Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России. Монография

Таким образом, была смоделирована система законодательной власти. Император осуществлял ее в единстве с Государственным советом и Государственной думой. В результате преобразований появился двухпалатный парламент. Примечательно, что в документах, регламентировавших статус его палат, не было сказано, какая из них была главной.

Манифест содержал основы статуса членов Государственной Думы, ее председателя и секретарей. Они получали некоторую самостоятельность по отношению к исполнительной власти. Статья 14 устанавливала, что «Члены Государственной Думы пользуются полною свободою суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы (или индемнитетом – прим автора), и не обязаны отчетом перед своими избирателями», т. е. закреплялся принцип «свободного мандата». Однако депутаты самостоятельно принимали в качестве своей позиции позицию избирателей или политической партии, к которой они принадлежали.

В соответствии с провозглашённым принципом взаимного контроля Государственного совета и Думы, думский законопроект мог быть отклонен Государственным советом, а законопроект, предложенный Госсоветом, требовал обязательного одобрения Думы. Спорные ситуации разрешала комиссия, образованная обеими палатами. В качестве примера можно привести порядок, определенный для рассмотрения проекта государственной росписи[71 - См. Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг.: Сборник законов, манифестов, указов Пр. Сенату, рескриптов и положений комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя: С.-Петербург, Издание Юридического книжного склада «ПРАВО», 1909, С. 297.].

В то же время право окончательного принятия закона оставалось у Императора. По его указанию закон, отклоненный одной из палат, мог быть повторно внесен на рассмотрение до окончания текущей сессии. В то же время законопроекты, одобренные обеими палатами, но не утвержденные Императором, не могли рассматриваться повторно.

После учреждения Государственной думы законодательный процесс в России содержал следующие стадии: 1) законодательная инициатива; 2) разработка законопроекта; 3) рассмотрение законопроекта; 4) принятие закона; 5) утверждение закона; 6) опубликование закона.

С 1906 года принимаемые законы различались по своей юридической силе. Особый статус имели Основные Государственные законы. Инициатива по их пересмотру принадлежала только Государю, и принимались они в особом порядке Императором, без участия Государственной думы и Государственного совета. Законы, не относившиеся к Основным Государственным, напротив, принимались и изменялись с участием Государственной думы и Государственного совета.

Помимо законов выделялись особые нормативные акты, принимаемые в соответствии со статьей 87 Свода Основных Государственных законов: во время прекращения полномочий Государственной думы в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств принимались так называемые «меры». Они докладывались Советом Министров непосредственно Императору и принимались в форме постановлений, которые имели силу закона, однако, не могли изменять положений Основных законов, а равно правового положения Государственной думы и Государственного совета. Не позже 2 месяцев после открытия очередной сессии Государственной думы каждое такое постановление должно было быть представлено в качестве законопроекта. В противном случае, а также в случае отклонения законопроекта одной из палат, соответствующее постановление теряло силу.

В соответствии со статьей 8 Свода Основных Государственных законов Императору принадлежало право «почина» по всем предметам законодательства. Однако процедура осуществления им законодательной инициативы детально прописана не была.

Появилась новая форма законодательного акта – Одобренный Государственным советом и Государственной думою и Высочайше утвержденный закон[72 - Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг. … С. 388.]. Само понятие «закон» между тем не было четко сформулировано, что осложняло правопонимание в целом.

Наказы Государственной Думы и Государственного Совета, в которых подробно описывался порядок деятельности указанных государственных органов, были фактически Регламентами законодательных органов. Так, Наказ Государственного Совета, принятый 11 мая 1907 года[73 - Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг…. С. 530.], помимо общих организационных моментов, содержал порядок обсуждения законопроектов и голосования по поводу их принятия, а также детализацию деятельности согласительных комиссий, образуемых в соответствии со ст. 49 Учреждения Государственного Совета[74 - Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг. … С. 969.].

