Анализ региональной антикризисной политики

Вторая группа – регионы, чьи доходы менее подвержены колебаниям экономической конъюнктуры (во всяком случае в кратко- и среднесрочной перспективе), – Республика Бурятия, Томская и Калининградская области. Близкая к средней по России доля поступлений по НДФЛ (за исключением Бурятии, где эта доля была несколько ниже среднероссийский) являлась некоторой гарантией стабильности доходов регионального бюджета. Это объясняется тем, что на начальных этапах экономического кризиса хозяйствующие субъекты, как правило, стремятся сохранить наиболее квалифицированные кадры, увольнение которых может подорвать основу бизнеса. Добавляются и особенности российского законодательства, мешающие бизнесу оперативно сокращать численность занятых. В связи с этим при ухудшении экономической ситуации поступления по НДФЛ должны снижаться не так резко, как поступления по налогу на прибыль организаций. Высокая доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов данных регионов обеспечивала своеобразную подушку безопасности. В условиях наличия у федерального центра значительных финансовых резервов на начало 2009 г. межбюджетные трансферты могли рассматриваться как один из наиболее надежных источников доходов.

Обобщая сказанное, отметим, что регионы первой группы несли непосредственный риск потерять бюджетные доходы при первом же ухудшении экономической конъюнктуры. Этими регионами были особенно востребованы стратегии «Минимизация долга» и «Создание резервов». Регионы второй группы могли столкнуться с существенным падением доходов только в случае затяжного характера кризиса или резких изменений в системе межбюджетных отношений. Особенно сильно изменение межбюджетных отношений могло сказаться на доходах регионов с высокой долей субсидий в структуре доходов, так как многие субсидии являются непрогнозируемыми и непрозрачными межбюджетными трансфертами. Поэтому от изменения приоритетов федерального центра зависели прежде всего Калининградская область и Республика Бурятия.

4.1.3. Докризисные стратегии региональных властей по использованию возможностей и снижению бюджетных рисков в случае ухудшения экономической конъюнктуры

Как же региональные власти использовали имевшиеся у них до кризиса возможности и пытались ли они минимизировать риск резкого сокращения доходов при ухудшении экономической конъюнктуры?

Таблица 4.3

Структура расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2006–2008 гг., %

* Без расходов на обслуживание долга.

** В основном взносы в систему ОМС за неработающее население, за исключением Тюменской области в 2006 г., когда в данном разделе были отражены безвозмездные перечисления федеральному бюджету из бюджета Тюменской области 70 % денежных средств, появившихся в результате мероприятий по укреплению налоговой дисциплины (деньги «ЮКОСа»).

Примечание. Серым цветом выделены параметры, которые могут характеризовать недостаточность усилий или объективные ограничения по оптимизации расходов; рамкой – параметры, которые могут характеризовать приоритеты региональных властей или способы их достижения; жирным шрифтом – параметры, которые могут характеризовать успешность усилий по оптимизации расходов.

Источник: Федеральное казначейство.

Таблица 4.4

Подушевые[8 - При расчете подушевых расходов для всех разделов объем расходов делился на общую численность населения, за исключением расходов на сельское хозяйство (делитель – численность сельского населения) и образование (делитель – численность населения в возрасте от 3 до 19 лет).]расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2006–2008 гг. (с учетом ИБР), % среднероссийского уровня

Примечание. Серым цветом выделены параметры, которые могут характеризовать недостаточность усилий или объективные ограничения по оптимизации расходов; рамкой – параметры, которые могут характеризовать приоритеты региональных властей или способы их достижения; жирным шрифтом – параметры, которые могут характеризовать успешность усилий по оптимизации расходов.

Источник: Федеральное казначейство.

Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо проанализировать докризисную структуру расходов консолидированных бюджетов рассматриваемых субъектов РФ (табл. 4.3) и динамику подушевых расходов по важнейшим направлениям (табл. 4.4).

На основе представленных в табл. 4.3 и 4.4 данных рассмотрим ключевые стратегии, позволившие регионам подготовиться к резкому падению доходов (проведение реформ с целью оптимизации расходов и концентрация на приоритетах развития), а также стратегии, направленные на консервацию сложившейся ситуации (будь то отраслевая структура экономики, система социальной помощи, бюджетная сеть или система расселения) и популизм.

