Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование. Монография

Использование протокола разногласий при согласовании условий наряда было ограничено: получение стороной наряда протокола разногласий или подписанного с возражениями заказа и отказ такой стороны передать неурегулированные разногласия на рассмотрение арбитража в течение 20 дней со дня получения соответствующих документов влек автоматическое принятие условий другой стороны (п. 30). Более того, до разрешения разногласий в арбитраже поставщик не освобождался от обязанности поставить продукцию на условиях, согласованных с покупателем.

На продукцию, не распределяемую в плановом порядке, покупатели имели право направить заказ поставщику (п. 13), который, в свою очередь, направлял письменное подтверждение о принятии заказа покупателю, форма которого подлежала утверждению Госснабом СССР (п. 23).

Не изменилось содержание заказа и в новом Положении о поставках продукции производственно-технического назначения, Положении о поставках товаров народного потребления, которые были утверждены постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 888

.

Таким образом, в нормативных правовых актах советского периода государственный заказ рассматривался исключительно как документ (наряд, наряд-заказ, государственный заказ), который выдавался заказчиком поставщику (исполнителю, подрядчику) по установленной типовой форме, содержал императивно определенные заказчиком условия исполнения обязательств и являлся основанием (юридическим фактом) для обязательного заключения между заказчиком и поставщиком (исполнителем, подрядчиком) договора на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг в рамках управленческих (вертикальных) отношений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государственного заказчика.

В этой связи заслуживает поддержки точка зрения М. И. Брагинского, отмечавшего, что «логическим завершением этой системы стали заключенные в форме принятия к исполнению наряда договоры, при которых сторонам вообще нечего было согласовывать, а свою волю заключить между собой договор они могли выражать путем обоюдного молчания»

.

Исходя из изложенного, можно утверждать, что государственный заказ в рамках советского законодательства по своей юридической природе являлся офертой и относился к категориям публичного, а не частного права.

Российское законодательство не содержит легального определения понятия государственного заказа, что стало причиной появления в научной юридической литературе различных точек зрения в отношении понятия и юридической природы государственного заказа.

Так, по мнению К. В. Кичика, государственный заказ представляет собой «конкретизированные потребности публичноправового образования (РФ, субъекта РФ, муниципального образования) в товарах, работах и услугах, закрепленные в правовом акте, удовлетворяемые посредством размещения заказа в установленном законом порядке с заключением государственного (муниципального) контракта, гражданско-правового договора бюджетного учреждения или иного гражданско-правового договора, содержащим необходимые требования к этим товарам, работам и услугам, а также условия продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг с целью удовлетворения государственных (муниципальных) нужд»

.

Рассматривая понятие государственного заказа через понятие государственных потребностей, В. Е. Белов, в отличие от К. В. Кичика, приходит к выводу о том, что государственный заказ «можно рассматривать как перечень товаров (работ, услуг), поставляемых (выполняемых, оказываемых) для федеральных государственных нужд либо нужд субъекта РФ»

. Такого же мнения придерживается Г. А. Сухадольский

.

Понятие государственных нужд (потребностей) используется при определении государственного заказа и Л. В. Андреевой, полагающей, что под государственным заказом следует понимать «документ, содержащий конкретизированную по количеству, качеству, ассортименту, срокам и другим характеристикам и сформулированную в установленном порядке потребность государства в товарах, поставки которых осуществляются за счет выделенных бюджетных средств и привлеченных для этих целей внебюджетных источников финансирования и размещение которого осуществляется в порядке, установленном законодательством о размещении заказов»

.

В качестве документа, составляемого федеральным органом исполнительной власти и содержащего в отношении государственных заказчиков указание на необходимость заключения государственных контрактов и иных гражданско-правовых договоров, направленных на обеспечение нужд Российской Федерации в товарах, работах и услугах, с учетом выделенных на эти цели средств федерального бюджета, предлагает понимать государственный заказ П. С. Тарабаев

. Сходной позиции в отношении понятия государственного заказа как распорядительного документа придерживаются В. А. Щербаков

, В. Г. Блинов

, И. В. Кузнецова

.

Соглашаясь с распространенной в научной юридической литературе точкой зрения о государственном заказе как распорядительном документе, В. А. Анисимов вместе с тем приходит к выводу о том, что государственный заказ выступает не только как административный акт, но и как юридический факт, с наступлением которого связывается возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей государственного заказчика по его размещению среди субъектов предпринимательской деятельности

.

Представлена в научной юридической литературе и точка зрения о том, что государственный заказ необходимо рассматривать как «сложный, непрерывный процесс обеспечения государственных нужд путем привлечения внешних исполнителей на возмездной основе, состоящий из совокупности взаимосвязанных и последовательных этапов прогнозирования, планирования, формирования, размещения, исполнения и контроля»

.

