Гармонизация уголовно-процессуального законодательства в Европейском союзе

Первая группа прав на юридическую помощь, к которой мы относим следующие права согласно проекту Рамочного решения: само право на юридическую помощь и адвоката, обязанность со стороны государства предоставить юридическую консультацию, обязанность обеспечить качественную юридическую консультацию и право на бесплатную юридическую помощь.

Следующая группа – права на информацию, такие как право понимать в том числе суть обвинения, обязанность государства – члена информировать обвиняемое лицо о его правах в письменном виде.

К третьей группе прав мы относим право на перевод, который в проекте Рамочного решения представлен двумя гарантиями: правом свободного перевода документов и правом на точный перевод (устный и письменный).

Четвертую группу прав составили права лиц, содержащихся под стражей, на общение с семьей и общение с представителями консульства.

В качестве самостоятельного права проект Рамочного решения выделил право на запись процесса (аудио- и видеозапись). Особого внимания заслуживает самостоятельная гарантия о правах лиц, требующих особого внимания.

В частности, по мнению П. Галлахер и Ф. Киран[89 - Gallagher R, Kieran Fr. Judicial Protection in the EU. // European Criminal Justice Post-Lisbon: An Irish Perspective. The Institute of International and European Affairs. May 2012. P. 85–99.], отмечавших отсутствие согласия всех государств – членов, необходимого для вступления в силу Рамочного решения, последовательное принятие отдельных нормативных актов о процессуальных правах в уголовном процессе более предпочтительно.

Рамочное решение о процессуальных правах подозреваемых и обвиняемых, как отмечалось выше, не было принято. Тем не менее развитие гармонизации уголовно-процессуального права в ЕС не остановилось.

В ЕС был предпринят более сложный процесс разработки дорожных карт, зеленых книг, подготовки, обсуждения и принятия директив в области уголовного процесса, занявший более 10 лет с момента непринятия рассмотренного проекта Рамочного решения, которое уже тогда предполагало введение единых процессуальных прав в уголовном процессе для всех государств – членов ЕС в целях взаимного признания судебных решений и приговоров. Подобная сложная и длительная по времени процедура подтверждает тезис о неготовности в 2004 г. государств – членов ЕС к столь масштабной и радикальной гармонизации своих уголовно-процессуальных законодательств.

§ 2. Современная компетенция Европейского союза в области гармонизации уголовно-процессуального законодательства

Как правовая категория компетенция является совокупностью предметов ведения и полномочий (прав и обязанностей) должностного лица, государственного органа или организации в целом.

Профессор А. В. Малько определяет компетенцию как «совокупность законодательно закрепленных полномочий (прав и обязанностей), предоставленных определенному органу или должностному лицу в целях надлежащего выполнения им конкретного круга государственных или общественно значимых задач и осуществления соответствующих функций; компетенция выступает неотъемлемым элементом правового статуса государственного органа»[90 - Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. – М.: Юристъ, 2004. – С. 49.].

Как подчеркивал профессор Л. М. Энтин, «реформирование ЕС после вступления в силу Лиссабонского договора не означает ни в коем случае приобретение ЕС новых полномочий и компетенций. ЕС лишь «наследует и замещает» Европейское сообщество и в силу этого перенимает все те права и полномочия, которыми обладало это интеграционное образование. В результате подобного правопреемства сохранили действие нормативные и правовые акты, изданные ранее, равно как и судебные решения, принятые в рамках Европейского сообщества (условием является их не противоречие Лиссабонскому договору), а ЕС автоматически приобретает статус юридического лица, которым он до этого не обладал, и международную правосубъектность»[91 - Энтин Л. М. Лиссабонский договор и реформа Европейского союза // Журнал российского права. – 2010. – № 3. – С 104–115.].

Общий принцип компетенции ЕС, по мнению П. Крейг и Г. Де Бурга, заключается в том, что она возложена на ЕС учредительными договорами[92 - Craig Р. and В rca G. de EU Law Text, Cases, and Materials Fifth Edition Ox-ford: Oxford University Press. 2011. P. 73.], то есть является делегированной компетенцией.