4.1.3.1. Оптимизация расходов

Расходы на государственное и муниципальное управление. В рассматриваемых субъектах РФ были проведены определенные мероприятия, позволившие сократить неэффективные расходы на государственное управление. Вместе с тем для выявления лидеров данного процесса необходимо использовать несколько источников информации (их обобщение представлено в табл. 4.5).

Наименьшая доля неэффективных расходов на государственное и муниципальное управление наблюдалась в Пермском крае и Тюменской области. Высокая доля неэффективных расходов в Республике Бурятия и Томской области во многом объясняется структурой расселения в данных регионах, в связи с чем местное самоуправление обходится им довольно дорого. Если сравнить подушевые расходы регионального бюджета на общегосударственные расходы в 2008 г. без учета расходов по обслуживанию долга в рассматриваемых нами регионах, а также среднедушевые управленческие расходы регионального бюджета, то показатели Республики Бурятия окажутся одними из самых лучших (уступая лишь показателям по Пермскому краю).

Таким образом, учитывая совокупность рассматриваемых показателей, можно сделать вывод о том, что наибольшей оптимизации управленческих расходов удалось добиться в Пермском крае, наименьшей – в Вологодской области.

Жилищно-коммунальное хозяйство. Рассматриваемые регионы до кризиса отличались сравнительно низким уровнем неэффективных расходов на ЖКХ (табл. 4.6). Отсутствие неэффективных государственных расходов в данной отрасли объясняется прежде всего высокой долей возмещения населением затрат на предоставление ЖКУ (по оценке Минрегиона России, более 90 % в Пермском крае и более 97 % в Вологодской области в 2008 г.). Таким образом, предприятия ЖКХ практически не дотируются из региональных и местных бюджетов. При этом поддержка населения осуществляется через соответствующие субсидии, финансируемые по разделу «Социальная политика».

Таблица 4.5

Показатели, характеризующие эффективность расходов на государственное и муниципальное управление

* Приведены приблизительные значения исходя из диаграмм, размещенных на официальном сайте Министерства регионального развития Российской Федерации (http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation).

** Здесь и далее под оценками Всемирного банка подразумеваются результаты проекта «Совершенствование системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: анализ подходов и выработка предложений по совершенствованию» (осуществлявшегося при поддержке Всемирного банка).

*** Суммарные расходы по целевым статьям «Руководство и управление в сфере установленных функций» и «Руководство и управление в сфере установленных функций государственных органов», за исключением расходов по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность».

Источники: Минрегион России, Всемирный банк, Федеральное казначейство, законы об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации.

Таблица 4.6

Показатели, характеризующие эффективность расходов и степень подготовленности к снижению бюджетных расходов в сфере ЖКХ, %

• Приведены приблизительные значения исходя из диаграмм, размещенных на официальном сайте Министерства регионального развития Российской Федерации (http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation).

Источники: Минрегион России, Всемирный банк, Федеральное казначейство.

Кроме того, Тюменская и Калининградская области, а также Пермский край характеризовались высокой долей капитальных расходов в общем объеме расходов на ЖКХ. При прочих равных условиях высокое значение данного показателя, особенно в период благоприятной экономической конъюнктуры, следует рассматривать положительно, так как капитальные расходы в сфере ЖКХ создают возможности:

• для экономии на текущих затратах;

• повышения привлекательности сектора для бизнеса;

• снижения капитальных затрат в ближайшем будущем.

В итоге в выигрышном положении оказались регионы, в которых низкая доля неэффективных расходов на ЖКХ сочеталась с высокой долей капитальных расходов. Данное сочетание более других свойственно Тюменской области и Пермскому краю. В наи большей степени в дальнейшем повышении эффективности сферы ЖКХ до кризиса нуждались Томская и Калининградская области.

Несмотря на невысокую долю капитальных расходов на ЖКХ в Томской области, положительным моментом является сосредоточение данных расходов на приоритетном направлении – оснащении ОЭЗ. На эти цели[9 - Строительство внеплощадочных сетей хоз. – фекальной канализации до территории ОЭЗ, строительство объекта «Внеплощадочные сети газоснабжения с газораспределительным пунктом до территории ОЭЗ», строительство внеплощадочных сетей водоснабжения до территории ОЭЗ.] бюджету Томска в 2008 г. было выделено три субсидии общим объемом 163 млн руб. Кроме того, в том же году бюджету Томска в целях поддержки юридических лиц – участ ников федеральных, региональных и/или местных программ по развитию обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, на выполнение работ по осуществлению технологического присоединения энергетических установок была выделена субсидия в размере 41,6 млн руб.