Таким образом, Манифест 17 октября 1905 года не являлся конституцией в прямом смысле слова. Но то, что в нем предусматривалось наделение Государственной думы статусом органа законодательного, представительного, позволяет говорить о появлении в государстве начал законодательного процесса парламентского типа.

Надо признать, что у него были недостатки. В частности, главенствующее положение в нем принадлежало не народным представителям, а главе государства. Наличие у императора России права абсолютного вето в отношении принимаемых законов и права распускать Государственную Думу фактически по своему усмотрению не могло способствовать свободному и демократичному законодательному процессу.

Однако в нем мы можем видеть немало рациональных элементов, а именно:

1) законодательная инициатива, наряду с внесением в законодательный орган законопроекта, могла быть выражена и в форме законодательного предположения, на основе которого разработка законопроекта осуществлялась профессионально в законодательном органе и правительственных министерствах;

2) право законодательной инициативы принадлежало, как это имеет место в большинстве государств, относительно небольшому количеству субъектов: главе государства, органам законодательной и исполнительной власти; это не позволяло «засыпать» парламент массой законопроектов;

3) право законодательной инициативы депутатов было ограничено требованием, в соответствии с которым законодательная инициатива могла исходить только от группы депутатов численностью не менее 30 человек; подобное правило существует в некоторых государствах и сегодня, делая законодательную инициативу более представительной и, вероятно, более качественной;

4) законопроекты, соответствующие поступившим в законодательный орган законодательным предположениям, могли одновременно разрабатываться и в Государственной Думе, и в органах исполнительной власти, чем создавались условия для конкуренции, направленной на создание лучшего законопроекта;

5) поступление заключений по законодательным делам не зависело от воли законодателей, а было общим непременным условием;

6) между вторым и третьим чтениями законопроекта в законодательном органе должен был быть промежуток времени, что позволяло не принимать закон в спешке и давало дополнительное время для его обдумывания законодателями;

7) отклоненные альтернативные законопроекты использовались в качестве рабочего материала при доработке соответствующих одобренных законопроектов.

После февральской революции 1917 года Государственная дума фактически была отстранена от дел, и законодательный процесс приобрел иной, непарламентский характер. Законы должны были приниматься Временным правительством[75 - Революционное движение в России после свержения самодержавия / отв. ред. Л. С. Гапоненко. – М.: Изд-во АН СССР, 1957. С. 424—426. – (Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы).], которому Великий Князь Михаил Александрович передал всю полноту власти на период до формирования Учредительного Собрания[76 - Задорожная Е. В. Законодательный процесс в России в переходный период 1917—1918 годов // Вестник Российского университета кооперации. – 2017. – №3 (29). С. 100—102.]. Но оно принимало не законы, а постановления – «акты законодательного свойства»[77 - Россия (1917, февраль—октябрь). Законы и постановления: Сборник указов и постановлений Временного правительства: Вып. 1—2. – Пг., 1917—1918. – 2 т. С. 33.].

Анализ изданных в период с 25 февраля по 3 марта 1917 г. основных актов государственного управления, позволяет констатировать факт, что Основные государственные законы 1906 г. продолжали действовать, при этом изначально законы должны были приниматься непосредственно Временным правительством, так как именно ему Великий Князь Михаил Александрович передал всю полноту власти на период до формирования Учредительного Собрания. Временное правительство, между тем, обнародовало декларацию, согласно которой выбор формы правления и принятие конституции страны возлагались на Учредительное Собрание. Необходимо было управлять государством, а это значило, что принятие на себя только полномочий исполнительной власти было недостаточно. Издавались постановления Временного правительства по законодательным делам, иначе говоря, «акты законодательного свойства».

Анализ материалов Сборника указов и постановлений Временного правительства, «Законы и постановления», а также материалов, опубликованных в Вестнике Временного правительства, позволяет сделать вывод, что Свод основных государственных законов полностью отменен не был. Ст. 87 давала законную возможность Временному правительству в период прекращения полномочий Государственной Думы и при наличии чрезвычайных обстоятельств принимать так называемые «меры», в данном случае Постановления, являющиеся, по сути, законами.

