Анализ региональной антикризисной политики

До кризиса проблема безработицы в пилотных регионах была второстепенной. Вологодская, Калининградская и Тюменская области имели минимальный уровень безработицы по методологии МОТ (5–7 %), Томской области удалось снизить этот показатель к 2007 г. (табл. 1.4). Только в Бурятии он оставался повышенным из-за острого дефицита инвестиций и новых рабочих мест. Кризис изменил ситуацию, но не радикально, если оценивать проблему по статистике открытой безработицы. Показатели безработицы, измеряемой по методологии МОТ, наиболее высоки в регионах с исходно худшим состоянием рынка труда (Бурятия) и в регионах с более сильным промышленным спадом (Калининградская область и Пермский край). В Вологодской области безработица выросла сильнее всего, но остается относительно невысокой, несмотря на сильный спад промышленности. Это следствие локализации кризисного очага в Череповце и принятых мер по поддержке занятости (см. ниже).

Рост зарегистрированной безработицы произошел далеко не во всех регионах с сильным спадом промышленности. Такое несоответствие объясняется в первую очередь административным сдерживанием роста зарегистрированной безработицы. В результате этот показатель малопригоден для анализа влияния кризиса на региональные рынки труда. В пилотных регионах максимальный показатель зарегистрированной безработицы на конец 2009 г. имела Вологодская область (табл. 1.5). Это обусловлено высвобождением большого числа занятых в Череповце (около 15 тыс. человек) компаниями «Северсталь» и «Азот», а также выделением значительных федеральных средств на поддержку занятости, что создавало определенные стимулы к предоставлению данного статуса. Не создавались барьеры для регистрации безработных и в Пермском крае. В целом в четырех из шести пилотных регионов показатели зарегистрированной безработицы были выше средних по стране. В Бурятии ситуация иная, большинство безработных не обращаются в службу занятости, поэтому уровень зарегистрированной безработицы искусственно занижен – он почти в 6 раз меньше показателя безработицы по МОТ, в то время как в среднем по стране и в большинстве регионов – в 3 раза. Что касается Тюменской области, то в ней докризисный уровень зарегистрированной безработицы был низким и, несмотря на рост безработицы, измеряемой по методологии МОТ, в 2009 г. не изменился.

Колебания безработицы имеют сезонный характер в целом по стране и в пилотных регионах. Максимальный рост зарегистрированной и общей безработицы произошел в первом квартале 2009 г., летом отмечалось сезонное снижение, а в декабре 2009 и январе 2010 г. ситуация на рынке труда вновь заметно ухудшилась (рис. 1.2). Репрезентативность помесячных измерений безработицы по МОТ в регионах относительна, но по совокупности двух индикаторов (общей и зарегистрированной безработицы) пилотные регионы можно разделить на три группы: с резким обострением проблем в кризисный период (Вологодская, Калининградская области и Пермский край), застойно проблемные (Бурятия, Томская область) и пока не испытавшие сильных проблем на рынке труда (Тюменская область).

Таблица 1.4

Уровень безработицы по методологии МОТ, %

Таблица 1.5

Зарегистрированная безработица на конец года,%

Рис. 1.2.Уровень безработицы в пилотных регионах

Помимо сезонности (ежегодного повышения уровня безработицы в зимние месяцы и ее снижения летом) для роста безработицы в конце 2009 – начале 2010 г. есть и другая причина. Из-за политических ограничений на высвобождение работников, занятых на немодернизированных и неконкурентоспособных предприятиях, оказавшихся убыточными в кризис, в России образовался «навес» скрытой безработицы. В декабре в целом по стране он составил 1,9 млн занятых неполный рабочий день и находящихся в административных отпусках. Еще 1,8 млн человек было занято в течение 2009 г. на общественных работах, которые почти полностью финансируются из федерального бюджета и в основном обеспечивают высвобождаемых низкоквалифицированной работой по уборке территории предприятий и муниципалитетов. Если сложить все эти показатели, суммарно скрытая безработица (около 3,5 млн человек) и безработица по методологии МОТ (6,2–6,5 млн человек), достигают почти 10 млн человек. Масштабы скрытой безработицы росли весь 2009 г., но такая политика не может продолжаться бесконечно, поскольку увеличение расходов федерального бюджета не сопровождается улучшением ситуации на рынке труда. Тупик политики искусственного сдерживания безработицы стал очевидным, и с 2010 г. часть скрытой безработицы начала переходить в открытую форму. Пока уровень безработицы по МОТ все еще ниже по сравнению с кризисом 1998 г. Однако если учитывать и открытую, и все формы скрытой безработицы, то масштабы сокращения занятости сопоставимы с кризисом 1998 г.

