Анализ региональной антикризисной политики

Эти характеристики в каждом конкретном регионе трансформируются в тот или иной набор возможностей бюджетной политики. На рис. 4.1 представлена динамика совокупных доходов всех рассматриваемых регионов.

Однако поскольку Тюменская область по этому показателю существенно превосходит остальные пять регионов, проиллюстрируем динамику их доходов отдельным рисунком (рис. 4.2).

На основании данных, представленных на рис. 4.1 и 4.2, проведем простейшую типологизацию регионов по уровню и динамике среднедушевых бюджетных доходов.

Источник: Федеральное казначейство.

Рис. 4.1.Динамика подушевых совокупных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в ценах 2001 г. (с учетом ИБР), тыс. руб./человек

Источник: Федеральное казначейство.

Рис. 4.2.Динамика подушевых совокупных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в ценах 2001 г. (с учетом ИБР), тыс. руб./человек (без Тюменской области)

Первая группа – высокий уровень и высокий темп: Вологодская и особенно Тюменская области, причем высокие уровень и темп роста бюджетных доходов здесь во многом носили конъюнктурный характер.

Вторая группа – высокий уровень и низкий темп: только Пермский край, однако в последние два года по темпу роста бюджетных доходов регион явно тяготел к первой группе.

Третья группа – невысокий уровень и высокий темп: Калининградская область. В 2005–2008 гг. среднедушевые доходы консолидированного бюджета области росли быстрее, чем аналогичный показатель в среднем по субъектам РФ. Если в 2001 г. данный показатель в Калининградской области составлял лишь 78 % общероссийского уровня, то в 2008 г. он вырос до 102 %.

Четвертая группа – низкий уровень и низкий темп: Томская область и Республика Бурятия. Если Бурятия объективно обладает невысоким экономическим потенциалом, то Томская область стала жертвой трансфертного ценообразования. Значительная часть генерируемой в области прибыли от нефтедобычи через трансфертные цены перераспределяется в другие регионы. Для доказательства справедливости данного тезиса можно привести следующие цифры. В 2007 г., согласно форме ФНС России 1-НОМ, на территории области было собрано 2,1 % доходов по НДПИ (строка 1055 – «добыча сырой нефти и нефтяного (попутного) газа) из общего объема поступлений по данному налогу». В то же время поступления по налогу на прибыль от данной отрасли в бюджеты всех уровней с территории Томской области составили лишь 0,65 % общероссийского объема. В региональный же бюджет было зачислено только 0,34 % общероссийского объема поступлений по налогу на прибыль от нефтедобычи, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ. Таким образом, только в 2007 г., по грубым расчетам, область недополучила по налогу на прибыль организаций порядка 6 млрд руб., или 38 % общего объема налоговых доходов. Следовательно, поток нефтяных доходов, обрушившийся на регионы первой и второй групп, до регионов четвертой группы дошел лишь в виде ручейка федеральной помощи, полноводного в случае Республики Бурятия и крайне скудного для Томской области.

Соотношение уровня и темпа роста бюджетных доходов (рис. 4.3) определяет набор возможных стратегий бюджетной политики для региона.

Источник: Федеральное казначейство.

Рис. 4.3.Средний уровень фактической бюджетной обеспеченности после получения межбюджетных трансфертов и средний темп прироста реальных доходов в 2001–2008 гг.

Для богатых регионов с высоким темпом роста доходов (первая группа: Тюменская и Вологодская области) в докризисный период был актуален вызов конъюнктурных доходов. Как показывает российский и мировой опыт, конъюнктурные доходы определяют богатое «меню» бюджетных стратегий:

1) «реформа с деньгами» – форсированное и социально приемлемое (есть средства на «выкуп реформ» у групп интересов, которые заинтересованы в сохранении статус-кво) реформирование бюджетного сектора;

2) «концентрация на приоритетах развития» – осуществление экономически и социально необходимых расходов, как правило, капитального характера (нынешние сверхдоходы используются для снижения расходов в будущем и для создания инфраструктуры для повышения привлекательности территории);

