Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России. Монография

Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России. Монография
Евгения Владимировна Задорожная

Монография посвящена обоснованию научной идеи исследования формирования законодательного процесса в кризисных условиях отечественного государственного строительства. Кроме того, введены в научный оборот авторские трактовки понятий «конституционные кризисные явления», «факторы законодательного риска», «риск избыточной цифровизации законодательного процесса».Для широкого круга ученых в области научной и практической деятельности, интересующихся конституционно-правовыми исследованиями.

Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России

Монография

Евгения Владимировна Задорожная

© Евгения Владимировна Задорожная, 2022

ISBN 978-5-0056-3684-3

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

ББК 67.400

УДК 342.4

Рецензенты:

В. В. Таболин – профессор кафедры публичного права и правового обеспечения управления Государственного университета управления, доктор юридических наук, профессор.

С. В. Нарутто – профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», доктор юридических наук,  профессор.

Задорожная Е. В. Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России: монография. -…

Аннотация

Монография посвящена обоснованию: научной идеи исследования формирования законодательного процесса в кризисных условиях отечественного государственного строительства; предложенной авторской периодизации формирования в России законодательного процесса в корреляции с конституционными кризисными явлениями; разновекторности воздействия конституционных кризисных явлений на формирование в России законодательного процесса. Кроме того, введены в научный оборот авторские трактовки понятий «законодательный процесс», «конституционные кризисные явления», «законодательный риск», «факторы законодательного риска», «риск избыточной цифровизации законодательного процесса».

Для широкого круга ученых и специалистов в области научной и практической деятельности, интересующихся конституционно-правовыми исследованиями.

Ключевые слова: Конституция, законодательный процесс, закон, конституционные кризисные явления, законодательный риск, Президент Российской Федерации, Государственная Дума.

Введение

Начиная с XX века, формирование в России законодательного процесса во многом определялось государственно-правовыми трансформациями, конституционными кризисными и конфликтными явлениями, которые воздействовали на законодательный процесс как деструктивно, так и конструктивно, поскольку конфликтное взаимодействие субъектов данного процесса может стимулировать конституционное развитие страны.

Отметим, что с 1905 года в России менялись и государственный строй, и форма правления, и основные законы, и соответствующие им процедуры законодательного процесса, который трансформировался в самостоятельную юридическую категорию, влияющую на развитие государства в зависимости от характера конституционных кризисных явлений, соответствующих тому или иному периоду. Эффективность нормативных документов, регулирующих законодательный процесс в России в разные исторические периоды, различается в зависимости от степени влияния на него происходящих в стране конституционных кризисных явлений.

В качестве общей цели работы автор ставит раскрытие закономерностей формирования и содержания законодательного процесса в России с учетом влияния конституционных кризисных явлений, возникавших в ходе ее исторического развития. Системные изменения по-разному сказывались на формировании в России законодательного процесса от полного его отрицания в пользу революционной целесообразности и партийной безальтернативности до повышения эффективности за счет модернизации процедур, оптимизации субъектного состава, расширения представительства и народовластной легитимации. Конституционные кризисные явления рассматриваются как интегрирующее определение событий, характеризующих отечественное государственное строительство, в виде революций, конституционных, политических и социально-экономических кризисов, принятия новых конституций, их точечных и системных изменений в период с начала ХХ века до наших дней.

Раскрыта новая научная закономерность соотношения формирования законодательного процесса и конституционных кризисных явлений в России, основанная на сопряжении атрибутивности законодательной функции государства, исторической вариативности субъектов ее осуществления и корреляции формирования законодательного процесса с государственно-правовыми трансформациями. Уточнено, что сущность законодательного процесса есть то, наиболее характерное, значимое в нем, что определяет его содержание, социальное назначение и функционирование. Содержательная сторона законодательного процесса характеризуется балансом властных полномочий трех основных субъектов: Государственной Думы, Совета Федерации, Президента Российской Федерации, а также, в определенных законом случаях, Конституционного Суда Российской Федерации. Понимание сущности законодательного процесса позволило разграничить конституционные кризисные явления в зависимости от направления воздействия и степени остроты проблемы.