В отличие от зарегистрированной безработицы уровень скрытой безработицы (неполной занятости и административных отпусков), рассчитанный по данным Росстата, более четко определяет кризисные территории. Это машиностроительные и металлургические регионы Поволжья, Урала и Центра. В шести пилотных регионах масштаб скрытой безработицы меньше, чем в регионах со специализацией на машиностроении. И в целом по стране, и в пилотных регионах скрытая безработица после максимума в начале 2009 г. снижалась до октября, но затем заметно выросла в декабре 2009 г. (за исключением Калининградской области). В январе 2010 г. показатели вновь снизились, во многом это следствие высвобождений в конце календарного года (табл. 1.6). Устойчива ли тенденция «легализации» безработицы, пока трудно сказать.

Таблица 1.6

Доля занятых неполное время и находящихся в административных отпусках в 2009 – начале 2010 г., % общей численности занятых

Реальные масштабы проблемы занятости в регионах можно оценить при суммировании открытых и скрытых форм безработицы, включая общественные работы (организованные в рамках дополнительных мероприятий, снижающих напряженность на рынке труда). Для занятости на общественных работах не существует помесячных измерений (учет ведется нарастающим итогом в течение года), поэтому ее уровень может быть завышенным. Кроме того, некоторые регионы увеличивают занятость на общественных работах для получения большего объема федеральных трансфертов, например Татарстан. Тем не менее суммарный рейтинг пилотных регионов вполне адекватен (рис. 1.3). В Вологодской области показатели открытой безработицы резко занижены с помощью общественных работ. В Калининградской области этот механизм начали использовать только с середины 2009 г., но весьма интенсивно. В Пермском крае выше вклад неполной занятости. При совокупной оценке открытых и скрытых форм безработицы, включая общественные работы, выделяются три региона с наиболее существенным ее ростом в кризисный период – Вологодская, Калининградская области и Пермский край.

Рис. 1.3.Уровень безработицы по методологии МОТ, доля частично занятых и занятых на общественных работах на конец 2009 г.

1.4. Динамика доходов и потребления в 2009 г.

В динамике заработной платы и доходов населения нет сходства с прошлыми кризисами 1990-х гг. В целом за 2009 г. реальные доходы населения России выросли на 1 % по сравнению с 2008 г., заработная плата в реальном выражении сохранилась на уровне прошлогодней. Небольшой кризисный спад доходов и заработков населения летом 2009 г. (на 5 % в августе) был преодолен к концу года благодаря использованию государством накопленных финансовых резервов, которые позволили повысить пенсии, пособия и другие социальные выплаты, смягчив кризисное падение заработной платы.

Достоверность измерения доходов на региональном уровне и в помесячном режиме невысока, это одна из причин разной динамики доходов в регионах. Тем не менее есть общие тренды, пилотные регионы в них вписываются. Снижение реальных доходов населения в 2009 г. произошло более чем в половине субъектов РФ. Наиболее сильным оно было в регионах со специализацией на отраслях ТЭК и металлургии, где существенно сократились заработки по причине сильного спада промышленности и роста безработицы либо из-за высокой доли переменной части оплаты труда (премий, надбавок, бонусов и др.). Такая структура заработков позволяет собственникам гибко реагировать на ухудшение экономической ситуации, снижая уровень оплаты труда. Тенденции снижения доходов населения проявляются и в пилотных регионах со специализацией на металлургии, ТЭК и экспортной химии – Вологодской, Тюменской и Томской областях, Пермском крае (рис. 1.4). Динамика Тюменской области дана вместе с автономными округами, но заметных различий между тремя субъектами нет.

