Ответственность за нарушения избирательных прав граждан и электоральная конфликтология. Методическое пособие для организаторов выборов

Ответственность за нарушения избирательных прав граждан и электоральная конфликтология. Методическое пособие для организаторов выборов
Илья Юрьевич Пащенко

Учебно-методическое пособие посвящено вопросам наступления ответственности за нарушения избирательных прав граждан. Автор рассматривает административную и уголовную ответственность, дифференцируя ее в зависимости от субъекта совершения деяния.В учебно-методическом пособии, специально разработанном для организаторов выборов, отдельное внимание уделено электоральной конфликтологии – новому и актуальному направлению для исследований в области избирательного процесса.

Ответственность за нарушения избирательных прав граждан и электоральная конфликтология

Методическое пособие для организаторов выборов

Илья Юрьевич Пащенко

© Илья Юрьевич Пащенко, 2018

ISBN 978-5-4493-2896-0

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

ВВЕДЕНИЕ

Избирательный процесс стремительно развивается. Технический процесс постепенно выводит организацию и проведение выборных кампаний на новый уровень, делая их более гласными и прозрачными. Транспарентность подходов избирательных комиссий с каждой новой компанией только возрастает, особо позитивно это оценено экспертами в ходе прошедших выборов Президента Российской Федерации 18 марта 2018 года[1 - Международная миссия по наблюдению за выборами. Заявление о предварительных результатах и выводах. Выборы Президента, 18 марта 2018 г. // URL: https://www.osce.org (Дата обращения 24.03.18 г. 22:00).]. Как отметила председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее – ЦИК России) Элла Александровна Памфилова, избирательные комиссии России приняли беспрецедентные меры, которые позволили провести последние выборы максимально открыто и конкурентно[2 - Заседание ЦИК России от 23 марта 2018 года №152 // [Электронный ресурс] URL: http://www.cikrf.ru (Дата обращения 24.03.18 г. 21:00).].

Действительно, избирательный процесс развивается быстрыми темпами, однако нормы, охраняющие институт выборов от посягательств, не находятся в столь динамичном состоянии. Законодательная стабильность института ответственности в сфере выборов демонстрирует его жизнеспособность, но, в тоже время, не обеспечивает соответствие уровню развития общественных отношений.

Современные нововведения в избирательном процессе направлены на предотвращение и своевременное разрешение спорных ситуаций[3 - Гришина М. В. Свобода СМИ и право избирателей на информацию – современные российские подходы // Выборы в Европе. 2017. №13. С. 23.]. Несмотря на возрастающее качество организации выборов и количество используемых технических средств, отдельные нарушения в ходе выборов все равно происходят, хоть и в минимальных масштабах, не способных повлиять на истинное установление волеизъявления россиян. Тем не менее, вполне очевидно стремление руководства ЦИК России искоренить эту проблему, чтобы никакая доля сомнений не закралась в сознание избирателей, наблюдателей и основных участников избирательного процесса.

Вопросы юридической ответственности за нарушения избирательных прав граждан остаются наиболее непростыми для понимания и разрешения. Ответственность участников избирательного процесса включается многими современными учеными и практиками в перечень важнейших принципов избирательного права[4 - Клюшин Е. А. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2010. С. 24.]. Юридическая ответственность, дифференцированная по видам, активно исследуется на теоретическом уровне в работах отечественных ученых. Однако сложности ее применения ввиду бланкетности законодательства возникают как в практике избирательных комиссий, так и в деятельности уполномоченных (правоохранительных и судебных) органов по применению соответствующих мер ответственности в сфере организации и проведения выборов. Существующие нормы юридической ответственности в избирательном процессе имеют разрозненный характер, который усложняет их правопримение. Однако с точки зрения наличия самих норм и их функционирования, юридическая ответственность в совокупности предстает в качестве комплексного института.

Сложности правоприменения объясняются самой спецификой юридической ответственности в избирательном процессе. Она отличается от иной ответственности в силу особого статуса и особого положения организаторов выборов, участников избирательного процесса и их деятельности. Иными словами, проявляется определенная связь не только со специальным статусом субъекта ответственности, но и с исполнением определенных возложенных на него функций в особый момент организационной деятельности. Составы правонарушений и преступлений обусловлены наличием дополнительных условий (объективной стороной), которые крайне плотно перекликаются с субъективной стороной избирательных правонарушений и преступлений.

Актуальность подготовленной работы в первую очередь обусловлена ее практической стороной – объяснением в доступном и понятном изложении правовой ответственности за нарушение избирательных прав граждан, которые могут допустить организаторы выборов в ходе выполнения возложенных на них задач и функций. Мы убеждены, что организаторы выборов являются наиболее ответственными участниками избирательного процесса, которые в силу прохождения обучения обладают достаточным уровнем правовой и политической культуры. В действительности, реальными фальсификаторами выборов и принуждающими к нарушениями оказываются совсем другие лица[5 - Председатель ЦИК России Элла Памфилова: Побеждает тот, кто выбирает / ИТАР-ТАСС, 20 февраля 2018 года / Вестник ЦИК России // URL: http://vestnik.cikrf.ru (Дата обращения 24.03.18 г. 20:00).]. Большее количество нарушений умышленно и/или осознанно допускают кандидаты, политические партии и граждане, которые могут стремиться добиться определенного результата. Однако именно от действий организаторов выборов зависит то, какой образ избирательной кампании останется в истории и памяти избирателей.

На практике возникают вопросы, которые требуют дополнительного уточнения, и они в первую очередь тесно связаны со знаниями положений действующего избирательного законодательства в зависимости от уровня выборов. Несмотря на специфику отдельных видов выборов, юридическая ответственность в рамках всех избирательных кампаний одинакова и неизменна. Это позволяет говорить о том, что такой стабильный правовой институт, как юридическая ответственность за нарушения избирательных прав граждан особенно актуален, необходим для изучения. Особую значимость эти знания приобретают в связи с масштабным формированием новых составов участковых избирательных комиссий на пятилетний срок. Будущие организаторы выборов должны четко понимать, что выполнение важнейшей государственной функции в период избирательных кампаний возлагает на них ответственность за соблюдение норм избирательного законодательства.

Была сформулирована и поставлена достаточно амбициозная задача – дефрагментация, обобщение и систематизация юридической ответственности в избирательном процессе по субъекту совершения деяния. Учитывая предполагаемый объем работы, мы решили посвятить данное исследование организаторам выборов, ведь именно они подходят комплексно к процессу обучения. Полезна для прочтения данная работа будет для участников избирательного процесса, поскольку все нормы об ответственности корреспондируют соответствующим нормам избирательного законодательства, в котором отражены определенные права избирателей, кандидатов, наблюдателей, представителей средств массовой информации и др.

Учебно-методическое пособие позволит эффективно донести до всех участников избирательного процесса и организаторов выборов главную мысль – нарушение норм избирательного законодательства недопустимо ни при каких обстоятельствах, поскольку выборы являются самой прогрессивной и наиболее совершенной формой проявления демократии в любом современном государстве.

Работа состоит из введения, обращения к читателю, трех глав и заключения. «Введение» содержит обоснование выбранного подхода, актуальность и практическую значимость учебно-методического пособия, а «Заключение» – практическое отражение предложений по совершенствованию избирательного процесса и законодательства.

Учебно-методическое пособие начинается с «Обращения к читателю». Основные главы «Административно-правовая ответственность за нарушения избирательных прав граждан», «Уголовно-правовая ответственность за нарушения избирательных прав граждан» посвящены непосредственно соответствующим видам ответственности, затрагивают практические вопросы и подготовлены на основе правоприменительной практики судебной, правоохранительной и избирательной систем. Эти две главы написаны специально для организаторов выборов в контексте предусмотренной для них юридической ответственности в сфере выборов за нарушение тех или иных законодательных предписаний.

Третья глава «Электоральная конфликтология и разрешение споров» предусматривает новые подходы к разрешению электоральных конфликтов, которые могут возникнуть в ходе избирательных кампаний, и исследует наиболее позитивные региональные практики. Данная тематика особо актуальна и является новой для избирательного процесса, как и само направление конфликтологии в практической юриспруденции[6 - См: Шестаков А. Г. Юридическая конфликтология / СПб., 2013; Худойкина Т. В., Брыжинский А. А. Юридическая конфликтология / Саранск, 2008; Ромашов Р. А. Юридическая конфликтология / СПб., 2006.].

В работе не рассматриваются вопросы наступления конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственности, потому что эти виды ответственности не носят характер физического воздействия или материального влияния на личность члена участковой избирательной комиссии. Наступление конституционно-правовой ответственности в большинстве случаев лишает члена избирательной комиссии соответствующего статуса, а гражданско-правовая ответственность подразумевает компенсацию нарушенного права за счет бюджетных средств, поскольку избирательные комиссии действуют в качестве государственных органов, выполняющих функцию по организации и проведении определенных выборов.

Данное учебно-методическое пособие может использоваться широким кругом читателей в практических целях, в том числе для обучения в ходе избирательных кампаний. Пособие можно распространять для повышения правовой и политической культуры среди организаторов выборов и участников избирательного процесса в образовательных и обучающих мероприятиях, что является важнейшей целью данной работы.

Перед началом разработки учебно-методического пособия было сформулировано несколько задач. Во-первых, дифференцировать виды ответственности в избирательном процессе по субъекту. Выделить нормы ответственности, которые могут применяться к членам избирательных комиссий всех уровней. Во-вторых, выработать предложения по совершенствованию законодательства в сфере юридической ответственности за нарушения избирательных прав граждан. В-третьих, разработать подходы к эффективному обучению и информированию организаторов выборов о нормах юридической ответственности, описать их более понятно и на доступном языке без сложной юридической терминологии.

В ходе изучения проблематики исследования с практической стороны удалось установить, что совершаемые нарушения избирательных прав граждан в первую очередь объясняются недостаточностью уровня знаний. Как показал анализ обучающих программ избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, в них лишь незначительное внимание уделяется вопросам юридической ответственности.

Практически все нарушения (совершаемые организаторами выборов) допускаются на уровне нижестоящих избирательных комиссий членами участковых избирательных комиссий, составляющих базовое ядро российской избирательной системы. Членами участковых избирательных комиссий, как правило, являются люди, не обладающие глубокими юридическими познаниями, имеющие профессиональные знания в иной сфере. В ходе обучения в первую очередь уделяется внимание практической работе с избирательной документацией, взаимодействию с и избирателями, в том числе в день голосования, а вопросы ответственности остаются зачастую на втором плане или вовсе не входят в программу обучения. Незнание закона не освобождает от ответственности, а недостаточный уровень знаний не позволяет членам комиссий правильно квалифицировать свои действия.

Специфика юридической ответственности связана с охранительной и защитной функциями соответствующих норм. Уровень доверия избирателей к выборам[7 - Гасанов И. Б. О доверии вообще и к выборам в частности // Гражданин. Выборы. Власть. 2017. №4. С. 31.] объясняется, в том числе, их знаниями о механизмах охраны электоральных правоотношений и осведомленностью об их практическом применении. Чем защищённее правоотношения, тем больше уверенности в их должном и естественном функционировании. Многие ситуации, связанные с привлечением к ответственности, не получают должного общественного освещения, ввиду чего у избирателей может формироваться впечатление об отсутствии как таковых механизмов или невозможности их реализации.

Возможно, совершенствуя избирательный процесс, логично было бы предусмотреть для организующих выборы определенного уровня избирательных комиссий необходимость обобщения подобной практики комиссий и правоохранительных органов применения уголовного и административного законодательства по истечении определенного периода (например, по истечении года со дня голосования на выборах соответствующего уровня) и их публикации.

В настоящий период комиссии принимают постановления, которые содержат обобщенную информацию о рассмотренных жалобах и обращениях в ходе выборов. Расширение этого механизма позволило бы включить общество в процесс обсуждения и лучше осведомить граждан о той реакции избирательных комиссий и уполномоченных органов, которая последовала на допущенные нарушения избирательных прав граждан. Полагаем, указанное предложение укрепит доверие россиян к институту выборов.

Кроме того, практическая ценность работы связана с предложением обновленного информирующего подхода для организующих выборы различного уровня избирательных комиссий по подготовке членов нижестоящих избирательных комиссий. Как известно, традиционно в ходе избирательных кампаний организующие выборы комиссии изготавливают информационные материалы (плакаты) «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». Указанный плакат размещается в помещениях комиссий на всех избирательных участках. Информационный материал содержит постатейные извлечения из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Российской Федерации. Мы предлагаем пересмотреть концепцию данного плаката и сделать его более наглядным для всех участников избирательного процесса, распределив статьи не в порядке нумерации статей в актах, а по субъекту ответственности.

В представленной работе удалось обобщить богатый практический опыт, который актуален для настоящего периода времени и основан на практике проведения выборов последних лет – выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2016 году, выборов в ходе «единого» дня голосования в 2017 году, выборов в Президента Российской Федерации в 2018 году.

ОБРАЩЕНИЕ К ЧИТАТЕЛЮ

Учебно-методическое пособие «Юридическая ответственность и избирательная конфликтология для организаторов выборов» адресовано широкому кругу читателей. Рекомендуется его использование в учебных и образовательных целях в ходе обучения членов избирательный комиссий, в особенности – членов участковых избирательных комиссий.

Указанное учебно-методическое пособие будет иметь особую практическую ценность для территориальных, окружных, муниципальных и региональных избирательных комиссий, занимающихся обучением организаторов выборов и подготовкой кадров для комиссий. Пособие основано на действующем российском законодательстве в актуальной редакции на 2018 год.

Предпринята попытка систематизировать юридическую ответственность по критерию субъекта в российском законодательстве, а также обобщить и преподнести в доступной форме для организаторов выборов. Данные материалы будут полезны для организаторов выборов и участников избирательного процесса, поскольку, опираясь на практику, нам удалось «понятным языком» описать все особенности юридических конструкций и составы административных правонарушений и уголовных преступлений, по которым организаторы выборов могут быть привлечены к ответственности.

Большинство нарушений избирательных прав граждан допускаются в силу невысокого уровня правовой и политической культуры. Лицо, нарушающее закон, часто не отдает себе отчет в том, какое деяние совершает и не оценивает объективно последствия, которые могут наступить для него лично и в целом для процедуры проведения выборов.

Мы стоим на той позиции, что любые нарушения в избирательном процессе недопустимы, поскольку они «бросают тень» в целом на институт выборов. К сожалению, обучение организаторов выборов часто не затрагивает вопросы юридической ответственности. Однако полагаем, что часть нарушений, совершаемых без умысла и в ввиду отсутствия необходимых знаний, можно избежать в силу повышения качества и интенсивности обучения.

Размышляя о том, как же бороться с целенаправленными нарушениями норм избирательного законодательства, совершаемыми умышленно, мы пришли к выводу о необходимости указания в пособии санкций – негативных последствий в связи с нарушением требований законодательства. Нормы об ответственности описаны исходя из практической специфики их применения.

Через примеры судебной практики мы стремимся донести до читателя мысль о неотвратимости наказания. Деятельность правоохранительных органов и вышестоящих избирательных комиссий по пресечению нарушений избирательного законодательства ведется непрерывно. Учитывая применение современных технических средств, нарушения со стороны не только организаторов выборов, но и иных участников избирательного процесса, становится фиксировать и использовать в качестве доказательственной базы все проще.

Выражаем искреннюю надежду, что указанная работа станет надежной опорой для честной и справедливой гражданской позиции организаторов выборов, основанной исключительно на нормах действующего законодательства о выборах и недопустимости их нарушения.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность для членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, которые в ходе организации и проведения выборов нарушают требования избирательного законодательства. Организаторы выборов являются специальным субъектом привлечения к административной ответственности, поскольку выполняют возложенные на них функции[8 - Бутаев В. И., Шапиев С. М. Информационно-методические материалы по применению избирательными комиссиями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. М., ЦИК России, 2007. С. 5.].

Примечательно, что КоАП РФ в различных статьях дифференцирует ответственность в зависимости от уровня избирательной комиссий. Наибольшее количество составов предусмотрено для членов участковых избирательных комиссий, поскольку во многом от их действий зависит реализация избирательных прав граждан – появится ли у избирателя возможность реализовать свое право, получить избирательный бюллетень в день голосования и выразить волю.

Разрозненность норм по тексту Кодекса усложняет не только правоприменение, но и понимание, и осознание факта наличия ответственности за конкретное нарушение избирательного законодательства.

Мы предприняли попытку не только выделить специальные нормы административной ответственности, за нарушение которых организаторы выборов могут понести наказание, из общего массива ответственности, но и разделили их на две подгруппы – исключительно для членов участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса и членов всех (в том числе иных вышестоящих (по отношению к участковым)) избирательных комиссий с правом решающего голоса. Административные составы ответственности рассматриваются не в порядке нумерации, предусмотренной Кодексом, а в организационном порядке развития избирательного процесса – от момента начала реализации полномочий соответствующей избирательной комиссии и до момента подведения результатов выборов (фактически, окончания избирательной кампании). Проведенная группировка норм об ответственности позволяет нам говорить о том, что развитие законодательства об административных правонарушениях изначально осуществлялось по пути точечного регулирования отдельных правоотношений, а не в целом выстраивалось в соответствии с процессом организации и проведения выборов.

В отдельных ситуациях в избирательных правоотношениях административная ответственность за нарушения законодательства о выборах возникает тогда, когда нет оснований для постановки вопроса о привлечении к уголовной ответственности. Административную ответственность образуют те деяния, которые носят антиобщественный и противоправный характер, однако не являются проявлением общественно опасного деяния.

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЧЛЕНОВ УЧАСТКОВЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ

Статья 5.1. Нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума

Нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума, либо нерассмотрение в установленный законом срок заявления о неправильности в списке избирателей, участников референдума, либо отказ выдать гражданину письменный ответ о причине отклонения заявления о внесении исправления в список избирателей, участников референдума…

Список избирателей на избирательном участке – ключевой документ, с которым работают члены участковых избирательных комиссий как в день голосования, так и в предшествующие 10 дней. Готовятся списки избирателей в территориальных (в отдельных случаях – в окружных, в муниципальных) избирательных комиссиях, а затем передаются в участковые избирательные комиссии не позднее чем за 10 дней до дня голосования.