Изучение историко-правового соотношения конституционного развития законодательного процесса и кризисных явлений в России показало, что в 1906 году в России появился законодательный процесс парламентского типа, который просуществовал до февраля 1917 года. С 1917 по 1989 год существовал законодательный процесс, который можно назвать квазизаконодательным. В начале этого периода законы принимались исполнительными органами власти или преимущественно ими, а на завершающем его этапе законодательный процесс в РСФСР обладал характерными особенностями: не был достаточно детализирован, что объяснялось ненадобностью этого, так как Верховный Совет РСФСР работал не на постоянной основе и законопроекты разрабатывались в аппаратах партийных и советских органов; не был строго регламентирован, многие нормы Регламента Верховного Совета РСФСР сопровождались оговорками «при необходимости» и «если Верховным Советом РСФСР не будет принято иное решение», что во многих случаях давало возможность руководителям Верховного Совета действовать не по правилам, а по своему усмотрению в зависимости от конъюнктуры; количество субъектов права законодательной инициативы было таким, какого не было ни в одной из других стран с развитыми парламентскими институтами, хотя фактически этим правом пользовались только Президиум Верховного Совета РСФСР и Совет Министров РСФСР и др.

В 1990—1993 годы в России имел место довольно эффективный законодательный процесс – за сравнительно небольшой период было создано новое законодательство: были внесены необходимые изменения в Конституцию РСФСР, было принято более трехсот законов в сфере экономики, в области государственного строительства, в социальной сфере, в гуманитарной сфере, в области обороны и безопасности.

Последующие конституционные изменения имели место в 2008 году и в 2014 году. Преобразования были небольшими по объему и затрагивали отдельные главы Конституции. Самые существенные изменения в Конституцию Российской Федерации были внесены в 2020 году. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 №1-ФКЗ – это более тридцати страниц текста, юридически – всего одна поправка, что обусловлено предметом вносимых изменений. Уникальность процедуры принятия рассматриваемого закона заключалась в том, что он принимался при условии его одобрения всенародным голосованием.

В 2020 году произошла очередная смена парадигмы государственного строительства Российской Федерации. Это обусловлено внесением изменений в текст Конституции Российской Федерации, содержащих сущностные параметры такой парадигмы. Складываются новые общественные отношения, которые требуют адекватной законодательной конкретизации. Они стали объективным фактором активизации законодательного процесса, направленного на решение беспрецедентных по объему и сложности задач формирования правовой базы новых общественных отношений.

Важным направлением развития в ближайшее время станет профилактика конституционных кризисных явлений. Это обусловлено тем, что необходимо устранять возникающие противоречия своевременно, пока они не переросли в серьезный конституционный кризис. Нужно выявлять проблемы правовой регламентации законодательного процесса и адекватно оценивать степень взаимного влияния конституционных кризисных явлений и законодательного процесса.

Глава 1. Законодательный процесс в России: понятийные интерпретации и кризисные факторы конституционно-правового развития

1.1. Понятие и конституционно-правовая сущность законодательного процесса и конституционных кризисных явлений

С целью более обоснованного и обстоятельного исследования процесса формирования законодательного процесса в условиях конституционных кризисных историко-правовых явлений, необходимо определить понятия и конституционно-правовую сущность этих двух, основных в данном случае, правовых явлений.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации законодательную власть в Российской Федерации осуществляют законодательные органы государственной власти: Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые формируют систему российского законодательства путем осуществления особого юридического процесса – законодательного. Отметим, что включение в систему органов законодательной власти органов государственной власти субъектов Российской Федерации характерно только для современной России и требует самостоятельного исследования.