Рост реальных доходов населения сохранился в менее развитых республиках и некоторых регионах Дальнего Востока. Они слабее затронуты кризисом, при этом получают большие федеральные трансферты, обеспечивающие стабильность выплат, заработной платы многочисленным бюджетникам и социальных пособий. Именно по этим причинам в Бурятии доходы населения не сократились. Из тренда выбиваются только реальные доходы населения Калининградской области. Их сохранение на уровне 2008 г. не выглядит достоверным, так как рост номинальной заработной платы на 7 % не покрывал инфляцию, а рост социальных выплат населению из бюджета области был ниже среднего по РФ (соответственно на 17 и 29 %).

Динамика номинальной заработной платы слабо коррелирует с динамикой денежных доходов населения, хотя зона относительного благополучия та же – менее развитые республики, включая Бурятию, с высокой долей федеральных трансфертов, которые направлялись на повышение оплаты труда в отраслях бюджетной сферы. Динамика заработной платы показывает, что оценки доходов населения Калининградской области явно завышены. Вызывает сомнение и существенный рост в 2009 г. номинальной заработной платы в Томской области – на 11 % (динамика заработной платы остается положительной даже с учетом 9 %-й инфляции), хотя реальные денежные доходы и потребление в области резко снизились.

Рис. 1.4.Динамика реальных доходов, номинальной заработной платы и оборота розничной торговли в сопоставимых ценах, 2009 г. к 2008 г., %

Динамика оборота розничной торговли как индикатор потребления позволяет более точно оценить ситуацию. В целом по стране оборот розничной торговли сократился за 2009 г. на 5 % и, в отличие от динамики заработной платы и доходов, заметного роста осенью не происходило. По оценкам Независимого института социальной политики[1 - Овчарова Л. Н., Малкова М. А. Индекс потребительских настроений в условиях кризиса // SPERO. 2009. № 10. С. 201–210.], с весны 2009 г. в стране возобладала стратегия сберегающего потребительского поведения. Сжатие потребления усиливалось снижением доходов и заработной платы и было более сильным в трех группах регионов, к которым можно отнести и большую часть пилотных:

• в регионах с сильным промышленным спадом (Вологодская область, Пермский край);

• в регионах ТЭК со снижением переменной части заработной платы в базовых отраслях и доходов бюджетов (Томская, Тюменская области);

• в регионах с крупными городскими агломерациями, где кризис негативно повлиял на бизнес в секторе услуг (Пермский край).

Выводы

Результаты анализа социально-экономической ситуации в пилотных регионах можно систематизировать в виде таблицы (табл. 1.7), отражающей основные кризисные изменения в важнейших сферах социально-экономического развития. В таблицу добавлены также некоторые показатели бюджетной политики, чтобы оценить воздействие антикризисных мер на динамику показателей безработицы и денежных доходов населения. Анализ данных позволяет сделать ряд выводов.

1. Социально-экономические индикаторы отражают несинхронность кризисных процессов в разных сферах экономики, а также в регионах с разным уровнем докризисного развития. Это означает, что влияние экономического кризиса на развитие регионов и его проявления сильно дифференцированы. Выявленные различия следует учитывать при оценке антикризисной политики субъектов РФ.