Третья опора ЕС была создана как мера, позволившая государствам – членам ЕС сохранить национальный суверенитет в вопросах уголовного судопроизводства, но признающих вместе с тем необходимость сотрудничества в борьбе с трансграничной преступностью. Отмена третьей опоры после вступления в силу Лиссабонского договора не отменила компетенцию ЕС в этой области, а изменила методику принятия решений. Это означает, что на данном этапе уголовно-процессуальное право стало внутренней частью правотворчества ЕС[93 - Blackstock J. EU Criminal Procedure. A general defence practitioners’s guide. London: JUSTICE.2011 [Электронный ресурс] // URL: www.justice.org.uk (дата обращения: 20.10.2015).].

В Лиссабонский договор 2007 г., впервые прямо наделивший институты ЕС компетенцией в области гармонизации уголовно-процессуального законодательства, были включены ключевые положения, разработанные для Конституции ЕС 2004 г.[94 - Busek E.,Hummer W. Die Konstitutionalisierung der Verbandsgewalt in der (neuen) Europ?ischen Union. Rechtliche, politische und ?konomische Konsequenzen der neuen Verfassung der EU. Wien, K?ln,Weimar: B?hlau. 2006. 260 p.].

Таким образом, положения для непринятой Конституции ЕС имели большую значимость для последующей гармонизации уголовно-процессуального законодательства ЕС. В этой связи мы полагаем возможным рассмотреть этапы разработки положений для Конституции ЕС.

Для настоящей монографии представляет интерес рассмотрение исторического аспекта разработки положений Конституции в части, посвященной становлению компетенции в области гармонизации уголовно-процессуального законодательства. Эта разработка проходила в рамках Конвента[95 - Стойка-Марку Д. Международно-правовая природа европейской конституции: дис…канд. юрид. наук: 12.00.10. – М., 2005. – 152 с.].

Именно разработчики Конституции[96 - Конституция Европейского союза. Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием) / отв. ред.: Кашкин С. Ю.; пер.: Четвериков А. О. – М.: Инфра-М, 2005. – 622 с.] заложили действующие в настоящий момент в ЕС основы компетенции институтов ЕС в области гармонизации уголовно-процессуального законодательства.

Разработчики Конституции в предисловии к первому отчетному документу[97 - The European Convention. The Secretariat. Subject: Mandate of Working Group X «Freedom, Security and Justice» // CONV 258/02, Brussels, 12 September 2002.] рабочей группы по разработке положений Конституции в области СПСО отмечали, что пространство свободы, безопасности и правосудия представляет для граждан большую важность. Также участники рабочей группы отмечали, что государства – члены самостоятельно не имеют достаточных ресурсов для борьбы с преступностью, особенно в случаях преступлений трансграничного характера: таких как торговля наркотиками, людьми, организованная преступность. В дебатах затрагивались вопросы, связанные с институциональными рамками Союза, особенно деление на три опоры и сложность правовых документов.

В первом отчетном документе государствами – членами были определены цели и проблемные моменты, которые предполагалось решить в целях содействия полному и всестороннему осуществлению пространства свободы, безопасности и правосудия. Также государства отмечали, что сложившаяся на тот момент ситуация не является удовлетворительной с точки зрения практической эффективности и правовой организации учредительных договоров. Рабочая группа по подготовке положений Конституции должна решить широкий спектр вопросов.

В области сотрудничества по уголовным делам отмечалось, что решающее значение имеет развитие Евроюста и усиление его роли, углубление сотрудничества между Евроюстом и прокуратурами государств – членов, более тесное сотрудничество между национальными прокурорами. По некоторым данным, Евроюст может в долгосрочной перспективе стать прообразом создания Европейской прокуратуры. Рабочей группе предлагалось в случае принятия решения о Европейской прокуратуре разработать вопрос, в отношении каких категорий преступлений будет распространяться юрисдикция прокурора, сможет ли Европейская прокуратура иметь возможность возбуждать уголовные дела в национальных судах или только на европейском уровне[98 - Piris J. C. The Constitution for Europe: A Legal Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 2006. P. 169–170.].