Образование. Все рассматриваемые регионы, за исключением Вологодской области, до кризиса добились определенных результатов по сокращению неэффективных расходов (табл. 4.7).

Тюменская область в докризисный период была несомненным лидером по повышению эффективности расходов и адаптационных возможностей в сфере образования. Образование является одним из приоритетов в области. С точки зрения постиндустриального развития важно отметить, что в структуре расходов на образование в Тюменской области большую долю занимает высшее и послевузовское образование (2007–2008 гг. – 12 %), несмотря на то что формально высшее образование не относится к региональным полномочиям. При этом основная часть расходов в сфере высшего образования направлялась на капитальное строительство учебных корпусов, общежитий для студентов и т. д. Стратегия на развитие высшего образования в Тюмени представляется оправданной, так как позволяет привлечь определенный контингент вполне платежеспособных студентов из северных округов. С точки зрения бюджетных расходов в Тюменской области наблюдалось благоприятное сочетание низкой доли неэффективных расходов с большой долей капитальных расходов на образование и высокой заработной платой работников данной сферы.

Таблица 4.7

Показатели, характеризующие эффективность расходов и подготовленность к снижению бюджетных расходов, %

* Приведены значения исходя из диаграмм, размещенных на официальном сайте Министерства регионального развития Российской Федерации (http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation).

Источники: Минрегион России, Всемирный банк, Федеральное казначейство, Росстат, Минфин России.

Капитальные расходы и заработная плата учителей служат важным индикатором возможностей по оптимизации сети образования (есть средства на «выкуп реформы» у населения и работников бюджетной сферы), а также характеризуют накопленный системой запас прочности:

• большие капитальные расходы сегодня – это (при условии эффективности их осуществления) снижение текущих расходов и необходимости осуществления капитальных расходов завтра;

• высокая заработная плата работников – это потенциальная возможность ее неиндексации в условиях кризиса.

Учитывая это, выигрышно смотрится и докризисная ситуация в сфере образования в Калининградской области. Несмотря на высокую долю расходов на образование в структуре консолидированного бюджета и сравнительно большую долю неэффективных расходов в целом, необходимо отметить, что область проводит кропотливую работу по оптимизации сети в сфере общего образования, начального и среднего профессионального образования. Относительно высокая плотность населения и хорошая транспортная доступность территории объективно облегчают процесс реструктуризации сети общего образования. Однако для смягчения социальных последствий сокращения малокомплектных школ и повышения качества образования в области установлена сравнительно высокая заработная плата учителей (в 2008 г. – самая высокая среди рассматриваемых регионов), принимаются меры по модернизации школ, куда переводят учеников из закрываемых малокомплектных школ (по доле капитальных расходов область занимает 2-е место среди рассматриваемых регионов). В 2008 г. доля расходов на образование в консолидированном бюджете существенно снизилась. В сфере образования область неплохо подготовилась к кризису: прошла значительная оптимизация сети, заработная плата учителей была выведена на уровень, позволяющий вводить жесткие ограничения на дальнейшую индексацию фонда оплаты труда без значительных социальных последствий.

Успехи остальных рассматриваемых регионов по оптимизации расходов в сфере образования гораздо скромнее. В Томской области и Республике Бурятия при низкой плотности населения и транспортной доступности значительной части территории существовали объективные препятствия для быстрой и социально приемлемой оптимизации сети. Вместе с тем в Томской области на областном и муниципальном уровнях признается, что даже с учетом проделанной работы и объективных барьеров для оптимизации сети существуют неиспользованные резервы. Особенно тревожит ситуация в Вологодской области, где высокая доля неэффективных расходов сочетается с низкой долей капитальных расходов и низкой заработной платой учителей. Налицо стагнация ситуации при большом объеме бюджетных ресурсов.

Здравоохранение. В этой сфере до кризиса все рассматриваемые регионы добились хороших результатов по сокращению неэффективных расходов (табл. 4.8).

Они проводили реформирование в соответствии с условиями пилотного проекта, инициированного на федеральном уровне, в котором приняло участие 19 субъектов РФ (постановление Правительства Российской Федерации от 19 мая 2007 г. № 296). Лишь Республика Бурятия не попала в число пилотных регионов, следовательно, не получила дополнительного финансирования из федерального бюджета на проведение реформы в сфере здравоохранения, однако, несмотря на отсутствие «покупки реформы» из федерального центра, власти республики пошли на определенные преобразования.