Анализ региональной антикризисной политики

• заключить и выполнять соглашение о предоставлении статистической информации;

• соответствовать любым двум из четырех критериев организации регионального значения, приведенных в табл. 3.1.

Таблица 3.1

Используемые в Томской области критерии включения предприятий в реестр организаций регионального значения

Источник: Распоряжение Администрации Томской области от 9 июня 2009 г. № 382-ра «О реестре организаций регионального значения Томской области».

При нарушении указанных в распоряжении условий организация может быть исключена из реестра организаций регионального значения Томской области. Судя по всему, реестр фактически является инструментом, который определяет круг предприятий, с которыми администрация готова так или иначе взаимодействовать для смягчения последствий кризиса, оказывая им содействие с помощью формальных и неформальных методов.

2. Ограничение конкуренции на рынке труда с целью искусственного сдерживания безработицы. Так, наиболее дискуссионным решением в сфере антикризисной политики в Республике Бурятия явилось резкое снижение квоты на привлечение иностранной рабочей силы. В 2008 г. данная квота превышала 13 тыс. человек. В целях борьбы с безработицей на 2009 г. квота была снижена примерно до 3 тыс. человек. Данное решение активно поддержали профсоюзы, выступавшие за снижение квоты до нуля. Однако против выступили как республиканский Союз промышленников и предпринимателей, так и некоторые государственные органы (в частности, Министерство строительства и модернизации жилищно-коммунального хозяйства). В результате было принято компромиссное решение, но с явным преобладанием позиции профсоюзов. На 2010 г. квота снижается еще в 2 раза – до 1,5 тыс. человек. Более того, предприятия, продолжающие привлекать иностранную рабочую силу, должны обеспечить подготовку работников соответствующих специальностей в учреждениях профессионального образования Республики Бурятия, чтобы в дальнейшем подобной потребности не возникало. Такая политика проводится в условиях, когда соседние регионы, напротив, увеличивают квоту на привлечение иностранной рабочей силы. При этом неочевидно, что в сжатые сроки местное население сможет овладеть всеми необходимыми знаниями и навыками для того, чтобы составить конкуренцию иностранной рабочей силе. В этом случае возможны снижение темпов роста и проигрыш в конкурентоспособности регионам, которые не устанавливали столь жестких ограничений в наиболее зависимых от иностранной рабочей силы (в частности, в строительстве) секторах.

3. Расширение механизмов государственной поддержки. Несмотря на ужесточение бюджетных ограничений, региональные власти во многих случаях не только не стремились оптимизировать, но даже расширяли масштаб финансовой поддержки реального сектора. Например, в Вологодской области, по информации областной администрации, практически всем инвестиционным проектам (за исключением сферы торговли и развлечений), реализуемым в регионе, в условиях кризиса оказывается государственная поддержка. Новые формы финансовой поддержки введены и в других регионах.

4. Использование формальных либо неформальных методов контроля и сдерживания цен на потребительские товары. Подобные инструменты используются в значительной части регионов, причем в разных формах.

Так, в Республике Бурятия во всех районах создана сеть социальных магазинов, поддерживающих относительно низкие цены на продукты питания. По данному вопросу были приняты распоряжение Президента Республики Бурятия (от 4 февраля 2009 г. № 8-рп) «О торговом обслуживании малообеспеченных категорий населения Республики Бурятия» и постановление Правительства Республики Бурятия об утверждении положения о статусе «социальный магазин» для организаций торговли, расположенных на территории Республики Бурятия» (от 18 февраля 2009 г. № 55). Этими нормативными правовыми актами предусмотрена реализация населению в данных магазинах основных продуктов питания (примерно 30 наименований), торговая надбавка на которые не превышает 10 %, на хлеб – 5 %, в организациях торговли Крайнего Севера и приравненных к нему местностей – 15 %. Сейчас таких магазинов около сотни. При этом в городе они стали инструментом борьбы за потребителя, и все крупные конкуренты включили такие магазины в свои сети. В муниципальных районах местные власти договариваются с бизнесом, используя экономические инструменты: налоговые льготы, снижение арендной платы и т. п.