3) «выплата долга» – досрочная выплата долга приводит к тому, что нынешние сверхдоходы используются для снижения расходов в будущем;

4) «создание резервов» – нынешние сверхдоходы используются для смягчения падения доходов в будущем;

5) «вложения в экономику» – наращивание государственных расходов, направленных на развитие и диверсификацию экономики и/или предоставление налоговых льгот бизнесу (конъюнктурные доходы используются для создания структурных доходов в будущем);

6) «популизм» – раздувание текущих расходов и амбициозные, но неэффективные капитальные расходы (конъюнктурные доходы используется так, словно они носят постоянный характер).

Первые четыре способа использования конъюнктурных доходов – это возможности, предоставляемые высокими бюджетными доходами для регионального развития. Шестой способ относится к рискам, когда смягчение бюджетных ограничений приводит к проциклической бюджетной политике и неэффективному расходованию средств. Пятый способ предоставляет одновременно возможность развития региональной экономики и риск ее «перегрева» и неэффективного использования ресурсов.

Как правило, правительства, столкнувшиеся с вызовом конъюнктурных сверхдоходов, используют сочетания перечисленных способов использования дополнительных ресурсов. При этом наиболее популярными являются третий, четвертый и пятый способы. Но, как показывает российский и зарубежный опыт, наибольших успехов добиваются правительства, в политике которых доминируют первые четыре способа. Пятый способ, как правило, труднореализуем из-за неэффективности государственного управления и невозможности угадать, какие направления экономической деятельности окажутся востребованными в будущем. В связи с этим больших успехов добиваются правительства, которые осуществляют политику по диверсификации экономики косвенно (через первый и второй способы), создавая благоприятный инвестиционный климат и необходимую для бизнеса инфраструктуру.

Относительно высокий уровень доходов при низком темпе их роста (вторая группа – Пермский край) определяет следующие наиболее вероятные стратегии бюджетной политики:

1) «консервация». Высокий уровень доходов позволяет отказаться от активных и не всегда популярных действий по реструктуризации бюджетной сети, а низкий темп роста доходов не формирует завышенных ожиданий на будущее, что, с одной стороны, удерживает от избыточного наращивания долгового бремени, а с другой – не позволяет в полной мере концентрировать ресурсы на прорывных направлениях;

2) «реформа с деньгами» в сочетании с «концентрацией на приоритетах развития». Понимая, что в будущем доходы существенно не увеличатся, для реализации своих приоритетов власти проводят оптимизацию текущих расходов.

Сочетание низкого уровня доходов с высоким темпом их роста (третья группа – Калининградская область) оставляло за властями выбор альтернатив проведения бюджетной политики:

1) «популизм» в сочетании с «наращиванием долга» (власти раздувают бюджетные расходы, в том числе за счет долгового финансирования, ориентируясь на среднероссийские объемы финансирования бюджетного сектора, ожидая при этом, что постоянный и быстрый рост доходов бюджета в будущем будет покрывать всевозрастающие потребности);

2) «реформа с деньгами или без денег» (власти проводят жесткую бюджетную политику, понимая, что в настоящее время налоговый потенциал региона существенно отстает от среднероссийского уровня; чтобы обеспечивать качество бюджетных услуг хотя бы на среднероссийском уровне, эффективность их предоставления должна быть существенно выше);

3) «реформа с деньгами или без денег» в сочетании с «наращиванием долга» и «концентрацией на приоритетах развития» (власти проводят смешанную политику, когда текущие расходы соразмеряются с нынешним низким налоговым потенциалом области, а капитальные наращиваются в том числе за счет долгового финансирования с целью обеспечить инфраструктуру для будущего увеличения экономического потенциала).

Сочетание низкого уровня доходов с низкими темпами их роста (четвертая группа: Республика Бурятия и Томская область) налагает жесткие ограничения на финансирование за счет как доходов бюджета, так и наращивания долга. Факт, что в 2001–2008 гг. бюджетные ограничения для Томской области и Республики Бурятия были существенно жестче, чем в целом для России, можно рассматривать как сдерживающий фактор развития данных регионов, в том числе осуществления капитальных вложений, реализации инновационной стратегии, создания резервов на случай ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры. В то же время более жесткие бюджетные ограничения создали предпосылки для повышения качества финансовой политики (над данными регионами, в отличие от остальной России, не довлеет «проклятье» нефтяных доходов, выражающееся в ориентированном на получение ренты поведении элит и населения).

Для данных регионов могли быть характерны следующие стратегии развития (перечислены в порядке убывания вероятности их реализации):

1) «консервация» (в условиях дефицита ресурсов нет средств на «выкуп реформ» и на осуществление масштабных проектов; проще всего финансировать бюджетную сеть от достигнутого уровня);

2) «реформа с деньгами или без денег» (проведение оптимизации расходов) в сочетании с «концентрацией на приоритетах», для чего активно привлекаются федеральные ресурсы и долговое финансирование (бедность данных регионов и невысокий темп роста доходов налагают существенные ограничения на реализацию данной стратегии).

В табл. 4.1 представлено обобщение набора стратегий бюджетной политики, определенное объемом и темпом роста доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

Судя по этим данным, наибольший выбор возможных бюджетных стратегий был у богатых регионов с высоким темпом роста доходов (Тюменская и Вологодская области). При этом Тюменская область настолько богата, что могла реализовать одновременно практически весь набор указанных стратегий.

Широкий выбор бюджетной политики был и у Калининградской области. Это объясняется противоречием между низким уровнем бюджетных доходов и высоким темпом их роста в сочетании с географическим положением региона в центре Европы, в результате чего возникает разрыв между действительностью и ожиданиями властей и населения относительно будущего (или желательного) состояния региона и его финансовых ресурсов. Этот разрыв обусловливает многовариантность бюджетной политики.

Таблица 4.1

Набор теоретически возможных бюджетных стратегий

* Вывод о высокой вероятности выбора стратегии «Создание резервов» в Пермском крае сделан на основе анализа структуры доходов его бюджета; см. следующий раздел.

В Томской области и Республике Бурятия выбор был между масштабностью реформы в общественном секторе и степенью изменения статус-кво, обеспечивающим социальную стабильность. Стремление интенсифицировать региональное развитие в данных регионах автоматически должно было привести к наращиванию долга, которое в свою очередь из-за бедности территорий было жестко ограничено.

Самый трудный выбор бюджетной стратегии достался Пермскому краю. С одной стороны, регион явно относится к богатым территориям, получающим значительные конъюнктурные доходы. С другой – его доходы в 2002–2007 гг. росли медленно, что должно было отрезвляюще действовать на региональные власти, помешать им влезать в долги и заниматься излишним популизмом. В результате власти оказались перед альтернативой: полностью принять идеологию оптимизации бюджетных расходов и сконцентрироваться на приоритетах развития либо благополучно существовать в рамках не очень жестких бюджетных ограничений без шансов реализовать приоритеты развития в условиях, когда под них нет ни федерального финансирования, ни возможности привлечь масштабные заемные средства.

4.1.2. Структура бюджетных доходов как основной фактор, определяющий риски бюджетной политики

Структура доходов определяет степень зависимости бюджетной политики региональных властей от внешних факторов (экономическая конъюнктура, финансовая помощь федерального центра). Данные о структуре доходов рассматриваемых субъектов РФ представлены в табл. 4.2.

Анализ структуры доходов рассматриваемых субъектов РФ до кризиса позволяет разделить их на две группы.

Первая группа – регионы, чьи доходы в значительной степени подвержены колебаниям экономической конъюнктуры, – Тюменская и Вологодская области, а также Пермский край. В структуре их доходов преобладал налог на прибыль организаций, а в доходах Тюменской области кроме налога на прибыль чрезвычайно высокой была доля поступлений по НДПИ, непосредственно зависящих от цены на нефть.

Таблица 4.2

Структура доходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ в 2008 г., %

* Сумма неналоговых доходов включает доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Источники: Федеральное казначейство, расчет авторов.