С первых дней пребывания у власти Временное правительство изменило порядок принятия таких «законоположений», заменив высочайшее утверждение документа утверждением их, например, военным советом либо советом министров. Вопрос утверждения законопроектов, таким образом, был передан постановлениями Временного правительства в соответствующие ведомства или совет министров.

22 марта 1917 года Временное правительство учредило Юридическое Совещание в составе Председателя и шести членов, назначаемых Временным правительством, и Управляющего делами Временного правительства[78 - Там же. С. 24.]. Оно было уполномочено давать предварительные заключения по «мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов».

Проекты законов разрабатывались в профильных комитетах Временного правительства и передавались на заключение Юридического Совещания или сразу на рассмотрение правительства.

В это время имела место законодательная инициатива в форме предложения. Временное правительство рассматривало такое предложение и могло предложить соответствующему министру разработать по нему законопроект и проект бюджетных расходов на его реализацию.

Постановления правительства подписывались Министром—Председателем, а наиболее важные – всеми членами Временного правительства.

Просуществовавший с 7 по 25 октября 1917 г. Временный совет Российской республики (Предпарламент) должен был стать переходным органом власти, подготовившим законопроекты к моменту созыва Учредительного Собрания. Изначально даже предполагалось наделение его функциями законодательного органа, но на деле Временный совет стал лишь совещательным учреждением[79 - Шевырин В. М. 2007. 03. 014. Руднева С. Е. Предпарламент: октябрь 1917 г.: опыт исторической реконструкции. – М.: Наука, 2006. – 279 с // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 5: История. Реферативный журнал. 2007. №3.].

Существенные изменения произошли в октябре 1917 года в связи со свершившейся Октябрьской революцией, порожденной глубочайшим системным кризисом во всех сферах жизни общества. Сложилась принципиально иная система представительной власти, каковой стали Советы.

7 ноября (25 октября по старому стилю) 1917 г. открылся Второй Всероссийский съезд Советов Рабочих и Солдатских Депутатов (далее – Всероссийский съезд Советов), который взял в свои руки всю государственную власть, в том числе законодательную. До созыва Учредительного Собрания для руководства страной было образовано Временное рабочее и крестьянское правительство[80 - Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства [Текст]. – 10 ноября (28 октября) 1917 г. – №1 // СУ РСФСР. – 1917. – №1. – Ст. 1.], названное Советом Народных Комиссаров (далее – Совнарком). А 12 ноября (30 октября) 1917 г. Совнарком опубликовал декрет «О порядке утверждения и опубликования законов», которым устанавливалось, что до созыва Учредительного Собрания законодательная деятельность осуществлялась им же.

Предполагалось, что принятые Совнаркомом декреты будут внесены на утверждение избранного в будущем Учредительного Собрания, но этого не случилось.

Все законопроекты подлежали рассмотрению Совнаркомом по представлению «министерств» за подписью «надлежащего народного комиссара» либо из учрежденного при Совнаркоме «стола законодательных предположений» за подписью «заведующего отделом»[81 - РСФСР. Съезд советов (2; 1917). Декреты и декларации 2-го Всероссийского съезда советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и Совета Народных комиссаров: Сб. 1: За окт., ноябрь и по 12 дек. 1917. – Пг., 1917. С. 34.]. Принятый Совнаркомом акт подписывался в окончательной редакции именем Российской Республики Председателем Совнаркома, назывался постановлением или декретом и обретал силу закона. Акты, принятые Совнаркомом, направлялись на утверждение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (далее – ВЦИК), который был избран Всероссийским съездом Советов[82 - Декреты Советской власти. Том I. 25 октября 1917 г. – 16 марта 1918 г. – М.: Гос. издат-во политической литературы, 1957. – 624 с.]. Постановления Совнаркома официально опубликовывались в «Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства»[83 - Декрет СНК РСФСР от 18.11.1917 «О времени вступления в силу узаконений и распоряжений Правительства» // СУ РСФСР. – 1917. – №3. – Ст. 40.] и вступали в силу, как правило, в день опубликования. Все газеты обязывались печатать на первой странице все декреты и распоряжения ВЦИК и Совнаркома[84 - Постановление ВЦИК от 05.04.1918 «Об обязанности газет печатать декреты и распоряжения органов советской власти» // Известия ВЦИК. – 05.04.1918. – №66.].