Наконец, заказ (не только государственный) предлагается рассматривать в качестве вида оферты – предложения заказчика изготовить, поставить ему продукцию (товары), выполнить работы, оказать услуги с указанием сроков, объемов, количества, ассортимента, качества и других необходимых данных

.

Отсутствует в научной юридической литературе какое-либо единство в отношении юридической природы государственного заказа.

Так, по мнению П. С. Тарабаева, категория государственного заказа является категорией публичного, а не частного права

. Отрицает гражданско-правовую природу государственного заказа A. С. Тихомиров, утверждая, что «формирование и удовлетворение потребностей общества, выраженных в государственных и муниципальных нуждах, носит управленческий характер, а положения, имеющие административно-правовой характер, играют главенствующую роль в структуре института государственного и муниципального заказа»

.

Не раскрывая юридическую природу государственного заказа, B. Е. Белов полагает возможным рассматривать государственный заказ не как административно-правовую, а как экономическую категорию

.

Таким образом, в современной научной юридической литературе под государственным заказом понимается распорядительный документ, перечень товаров, работ и услуг, юридический факт, процесс обеспечения государственных нужд, конкретизированные потребности публично-правового образования в товарах, работах и услугах, вид офертах, а в отношении юридической природах государственного заказа широко представлены точки зрения о том, что государственный заказ является категорией публичного права.

Как представляется, заслуживает поддержки точка зрения тех ученых, которые формулируют определение государственного заказа через понятие государственных нужд.

Так, согласно ч. 1 ст. 3 Закона № 94-ФЗ в первоначальной редакции под государственными нуждами понимались обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами РФ или расходными обязательствами субъектов РФ за счет средств федерального бюджета или бюджета субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций РФ, либо потребности субъектов РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты РФ»

ч. 1 ст. 3 Закона № 94-ФЗ была дополнена указанием на полномочия РФ, субъектов РФ и государственных заказчиков.

Изменения, предусмотренные Законом № 218-ФЗ, были обусловлены необходимостью включения в состав государственных нужд потребностей государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых не только для осуществления функций РФ и субъектов РФ, но и для реализации соответствующих полномочий РФ, субъектов РФ и государственных заказчиков.

Следовательно, законодатель выделил в составе государственных нужд две группы потребностей: первая группа связана с обеспечением государственных нужд государственными заказчиками в целях исполнения возложенных на них публично-правовых обязательств, а вторая группа включает в себя обеспечение государственными заказчиками собственных нужд

.

На объективное наличие такого деления справедливо указывает Е. А. Суханов, полагая, что договоры, заключаемые федеральными органами исполнительной власти с поставщиками «направлены на удовлетворение тех или иных общегосударственных нужд, а не конкретных нужд органов власти. Вместе с тем государственным заказчиком по поставке товаров для государственных нужд может стать и казенное предприятие или государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нуждах в соответствующих товарах»

.

Соглашаясь в целом с позицией Е. А. Суханова, отметим, что федеральные органы исполнительной власти и другие государственные заказчики, а не только казенные предприятия и государственные учреждения могут удовлетворять собственные нуждах.

Оценивая изменение понятия государственных нужд, дополненных указанием на собственные нужды государственных заказчиков, следует поддержать точку зрения К. В. Кичика, полагающего, что с принятием Закона № 218-ФЗ «деление нужд на «государственные (муниципальные)» (в узком смысле слова) и собственные нужды заказчиков перестало иметь практическое значение»

, поскольку удовлетворение всех групп потребностей, включаемых в понятие государственных нужд, осуществляется в соответствии с Законом № 94-ФЗ, не предусматривающим каких-либо особых правил размещения и исполнения государственного заказа в зависимости от группах потребностей.

В рамках Закона № 44-ФЗ легальное определение государственных нужд отсутствует, но к одной из целей осуществления закупок законодатель отнес выполнение функций и полномочий государственных заказчиков (п. 3 ст. 13).

Следовательно, как в Законе № 94-ФЗ, так и в Законе № 44-ФЗ, разграничение собственных нужд государственных заказчиков и нужд публично-правовых образований не проведено.

Поскольку понятие государственного заказа рассматривается многими учеными через понятие государственных нужд, то необходимо выделить признаки государственных нужд.

Так, по мнению А. Н. Борисова, Н. А. Краева, к признакам государственных нужд можно отнести источник обеспечения потребности, наличие субъекта потребности – «Российская Федерация как публично-правовое образование или государственный заказчик»