По-разному в научной литературе решается вопрос о соотношении законодательного и законотворческого процессов. Так по мнению А. П. Любимова, понятие законодательного процесса, который происходит в законодательном органе, шире понятия законотворческой деятельности[1 - Любимов А. П. Парламентское право России: учебное пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательско-торговый центр «Маркетинг», 2002. С. 227.].Доказывая противоположную позицию, А. Ю. Царёв указывает на то, что в ходе и в результате законодательного процесса создается закон, но все же наиболее творческая стадия его создания в большинстве случаев происходит до начала законодательного процесса, а именно при разработке концепции будущего закона и написании текста его проекта[2 - Царёв А. Ю. Концепция закона в законотворчестве Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. – М., 2006. – 145 с.]. Это отмечают и другие авторы[3 - Например: Лупандина О. А. Правотворческий процесс и законодательный процесс: соотношение понятий // Таврический научный обозреватель. 2016. №6 (11). С. 106—112; Яценко Ольга Васильевна Правотворческий и законодательный процессы: понятие и социальное значение // Вестник ТИУиЭ. 2017. №1 (25). С. 47—50.].

Что касается подходов к определению законодательного процесса, то важно отметить, что в научной литературе он имеет множество дефиниций и отношение к его характерным особенностям трансформируется в зависимости от рассматриваемого исторического периода.

Особую роль законодательного процесса в государственном строительстве подчеркивал, например, К. Маркс, который предложил формулу, в соответствии с которой законодательная власть не создает закона, она лишь открывает и формулирует его[4 - Маркс К., Энгельс Ф. Соч. – 2-е изд. – Т. 1. С. 285.]. Между тем по мнению Н. В. Витрука действия законодателя ограничиваются определенными рамками, обусловленными объективными закономерностями общественного развития. Он выделяет именно это в качестве критерия истинности юридических норм, законов[5 - Витрук, Н. В. Общая теория юридической ответственности: Монография / Н. В. Витрук. – М.: Изд-во РАП, – 2008. С. 19.].

Известный ученый-правовед Ю. А. Тихомиров характеризует законодательный процесс как средство принятия государственных решений[6 - Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2008. – С. 54.]. А по мнению О. Е. Кутафина и Е. И. Козловой законодательный процесс представляет собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания[7 - Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 465.].

В качестве тенденции отмечают повышение влияния законодательного процесса на выработку единства правовой системы России Т. Д. Зражевская и С. А. Савченко[8 - Зражевская Т. Д., Савченко С. А. Воздействие конституционного законодательства на формирование правовой системы России // Вестник Воронежского государственного университета. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 2011, №1 (10). С. 31—44.]. Другие авторы трактуют законодательный процесс как строго упорядоченную процедуру, установленную процессуально-правовыми нормами и обязательную для выполнения всеми участниками законодательной деятельности[9 - Например: Парламентское право России: монография / А. И. Абрамова, В. А. Витушкин, Н. А. Власенко [и др.]; под ред. Т. Я. Хабриевой. – М.: Издание Государственной Думы, 2013. С. 207.].

Один из популярных подходов к определению понятия законодательного процесса связан с характеристикой стадий последнего. Причем количество стадий определяется учеными по-разному.

По мнению Г. А. Гаджимагомедова и Г. П. Иевлева, законодательный процесс представляет собой регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов[10 - Гаджимагомедов Г. А., Ивлиев Г. П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. – М.: НОРМА, 2008. С. 20.].

С. А. Авакьян определяет законодательный процесс как совокупность следующих стадий: осуществления права законодательной инициативы, рассмотрения и принятия закона в парламенте, подписания и обнародования закона компетентным органом; действий непосредственно парламента: от принятия законопроекта к рассмотрению до принятия закона[11 - Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебные пособия в 2 т. / 4-е изд. перераб. и доп. Т. 2. – М.: НОРМА, 2010. С. 611.].

О. Е. Кутафин характеризует его как строго регламентированную процедуру принятия закона, начиная от внесения законопроекта и кончая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу[12 - Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. О. Е. Кутафин. – М.: Большая Российская Энциклопедия, 2002. С. 168.]