В Вологодской области были достигнуты договоренности с торговыми сетями о сдерживании цен на товары первой необходимости. Для реализации этих договоренностей был введен так называемый индекс-11, или композит-11, – набор из 11 продуктов питания, недельная норма потребления которых должна по стоимости сохраняться примерно на одном уровне, хотя цены его отдельных компонентов могут меняться.

Мониторинг цен и торговых наценок введен в Тюменской области. Причем предприятиям, пользующимся различными формами государственной поддержки из областного бюджета, предлагается обосновать повышение цен либо скорректировать свою ценовую политику. Например, хлебозавод, получивший от региона гарантию по кредиту на покупку оборудования, был вынужден отказаться от повышения цен на хлеб. В октябре 2009 г. была открыта «прямая линия», по которой граждане могут пожаловаться на экономически не обоснованное повышение цен.

Очевидно, что данные направления региональной экономической политики способствуют скорее сохранению status quo и не создают особых стимулов для модернизации. В то же время можно выделить следующие направления политики, которые содействуют активизации конкуренции и структурным сдвигам и потенциально могут иметь модернизационный эффект.

1. Содействие расширению рынков сбыта произведенной в регионе продукции. Данное направление так или иначе реализуется в условиях кризиса во всех рассмотренных регионах, открывая для региональных производителей новые рынки сбыта и способствуя их адаптации к новым потребностям. В регионах активизируются презентационные и выставочные мероприятия, организуются торговые миссии в другие регионы и страны СНГ, предпринимаются другие маркетинговые усилия. Для продвижения местной продукции используются также неформальные связи между руководителями регионов. Подобная политика может содействовать активизации межрегиональных торговых связей и связанной с этим конкуренции, по своим потенциальным эффектам частично нейтрализуя политику импортозамещения, о которой говорилось выше.

2. Прямой выход сельских производителей на городские рынки сельскохозяйственной продукции. Данный инструмент, использовавшийся в отдельных регионах еще в докризисный период, в ходе кризиса получил повсеместное распространение. В городах организуются рынки выходного дня, проводятся ярмарки, развивается уличная торговля. Использование этого простого механизма позволяет решить несколько задач. Во-первых, сельские производители получают прямой выход к рынкам сбыта, что способствует развитию сельскохозяйственного производства в рамках городских агломераций, где оно наиболее эффективно. Во-вторых, повышается доступность качественных и разнообразных сельскохозяйственных продуктов для городских жителей. В-третьих, снижение барьеров выхода на городские рынки сельскохозяйственной продукции влияет на ценовую политику торговых сетей, вынуждая их уже не административными, а экономическими методами снижать цены и повышать эффективность собственной деятельности.

3. Содействие развитию малого и среднего бизнеса. Данное направление получило активное развитие практически во всех регионах. Типична ситуация, когда при общем ужесточении бюджетных ограничений ассигнования на поддержку малого бизнеса увеличиваются в 1,5–2 раза. Судя по всему, это связано как с активной поддержкой данной политики на федеральном уровне сразу по двум направлениям – в рамках мероприятий по государственной поддержке развития малого и среднего предпринимательства и по снижению напряженности на рынке труда (самозанятость), так и с собственно региональными приоритетами в условиях кризиса. Регионы, которые ранее не уделяли особого внимания данному направлению экономической политики, например Вологодская область, рассматривают акцент на поддержке малого бизнеса как принципиально новый антикризисный инструмент, способный существенно смягчить последствия кризиса и обеспечить благоприятные структурные сдвиги. Особая роль развития малого предпринимательства для экономики региона отмечается и в Пермском крае. Как говорил в своем докладе «Социально-экономическое развитие и политическое положение Пермского края» губернатор края О. А. Чиркунов, «крупные предприятия и государство заблокировали выход малого бизнеса в сферы своей деятельности. На рынке слишком мало места для малого бизнеса. Это не только сдерживает его развитие, но и делает неэффективной всю экономику».