В частности, отмечалось, что существующие инструменты и процедуры в рамках третьей опоры больше не удовлетворяют требованиям как новых политических целей, развитых Европейским советом в Тампере, так и вследствие событий 11 сентября 2001 г. Существует объективная необходимость для упрощения чрезвычайно сложной институциональной и правовой системы в области правосудия и внутренних дел[99 - Vermeulen G., De Bondt W. Justice, Home Affairs and Security. European and international institutional and policy development. Antwerpen: Maklu, 2015. P. 65.].

В качестве ключевого недостатка нормативных актов в рамках третьей опоры было высказано мнение[100 - The European Convention. The Secretariat. Subject: Mandate of Working Group X «Freedom, Security and Justice» // CONV 258/02 Brussels, 12 September 2002.], что инструмент принятия решений посредством конвенций редко используется из-за громоздкости процесса их вступления в силу, а рамочные решения и решения не имели прямого действия. Государства считали, что рабочая группа могла бы рассмотреть преимущества возможного применения нормативно-правовых актов Союза в области пространства свободы, безопасности и правосудия. В качестве задач ставилось рассмотрение отнесения к юрисдикции Суда ЕС вопросов правосудия и внутренних дел, так как на этапе разработки, как отмечалось государствами, не существовало эффективного судебного контроля в отношении государств – членов, не сумевших выполнить свои обязательства в указанной области законодательства, которая затрагивает, прежде всего, права и свободы граждан.

Среди прочего государствами ставилась цель рабочей группе продумать вопрос о возможности привлечения Европола[101 - Council Decision of 6 April 2009 establishing the European Police Office (Eu-ropol) // OJ L 121, 15.5.2009, P. 37–66.] к законодательному процессу в ЕС.

Также перед рабочей группой были поставлены задачи более четкого определения круга вопросов уголовного процесса, которые требуют действия на уровне Союза. Каким образом следовало бы улучшить судебное сотрудничество по уголовным делам в Союзе? Перед группой была поставлена задача изучения возможностей разработки более простых и четко понимаемых определений компетенции ЕС в вопросах уголовного права и процесса. В качестве основного критерия для компетенции на европейском уровне предлагалось рассматривать транснациональный характер преступления и его последствий или необходимость преследования определенных видов преступлений путем сотрудничества на уровне Союза. В качестве критериев для гармонизации материального уголовного права предлагалось рассматривать определение преступлений, минимальные и максимальные наказания.

Существенное значение для развития уголовно-процессуального законодательства связано с тем, что рабочей группе при разработке положений Конституции ЕС предлагалось рассмотреть возможности для гармонизации законодательства и в других областях, в которых Союз может способствовать судебному сотрудничеству, основанному на взаимном признании (как, например, европейский ордер на арест). Также рабочей группе[102 - The European Convention. The Secretariat. Subject: Mandate of Working Group X «Freedom, Security and Justice» // CONV 258/02 Brussels, 12 September 2002.] предстояло рассмотреть вопросы общих минимальных правил и стандартов в уголовном процессе.

Полагаем важным отметить, что среди возможных инструментов для повышения судебного сотрудничества по уголовным делам группе следовало обсудить пути дальнейшего развития Евроюста. Разработка данных положений позволила создать впоследствии проекты законодательства о Европейской прокуратуре[103 - Jackson J., Langer M. Crime, Procedure and Evidence in a Comparative and International Context. Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing. 2008. P. 255.]. В третьей главе настоящей монографии будет рассмотрен проект Регламента о Европейской прокуратуре, который и стал реализацией данной меры развития Евроюста.

Заседания рабочей группы продолжались с сентября по ноябрь 2002 г.[104 - The European Convention. The Secretariat. Subject: Summary of the meeting on 16 September 2002 // CONV 274/02 Brussels, 17 September 2002.] На каждом заседании эксперты и участники рабочей группы обсуждали проблемы в области пространства свободы, безопасности и правосудия. Кроме приведенных выше вопросов сотрудничества по уголовным делам также рассматривались вопросы предоставления убежища, функционирования Европола и иные.

Члены рабочей группы высказали желание при обсуждении заслушать представителей таких европейский учреждений, как Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, Европол и Евроюст.

Как следует из протоколов заседаний рабочей группы, экспертами были заслушаны не только руководители вышеназванных учреждений, но и руководители правоохранительных структур государств – членов, выслушаны их позиции по вопросам борьбы с организованной и транснациональной преступностью.

Привлечение руководителей наднациональных и национальных правоохранительных органов, по нашему мнению, подчеркивает не только теоретический подход к разработке положений будущего законодательства, но и желание привлечь практиков в лице руководителей ведомств, которые могли раскрыть существующие проблемы, выразить мнение, какие инструменты смогут стать действенными механизмами в совершенствовании сотрудничества по уголовным делам, а не останутся лишь на бумаге.

На одной из рабочих встреч приглашенный профессор университета Бейон Мр. Лабайле[105 - The European Convention. The Secrеtariat. Subject: Summary of the meeting held on 8 October 2002 // CONV 346/02 Brussels, 16 October 2002.] наряду с ранее высказанной критикой действовавшей в рамках третьей опоры системы принятия нормативных актов затронул вопросы о праве блокировки государствами нормативных актов в области СПСО, особенно это было важно в свете принятия в 2004 г. новых членов в ЕС. Так, подчеркивалось, что на принятие нормативных актов требовалось порой до 8 лет.

Директор отдела правосудия и внутренних дел секретариата Совета ЕС Г. де Керхов выделил четыре основные проблемы, связанные с функционированием третьей опоры, а именно с ее эффективностью, результативностью, сложностью структуры и, как следствие, с системой ответственности[106 - Ibid.].

По мнению де Керхова, несмотря на большое количество конвенций, общих акций и рамочных решений в рамках третьей опоры, а также созданных новых концепций (взаимное признание, создание совместных следственных групп), возникают проблемы с эффективностью третьей опоры. Такие проблемы выявляются ввиду значительной задержки в осуществлении государствами – членами принятых мер, даже если они были приняты единогласно, так, например, из четырнадцати конвенций, принятых государствами – членами, только две были ратифицированы государствами – членами. В отношении осуществления общих акций или исполнения рамочных решений были выявлены проблемы неисполнения или неполной трансформации правовых актов.

Кроме того, возникали трудности с пониманием, какой из трех опор в рамках нормативных актов должны регулироваться правовые отношения: например, уголовно-правовая охрана окружающей среды, борьба с нелегальной иммиграцией, защита евро.

В этой связи были высказаны следующие предложения. Законодательная функция должна осуществляться в рамках общего законодательного процесса ЕС. Общая координация и разработка стратегии европейской политики в области уголовного правосудия должна осуществляться на заседаниях Совета ЕС (возможно, Европейского совета). Право законодательной инициативы должно исключительно принадлежать Европейской комиссии. Как отмечалось, де-факто Комиссия обладала монополией по разработке нормативных актов в области уголовного процесса, поскольку государства – члены не имеют достаточных ресурсов для изучения всего законодательства государств – членов, изучения позиции и реакции гражданского общества всех государств – членов в отношении предлагаемых проектов нормативных актов. Вместе с тем предлагалось сохранить право законодательной инициативы за государствами – членами при наличии общего числа 1/3 от всех государств – членов ЕС.

Г. де Керхов выделял пять основных целей гармонизации уголовного права и процесса. Отметим одну из них, как имеющую наибольшее значение для исследуемого вопроса. Г. де Кирхов подчеркивал, что гармонизация необходима для реализации взаимного признания и мер сотрудничества (согласно Программе Тампере). Взаимное признание предполагает, что государства – члены доверяют высоким стандартам материального и процессуального права друг друга (согласившись исполнять решения без дополнительной проверки). В целях облегчения взаимного признания между государствами – членами должна быть осуществлена гармонизация правовых положений государств – членов, особенно в области уголовно-процессуального права.

В заключительном отчете рабочей группы подчеркивалась необходимость реформирования правовых документов в рамках третьей опоры в связи с тем, что большинство конвенций, принятых Советом ЕС, не были ратифицированы, рамочные решения и решения не имели прямого действия, что, как отмечали эксперты, значительно затрудняет практическую реализацию ключевых инициатив в области сотрудничества по уголовным делам[107 - The European Convention. The Secretariat. Subject: Final report of Working Group X «Freedom, Security and Justice» // CONV 426/02, Brussels, 2 December 2002.].

Таким образом, рабочая группа рекомендовала заменить рамочные решения, решения и выработку общих позиций нормативными актами в форме регламентов, директив и решений, как в данный момент предусмотрено учредительными договорами ЕС[108 - Вопросы нормативных актов в ЕС в рамках будущей Конституции ЕС разрабатывались иной рабочей группой.]. Ключевым моментом использования правовых актов ЕС в области сотрудничества по уголовным делам в форме директив, даже если это потребует адаптации правовых систем ряда государств – членов, будет такое их свойство, как прямое действие, наделяющее правами непосредственно физические лица. Рабочая группа также рекомендовала отказаться от принятия решений в форме конвенций. Рабочей группе представлялось достаточным использование нормативных актов в форме регламентов и директив (или их возможных правопреемников), а конвенции следует преобразовать в регламенты или директивы.

По вопросу компетенции Союза рабочая группа отмечала необходимость четкого определения компетенции в области уголовного материального и процессуального права с учетом соблюдения баланса между принципом взаимного признания и сближением норм уголовного законодательства. С учетом решений, принятых на сессии в Тампере[109 - Resolution on the extraordinary European Council meeting on the area of freedom, security and justice (Tampere, 15–16 October 1999) //OJ C 54, 25.2.2000, p. 93–94.], принцип взаимного признания[110 - Janssens C. The Principle of Mutual Recognition in EU Law. Oxford: Oxford University press. 2013, 357 p.] должен стать краеугольным камнем судебного сотрудничества по уголовным делам, позволяя судебным решениям одного государства – члена быть признанными в другом государстве – члене. Таким образом, группа дала рекомендации об официальном закреплении принципа взаимного признания судебных решений в договоре, на уровне первичного права ЕС.

Рабочая группа также признала, что необходим комплексный подход в форме сближения некоторых элементов уголовно-процессуального и материального уголовного права, представляющих различные европейские правовые традиции с учетом положений ЕКПЧ и Хартии ЕС об основных правах, в частности, в отношении презумпции невиновности, что облегчит взаимное признание.

Значимым, на наш взгляд, является одно из заключений итогового рабочего документа, согласно которому будущее усиление деятельности ЕС в области сотрудничества по уголовным делам с помощью реформирования законодательных актов и процедуры принятия решений требует более четкого определения правовых основ. В области полицейского сотрудничества, уголовного права и уголовного процесса следует провести разграничение возможной компетенции ЕС в этих сферах, а именно – наделить ЕС компетенцией в сфере сближения некоторых аспектов материального уголовного права (элементы состава преступлений, санкции); сближение некоторых элементов уголовно-процессуального права; установление общих правил организации полиции и судебного сотрудничества между государствами – членами. В качестве ключевого аспекта заключительного доклада[111 - The European Convention. The Secretariat. Subject: Final report of Working Group X «Freedom, Security and Justice» // CONV 426/02, Brussels, 2 December 2002.] о разработке положений в области пространства свободы, безопасности и правосудия полагаем нужным отметить заключение рабочей группы о важности гармонизации уголовно-процессуального права в сравнении с материальным уголовным правом. Гармонизация уголовно-процессуального права будет способствовать усилению и облегчению сближения и сотрудничества между правоохранительными органами как государств – членов, так и союзных органов в правоохранительной сфере.

Принципиальное значение имеют рекомендации, данные рабочей группой. Согласно рекомендациям следует создать правовые основы, разрешающие принятие общих правил по конкретным элементам уголовно-процессуального законодательства в отношении трансграничных процедур, а также необходимых для обеспечения применения взаимного признания судебных решений и приговоров и в целях гарантий эффективности общих инструментов полицейского и судебного сотрудничества, созданных в ЕС.

Кроме того, были даны рекомендации, согласно которым в качестве правовой основы будущей конституции должно стать установление общих минимальных правил о допустимости доказательств в уголовном процессе на всей территории Европейского союза. Определение элементов допустимости доказательств предлагалось передать к компетенции Совета ЕС, что также способствовало бы облегчению взаимного признания приговоров.

Наибольший интерес для настоящей монографии представляет рекомендация, согласно которой следует закрепить правовые основы в целях установления общих минимальных стандартов защиты прав лиц в уголовном процессе с учетом гарантий, закрепленных в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в Хартии ЕС об основных правах и с учетом уважения различных европейских правовых традиций.

Положения о пространстве свободы, безопасности и правосудии, а также статьи Конституции, посвященные компетенции ЕС в уголовно-процессуальной сфере, полностью были включены в Лиссабонский договор 2007 г. с единственной лишь оговоркой к форме нормативно-правовых актов, так как Конституция предусматривала создание в ЕС законов и рамочных законов, Лиссабонский договор сохранил регламенты, директивы и решения[112 - Интеграционное право в современном мире: сравнительно-правовое исследование: монография / В. А. Жбанков, П. А. Калиниченко, С. Ю. Кашкин и др.; отв. ред. С. Ю. Кашкин. – М.: Проспект, 2015. – С. 37.].

Со вступлением в силу Лиссабонского договора компетенция ЕС в области пространства свободы, безопасности и правосудия относится к совместной компетенции ЕС с государствами членами (п. 2 ст. 2 и п. 2 ст. 4 Договора о функционировании ЕС в редакции Лиссабонского договора[113 - Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union // OJ C 326, 26.10.2012, p. 47–390.]).

Профессор А. О. Четвериков подчеркивал наличие «схожих черт между правовым режимом совместной компетенции Европейского союза и правовым режимом предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации»[114 - Кашкин С. Ю. Комментарии к основополагающим актам Европейского союза в редакции Лиссабонского договора / Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. – М.: ИНФРА-М, 2010. – С. 92.]. В тех сферах компетенции, которые относятся к совместной сфере компетенции ЕС и государств – членов, издавать нормативно-правовые акты может как Европейский союз, так и государства – члены. При этом право нормотворчества принадлежит государствам в случае, когда Союз не воспользовался своей компетенцией в какой-то сфере. В тех случаях, когда обнаруживаются противоречия между нормативным актом государства – члена и нормативным актом ЕС, преимущественную силу имеет правовой акт ЕС, согласно принципу верховенства права ЕС.

Издаваемые ЕС нормативные акты являются обязательными для самих европейских институтов (органов управления ЕС), государств – членов ЕС и для граждан, которые одновременно с национальным гражданством имеют гражданство Европейского союза, а также для всех физических и юридических лиц, проживающих, находящихся или занимающихся какой-либо трудовой деятельностью в Европейском союзе.

Стоит отметить, что с юридической точки зрения Европейский союз не является государством. Компетенцией ЕС наделен не непосредственно от «европейского народа», который имеет европейское гражданство помимо собственно гражданства государства – члена ЕС, а посредством передачи части своей компетенции государствами, входящими в состав ЕС, и добровольного ограничения своего суверенитета путем подписания учредительных договоров ЕС, являющихся первичным правом Европейского союза.