Правовые акты «пролетарского» государства являлись отражением идеологии и политики большевиков, руководимых Центральным Комитетом РСДРП (б). В письме ЦК Сарненской группе РСДРП (б) от 6 декабря 1917 г. говорилось: «О том, какую линию сейчас вести, вы, конечно, знаете, так как получаете наш орган, в котором имеются все декреты, а ими ведь и направляется в настоящее время линия нашего поведения». В другом письме ЦК от 7 декабря говорилось: «Если же вам нужно знать линию ЦК, то рекомендуем вашему вниманию все декреты Совета Народных Комиссаров, так как они проводят в жизнь программные вопросы нашей партии». Не случайно некоторые виды актов, принимавшиеся в то время (резолюции, обращения, декларации и др.), имеют отношение к деятельности партийного органа, а не правительства. Многие из них имеют скорее декларативный, нежели нормативный характер. Ленин писал, что «Декреты – это инструкции, зовущие к массовому практическому делу».

В связи с октябрьской революцией 1917 года и отвержением новой властью всего того, что было при «царском режиме», многие элементы законодательного процесса, в том числе рациональные, оказались забытыми. Однако некоторые из них могли бы быть использованы и сегодня в целях улучшения законодательного процесса в современной России.

В период 1917—1918 годов до принятия первой Конституции РСФСР, в России существовал непарламентский законодательный процесс, который осуществлялся исполнительными органами власти, и поэтому его можно назвать еще квазизаконодательным процессом.

Анализ нормативных и политико-правовых актов рассматриваемого периода в связи с конституционными кризисными явлениями позволяет сделать вывод о том, что законодательный процесс носил революционно-опосредованный характер, так как порожден был кризисными явлениями 1905 г., а революции 1917 г. обусловили его дальнейшую трансформацию.

2.2. Конституционно-реформаторский период развития законодательного процесса в РСФСР (1918—1940 гг.)

Дальнейшее изучение законодательного процесса в советской России целесообразно увязывать с принятыми конституциями РСФСР и сопровождающими развитие законодательного процесса конституционными кризисными явлениями. Разработка проекта первой Конституции РСФСР началась с принятия 12 (25) января 1918 года Третьим Всероссийским съездом Советов Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа[85 - СУ РСФСР. – 1918. – №15. – Ст. 215.] (далее – Декларация), принимаемой в условиях реальной многопартийности и дискуссии. В юридической литературе можно встретить описание данного документа как конституционного акта Советской республики, законодательно закрепившего завоевания Октябрьской революции и провозгласившего основные принципы и задачи социалистического государства.

В соответствии с названной Декларацией Высшим органом власти РСФСР был провозглашен Всероссийский Съезд Советов Рабочих, Солдатских, Крестьянских и Казачьих Депутатов (далее – Всероссийский Съезд Советов), который созывался не реже чем через три месяца и избирал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (далее – ВЦИК), становившийся верховным органом власти в периоды между съездами.

Именно ВЦИК была поручена разработка основных положений Конституции Российской Федеративной Республики[86 - СУ РСФСР. – 1918. – №15. – Ст. 215. С. 94.].

Гражданская война и проводимая политика «военного коммунизма» обусловили роль Всероссийского съезда Советов как органа, чья деятельность направлена на выявление настроения трудящихся. Между тем факт, что большинство депутатов были коммунистами, позволяет сделать вывод о возможно недостаточной осведомленности законодателей о потребностях беспартийных граждан. Однако такой способ позволял наиболее быстро выявить потребности заинтересованных граждан, т.е. делегатов от правящей партии.