В регионах фактически использовались две модели поддержки малого и среднего предпринимательства: улучшение общих условий их деятельности и поддержка отдельных, выбранных на конкурсной основе субъектов в рамках региональной программы содействия развитию малого и среднего предпринимательства.

Принимаемые в регионах общие меры поддержки можно охарактеризовать на примере Вологодской области.

• Минимизация налоговой нагрузки на субъекты малого предпринимательства. До минимума – с 15 до 5 % – снижена ставка налога в рамках упрощенной системы налогообложения. Осуществляется работа с органами местного самоуправления области по недопущению роста единого налога на вмененный доход. В 2009 г. размер корректирующего коэффициента базовой доходности по данному налогу (К2) снижен в семи муниципальных образованиях, в остальных он оставлен без изменений. Принят областной закон по введению упрощенной формы налогообложения субъектов малого предпринимательства на основе патента.

• Использование различных форм имущественной поддержки, в том числе предоставление возможности выкупать арендованное имущество с рассрочкой 5 лет, снижение на 30 % (к уровню 2008 г.) ставок арендной платы за арендуемое организациями малого бизнеса имущество, находящееся в областной собственности, и т. п.

• Повышение доступности информационных и консультационных услуг, содействие в продвижении товаров на рынок.

Субъекты малого и среднего предпринимательства также привлекаются к выполнению государственных и муниципальных заказов. В Пермском крае эта практика активно распространяется на услуги социального характера (см. ниже).

В рамках программ содействия развитию малого и среднего предпринимательства наибольшее распространение получили такие формы поддержки, как субсидии на начало собственного дела; субсидии на возмещение части расходов, в первую очередь процентов по кредитам (в ряде регионов применяется более широкий перечень расходов, включающий лизинговые платежи, арендную плату, плату за технологическое присоединение, расходы на патентование и сертификацию продукции, на экспортную деятельность, на обучение и т. п.); поручительства, микрозаймы. Критерии отбора субъектов малого и среднего предпринимательства для предоставления поддержки в большинстве случаев слабоформализованы. Одна из наиболее полных характеристик данных критериев включена в законодательство Вологодской области, однако и в данном случае сохраняются возможности выбора на основе субъективных критериев. Представленные проекты оцениваются по 3-балльной шкале по следующим показателям:

• значимость вида экономической деятельности для области (оценка настоящей и будущей потребности в данном виде товаров, работ, услуг);

• степень готовности бизнес-проекта к внедрению (наличие места для размещения, материально-технических ресурсов, проработка вопроса организации деятельности);

• рост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней;

• создание дополнительных рабочих мест.

Другой подход связан с выделением категорий заявителей, имеющих приоритет при предоставлении поддержки. Так, в Республике Бурятия при прочих равных условиях преимуществом пользуются субъекты малого предпринимательства, учредителями которых являются следующие приоритетные целевые группы:

• зарегистрированные безработные;

• молодежь (до 30 лет);

• пенсионеры;

• работники, находящиеся под угрозой массового увольнения.

Пожалуй, наиболее четко увязала в единую систему региональные и федеральные механизмы поддержки предпринимательства Томская область. Общая схема поддержки малого бизнеса представлена на рис. 3.1, воспроизводящем слайд из презентации администрации Томской области по данному вопросу. Она реализуется Департаментом развития предпринимательства и реального сектора экономики совместно с Департаментом труда и занятости населения, в работе участвуют центры занятости населения и центры поддержки предпринимательства.

На первом этапе идет работа с людьми, которые зарегистрированы в службе занятости Томской области в качестве безработных или граждан, ищущих работу, т. е. людей, которые сейчас не являются безработными, но готовы сменить сферу деятельности. Данным категориям лиц предоставляются услуги по профессиональному консультированию и тестированию. Тех из них, кто потенциально готов заняться предпринимательством, консультируют по вопросам организации самозанятости, по порядку и условиям предоставления финансовых средств для начала предпринимательской деятельности, по обучению основам предпринимательской деятельности, а также оказывают им содействие в разработке и экспертизе бизнес-планов.