2. Пилотные регионы можно с некоторой долей условности разделить по степени влияния кризиса на три группы. С наибольшей силой и почти во всех сферах он затронул монопрофильную Вологодскую область, удалось только замедлить темп роста открытой безработицы за счет массированных федеральных трансфертов на поддержку занятости. Сильный кризис в Пермском крае проявился в спаде промышленного производства, снижении инвестиций и доходов населения, но рост открытой безработицы также был умеренным. Однако оба региона уже находятся на стадии выхода из промышленного спада, хотя инвестиционный спад и повышенный уровень безработицы (открытой и скрытой) сохраняются. Специфика Калининградской области, которая до кризиса развивалась очень быстро, заключается в более умеренном промышленном спаде при сильнейшем сокращении инвестиций и жилищного строительства, в значительном росте безработицы (достоверность статистических данных о сохранении доходов населения на уровне 2008 г. вызывает вопросы).

Таблица 1.7

Основные показатели уровня развития пилотных регионов и кризисной динамики, %

* Показатели юга области без автономных округов.

** Без корректировки на стоимость жизни в регионе.

Группу регионов с умеренным воздействием кризиса образуют развитые Тюменская и Томская области со специализацией на отраслях ТЭК, чем обусловлен небольшой спад промышленного производства и близкий к среднему спад инвестиций, которые до кризиса были значительными. Обе области отличаются сильным снижением доходов населения, но относительно невысокой напряженностью на рынке труда. При этом динамика безработицы различна: в Томской области заметного роста не было, а в Тюменской отмечался быстрый рост с очень низкого уровня вследствие сокращения инвестиций и рабочих мест в строительстве.

Группа регионов, слабо затронутых кризисом, представлена только наименее развитой и по многим параметрам депрессивной Республикой Бурятия. Кризисный спад в промышленности и инвестициях невелик в силу исходно низких показателей, проблемы безработицы и низких доходов населения носят долговременный характер. Общее ухудшение экономической ситуации в стране привело к существенному росту и без того высокой безработицы в Бурятии, такая динамика типична и для других депрессивных регионов России.

3. Анализ тенденций развития пилотных регионов в 2009 г. показал, что наибольшие риски посткризисной стагнации имеют сферы инвестиций и занятости, при этом инвестиционный кризис более выражен в регионах, которые имели лучшие показатели до его начала (в Калининградской и Тюменской областях), а риск застойной высокой безработицы выше в депрессивных и монопрофильных регионах (в Бурятии и Вологодской области).

Глава 2. Региональные оценки позитивного влияния кризиса

Независимо от того, насколько глубоким был кризис в том или ином регионе и к каким последствиям он привел, представители региональных властей, гражданского общества, экспертного сообщества отмечали не только порождаемые им проблемы, но и его позитивные последствия. Причем опять же независимо от региона эти позитивные последствия группировались вокруг нескольких сюжетов.

Так, по мнению многих, кризис оздоровил экономическую ситуацию, ликвидировав последствия предшествующего «перегрева» экономики: завышенные цены, искусственный дефицит рабочей силы и т. п. «Кризис вскрыл пирамиды, сомнительные схемы». В частности, отмечалось оздоровление ситуации в строительстве, а также применительно к производству товаров инвестиционного характера. На данных рынках усилилась конкуренция, предприятия стали «быстрее крутиться». Позитивные последствия виделись и в том, что появилась возможность привлечения квалифицированных кадров, в целом снизились притязания работников. Представители региональных властей особо важным считают то, что «кризис удешевил ресурсы для общественного сектора, в том числе трудовые». Так, в одном из регионов «фирмы готовы снижать цены на медицинское оборудование до 40 %». С этой точки зрения кризис рассматривается как благо.

Отмечаются и порождаемые кризисом новые возможности, отсутствовавшие ранее перспективы. «Кризис для активных людей – шанс». В частности, в регионах, где ранее господствовали крупные предприятия, кризис подтолкнул развитие малого бизнеса.

В то же время активно подчеркивается более глобальное значение кризиса как катализатора изменений, переосмысления действительности, поиска новых, нестандартных решений. Здесь роль кризиса видится в следующем.