По нашему мнению, следует согласиться М. В. Баглаем, который выделяет такие стадии законодательного процесса, как внесение законопроектов, их рассмотрение, принятие, подписание и опубликование[13 - Баглай М. В. Габричидзе Б. Н. Конституционное право РФ. – М.: ИНФРА-М, 1996. С. 380.], и с В. Е. Чиркиным, определяющим законодательный процесс как «установленный порядок принятия закона, начиная от внесения законопроекта в парламент и заканчивая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу»[14 - Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б. Н. Топорнин. – М.: Юристъ, 2001. С. 326.]. А. Б. Барихин, как и В. Е. Чиркин, считает законодательный процесс наиболее общим порядком деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепляемого в Конституции и в регламенте соответствующего представительного органа и, как абсолютное большинство авторов утверждает, что первую стадию законодательного процесса составляет внесение законопроекта в Государственную Думу[15 - Барихин А. Б. Экономика и право. Энциклопедический словарь. – М.: Книжный мир, 2000. С. 231.].

Некоторые ученые рассматривают понятие «законодательный процесс» в узком и широком контекстах. В первом случае П. А. Астафичев, например, предлагает под ним понимать процедуру внесения, рассмотрения, обсуждения, принятия, подписания, обнародования, вступления в юридическую силу законопроектов и законов. В широком смысле законодательный процесс, по его мнению, включает в себя также законодательный порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации[16 - Астафичев П. А. Баланс конституционных полномочий государственных органов в федеральном законодательном процессе // Ленинградский юридический журнал. 2012. №3..]. И. А. Умнова выделяет отдельно федеральный законодательный процесс и трактует его, используя территориальный критерий, как законодательно установленную последовательность сменяющих друг друга стадий, реализуемую в рамках деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляющего свои основные полномочия по принятию законодательных актов, распространяющих свое действие на всю территорию России. К основным стадиям она относит следующие: реализацию права законодательной инициативы; рассмотрение законопроекта в Государственной Думе; рассмотрение и одобрение закона в Совете Федерации; подписание закона Президентом Российской Федерации; опубликование закона и вступление его в силу[17 - Конституционное право Российской Федерации: Учебник для ФНО (средних учебных заведений) / Под ред. И. А. Умновой, И. А. Алешковой. – М.: РАП, – 2014. С. 307—308.].

Законодательный процесс в субъектах федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, принятием законов, их опубликованием и вступлением в силу[18 - Конституционное право России: учебник. – Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, – 2001. С. 519.].

Приведенные выше определения законодательного процесса содержат разные подходы и в отдельных случаях могут быть несколько уточнены.

В частности, не совсем корректно определять процесс как деятельность, потому что включает он в себя, как правило, несколько разных видов деятельности.

Для отечественной доктрины советского государственного и современного конституционного права является традиционным определение законодательного процесса с перечислением его стадий, однако создание закона осуществляется не только органом законодательной власти, а любая стадия имеет свое начало и конец, то есть имеет какую-то продолжительность времени, в свою очередь, внесение законопроекта в законодательный орган представляет собой одномоментное действие. Это действие совершается не законодательным органом, внутри которого происходит законодательный процесс, а субъектом права законодательной инициативы, который может находиться вне этого органа. Поэтому следовало бы говорить, что законодательный процесс начинается после внесения законопроекта в законодательный орган.

В свою очередь принятие закона – это лишь фрагмент в законодательном процессе, название которому – голосование.

Вступление закона в силу, как правило, происходит через какое-то время после его опубликования, и законодатель после опубликования принятого им закона никаких действий уже не может совершать.

Реализация законов происходит не в рамках законодательного процесса, а после него. Безусловно, уже принятые законы, могут повлиять на ход законодательного процесса, если они непосредственно связаны с происходящими в стране кризисными явлениями и опосредуют принятие новых законов, направленных на изменение ранее принятых.