Рис. 3.1.Схема государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в Томской области

Финансирование данных видов деятельности применительно к безработным осуществляется за счет средств федерального бюджета, применительно к ищущим работу – за счет областных средств. Безработные на этом этапе могут получить годовое пособие по безработице для начала собственного дела. По информации областной администрации, число граждан, получивших консультационные услуги по вопросам организации собственного дела, составляет более 2,7 тыс. человек, более 1 тыс. безработных получили финансовую помощь в размере годового пособия.

Часть людей из числа безработных и ищущих работу, прошедших первый этап, регистрируются в качестве индивидуального предпринимателя либо фирмы и двигаются дальше, участвуя в областном конкурсе предпринимательских проектов «Первый шаг». Конкурс «Первый шаг» – это новая форма поддержки вновь создаваемого бизнеса (старт-апов), используемая в условиях экономического кризиса. Максимальная сумма субсидии здесь меньше, чем на конкурсе предпринимательских проектов «Бизнес-старт» (300 тыс. руб.), однако условия софинансирования более мягкие (необходимо лишь 20 % собственных средств). В 2009 г. было проведено 9 конкурсов «Первый шаг». Победителями признаны 264 субъекта малого предпринимательства, в том числе 125 созданы безработными и 139 – ищущими работу, из них 66 % проживают в сельской местности. Среди победителей молодежь составляет 37 %.

В дальнейшем субъекты малого и среднего предпринимательства могут пользоваться и другими формами поддержки, существовавшими еще в докризисный период и продолжающими действовать в условиях кризиса. Так, в 2009 г. в области прошло четыре конкурса предпринимательских проектов «Бизнес-старт», число победителей – 131 проект.

Чрезвычайно интересный подход к поддержке малого бизнеса развивается также в Пермском крае. В качестве одной из важнейших форм содействия развитию бизнеса рассматривается уход государства в качестве монополиста с определенных рынков, в первую очередь рынков социальных услуг, и открытие их для предпринимателей. Политику региона в данной сфере можно проиллюстрировать на примере здравоохранения. В краевых учреждениях здравоохранения такие непрофильные услуги, как питание, стирка белья, транспорт, уничтожение медицинских отходов, выведены на аутсорсинг. На рынке покупается большой объем лабораторных услуг. Услуги гемодиализа в крае оказывают только частные предприятия. В Перми почти половина машин «скорой помощи» являются частными и предоставляются муниципалитету как транспортная услуга.

В рамках программы поддержки малого и среднего предпринимательства края субсидии на начало собственного дела предоставляются врачам общей практики (из расчета двух третей произведенных затрат на ведение бухгалтерского учета в первый год работы). Кроме того, предусмотрено предоставление субсидий на создание детских мини-садов из расчета двух третей произведенных субъектами малого и среднего предпринимательства затрат по арендной плате либо затрат, связанных с уплатой процентов по кредитам, привлеченным на цели выкупа помещений для детских мини-садов. Для поддержки негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги населению, предусмотрено предоставление субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства на возмещение части затрат, связанных с оказанием социальных услуг, в первый год.

Оказание социальных услуг является также приоритетной сферой поддержки малого и среднего предпринимательства в Калининградской области.

В то же время результаты поддержки малого и среднего предпринимательства в рассматриваемых регионах не поддаются однозначной оценке.

Во-первых, несмотря на значительный рост объемов поддержки, доступ к данным ресурсам остается ограниченным. В табл. 3.2 представлены масштабы содействия созданию новых предприятий по двум реализующимся в регионах программам. Что касается программ, непосредственно направленных на поддержку малого и среднего предпринимательства, то число получивших поддержку в 2009 г. в зависимости от региона колеблется примерно от 100 до 400. В Вологодской области, например, субсидии на создание собственного дела получили 158 бизнес-проектов. В то же время только в Череповце сокращение занятости на крупных предприятиях достигло примерно 15 тыс. человек, тогда как официальная безработица не превысила 8 тыс. Администрация города предполагает, что значительная часть не пришедших в службу занятости занята в малом бизнесе по факту. Очевидно, что поддержка распространяется лишь на незначительную долю этих предпринимателей. По программе самозанятости значимый эффект получен в Республике Бурятия. В остальных регионах он существенно меньше. В некоторых регионах отмечается, что не всегда можно получить полную информацию об осуществляющихся программах поддержки малого бизнеса, диалог с чиновниками на эту тему весьма затруднен.

Во-вторых, в секторе малого и среднего бизнеса кризис и антикризисная политика обусловили сложные процессы. Одна часть малых предприятий уходит «в тень», другая, напротив, «из тени» выходит, чтобы воспользоваться предлагаемыми мерами поддержки. Судя по всему, в регионах эти процессы протекают по-разному, но во многих случаях они создают существенные препятствия для эффективного функционирования механизмов содействия развитию малого и среднего бизнеса. Так, в Калинин градской области малый бизнес во многом имел «теневой» характер еще в докризисный период, и в условиях кризиса эта тенденция только усугубилась. В Вологодской области возникали проблемы взаимодействия со средним бизнесом. По мнению областной администрации, недостаточно успешная реализация такой потенциально привлекательной для бизнеса формы поддержки, как субсидирование процентной ставки по кредитам, была связана с тем, что средний бизнес, на содействие которому в первую очередь была ориентирована эта мера, в значительной степени оказался неготовым к выполнению условий, требуемых для предоставления поддержки. Областная администрация стремилась содействовать предпринимателям в решении связанных с этим вопросов, в частности в реструктуризации задолженности по налогам, но желание бизнеса избежать отчетности и контроля оказалось сильнее.

Таблица 3.2

Поддержка создания новых предприятий в шести регионах

Источники: Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Калининградской области за 2009 г.; Информационный бюллетень «Малый и средний бизнес Томской области. Итоги-2009»; Итоги реализации Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Пермского края в 2009 г.; Основные мероприятия по развитию малого и среднего предпринимательства в Пермском крае в 2009 г.; данные региональных администраций.

Первые шаги по использованию механизмов поддержки малого бизнеса для легализации сельскохозяйственного производства были сделаны в Бурятии. В рамках пилотного проекта в Хоринском районе республики была предпринята попытка применить данный механизм для легализации личных подсобных хозяйств, владельцы которых формально считаются безработными, и перевода их в статус индивидуального предпринимательства. Основным стимулом являлись выделение средств и помощь в организации межевания земель. Для участия в проекте было выделено 2,5 млн руб. на 180 хозяйств. Эти хозяйства отбирали из 300 желающих по следующим критериям: наличие земельного пая, техники, скота, а также готовность владельца участвовать в сельскохозяйственной кооперации (например, на основе родственных связей). В рамках программы поддержки занятости безработные (владельцы личных подсобных хозяйств, выбранные для участия в проекте) получали годовое пособие по безработице и использовали его в качестве паевого взноса в сельскохозяйственный потребительский кооператив. Таким образом создано четыре кооператива. В перспективе планируется продолжить данный процесс, а также наладить между созданными кооперативами более тесные связи.

На настоящий момент реализация пилотного проекта представляется успешной. Процесс межевания земель, запущенный в ходе проекта, активно развивается уже за его рамками – в процессе оформления находится около 1 тыс. земельных паев, проведение землеустроительных работ финансируется самими жителями. Активизация сельскохозяйственной кооперации является одним из основных инструментов, позволяющих решить центральную проблему мелкого сельскохозяйственного производства – переработки и сбыта продукции.

В то же время в дизайн проекта заложены определенные риски, которые могут проявиться в среднесрочной перспективе. Эти риски связаны с двумя факторами: негативными стимулами к легализации и ролью административных механизмов в формировании сельскохозяйственной кооперации.