Во-первых, кризис обнажил имеющиеся проблемы, накопление которых в условиях мягких бюджетных ограничений было возможно «не замечать», компенсируя потери от них дополнительными бюджетными средствами. «Кризис вскрыл проблемы, которые были до того». «Кризис обнажает проблемы и не дает простора популистам».

Во-вторых, кризис заставил переосмыслить сложившуюся практику управления, традиционные подходы к решению возникающих проблем. «Кризис послужил катализатором в преодолении косности». «Без кризиса до многих вещей не дошли бы еще лет пять, все процессы переосмыслены». «Больше положительных сторон кризиса. Заставил подумать, как рационально использовать то, что имеем». В частности, кризис резко повысил востребованность взаимодействия власти и общества, заставил искать новые подходы в данной сфере.

Наконец, в-третьих, кризис активизировал процессы преобразований, внедрение новых подходов к управлению общественным сектором. «Кризис – это источник движения». «Кризис – катализатор реформ». «Кризис – инструмент развития. В кризис изменяются планирование, взаимодействие, скорость и эффективность принятия решений». При этом проводить реформы в кризис становится проще. «Принимать непопулярные меры легко». В то же время кризис оправдал внедрение реформ в регионах, которые и ранее проводили непопулярные меры. В частности, «окупилось» проведение в докризисный период консервативной бюджетной политики, позволившей несколько смягчить давление кризиса на бюджетную сферу.

Очевидно, что в регионах вполне осознается: кризис создал дополнительный потенциал, стимулы к позитивным изменениям, предпосылки для обновления и оздоровления сложившейся ситуации. Однако в разных регионах и в различных сферах этот позитивный потенциал был реализован по-разному и далеко не везде в полной мере. Дальнейший анализ позволит продемонстрировать, насколько на региональном уровне были использованы предпосылки обновления, которые возникли в условиях кризиса, и насколько проводимые как реакция на кризис преобразования смогли преодолеть сложившиеся в докризисный период барьеры к эффективному региональному развитию либо, напротив, способствовали их усилению.

Глава 3. Сравнение экономической антикризисной политики регионов

3.1. Докризисная экономическая политика

В докризисный период практически все включенные в анализ регионы так или иначе проводили активную политику по стимулированию развития экономики, созданию благоприятного предпринимательского климата, привлечению инвестиций. Эта политика имела как определенные общие черты, так и существенные различия.

Так, в регионах применялись и финансовые, и нефинансовые инструменты привлечения инвестиций. Причем в последние годы особо подчеркивалось значение активизации в данной сфере именно финансовых инструментов, что, по мнению региональных руководителей, должно было способствовать более успешной модернизации. Важность данного направления отмечал Президент Республики Бурятия: «Серьезным ресурсом для увеличения инвестиций должна стать государственная поддержка проектов. После негативного опыта выделения бюджетных гарантий в республике и вовсе прекратились любые формы поддержки. Мы обязаны научиться эффективно работать с имеющимися у нас в распоряжении финансовыми инструментами»[2 - Послание Президента Республики Бурятия депутатам Народного хурала Республики Бурятия «О социально-экономическом развитии Республики Бурятия до 2011 года».]. Из финансовых рычагов наи более распространенными являлись предоставление налоговых льгот и субсидирование части затрат (в первую очередь процентной ставки по кредитам). Также применялся механизм выделения инвестору государственного имущества на льготных условиях. Предоставление государственных гарантий стало более активно использоваться уже в кризисных условиях.

В то же время подходы к предоставлению финансовой поддержки в регионах имели принципиальные различия. Наиболее распространена практика, в соответствии с которой для получения поддержки инвестор должен, во-первых, соответствовать определенным критериям и, во-вторых, осуществлять взаимодействие с региональной властью в установленном формате. Например, в постановлении Правительства Тюменской области № 105-п от 7 мая 2007 г. «О порядке отбора промышленных предприятий на получение государственной поддержки» для предприятий вводятся следующие критерии:

• объем промышленной продукции собственного производства – не менее 50 % общего объема отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами;