокгольмская программа 2009 г.[85 - The Stockholm Programme – An open and secure Europe serving and protecting citizens // OJ C 115, 4.5.2010, p. 1–38.], последовавшая за Гаагской программой, акцентировала внимание ЕС на взаимном признании судебных решений в качестве основы для пространства свободы, безопасности и правосудия.

Полагаем важным подчеркнуть, что Стокгольмская программа была принята после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г., который внес существенные изменения в учредительные договоры ЕС.

Особую значимость для развития гармонизации уголовно-процессуального законодательства в ЕС приобрел проект Рамочного решения Совета о процессуальных правах в уголовном процессе[86 - Proposal for a Council Framework Decision on certain procedural rights in criminal proceedings throughout the European Union // COM (2004) 328 final, Brussels, 28 April 2004.] (далее – проект Рамочного решения). Проект был разработан Европейской комиссией, но не одобрен шестью государствами, вследствие чего не был принят и не вступил в силу.

Проект непринятого Рамочного решения о процессуальных правах в уголовном процессе в ЕС представляет большой интерес для настоящей монографии.

Во-первых, он наглядно демонстрирует ранее действовавший процесс принятия нормативных актов в ЕС (до вступления в силу Лиссабонского договора), рамочных решений в рамках третьей опоры, а именно – наличие обязательного согласия всех государств – членов ЕС для вступления рамочного решения в силу, возможности у любого государства заблокировать принятие решения, в связи с чем Рамочное решение и не вступило в силу.

Во-вторых, по нашему мнению, проект Рамочного решения является примером нормативного акта, опережающего свое время. Названный проект представляет попытку институтов ЕС закрепить единый минимальный процессуальный набор прав при производстве по уголовному делу во всех государствах – членах ЕС.

В частности, в преамбуле проекта Рамочного решения Комиссия отмечала, что государства – члены имеют системы уголовного судопроизводства, отвечающие ст. 5 и 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в этой связи в Рамочном решении не предусматривалась возможность дублировать права, гарантированные Конвенцией, но высказывалось намерение содействовать созданию единого стандарта прав.

Вместе с тем Комиссия отмечала, что количество жалоб в Европейский суд по правам человека и прецедентное право ЕСПЧ показывают, что соблюдение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод не является универсальным[87 - Geyer F., Guild E. Security versus Justice? Police and Judicial Cooperation in the European Union. Hampshire: Ashgate Publishing Limited, 2008. P. 172–173.]. Кроме того, количество заявок растет с каждым годом, и ЕСПЧ «серьезно перегружен»: так, объем заявок вырос более чем на 500 % в период с 1993 по 2000 гг. Таким образом, требуются гарантии улучшения соблюдения прав всех участников в системах уголовного правосудия государств – членов.

Также в проекте Рамочного решения Комиссия подчеркивала, что права, отнесенные Рамочным решением к основным, уже существуют в той или иной форме в системах уголовного правосудия государств – членов. Это такие права, как право на юридическую помощь, право понимать суть обвинения, право на перевод. Однако в национальных правовых системах существуют расхождения в порядке гарантий этих прав, в связи с чем целью Рамочного решения является сведение к минимуму указанных разночтений. Что вытекает, в свою очередь, из принципа взаимного признания судебных решений и приговоров.

Полагаем целесообразным подчеркнуть значимость проекта Рамочного решения для эволюции компетенции ЕС в области уголовного процесса. Так, уже в 2004 г. Комиссия разработала Рамочное решение о процессуальных правах в целях гармонизации процессуальных прав обвиняемых и подозреваемых в уголовном процессе в государствах – членах и тем самым создания возможности применения принципа взаимного признания судебных решений и приговоров.

Согласно ст. 1 проекта Рамочного решения сфера его применения должна была касаться процессуальных прав во всех уголовных делах, производимых на территории Европейского союза с целью установления виновности или невиновности лица, подозреваемого в совершении уголовного преступления.

Процессуальные права следовало предоставить лицу с момента сообщения ему компетентными органами о подозрении его в совершении преступления.

Проект Рамочного решения о процессуальных правах в уголовном процессе в ЕС предусматривал гарантии прав лиц в уголовном процессе[88 - Albrecht H. J., Klip A. Crime, Criminal Law and Criminal Justice in Europe. Leiden, Boston: Martinus Nijhoff Publishers. P. 626.], которые нам представляется возможным классифицировать на следующие группы.