Очерки по истории политических учреждений России

Если против Сперанского были вооружены русские консерваторы, то отчасти благодаря неправильному предположению, что главной причиной введения упомянутых слов в тексте русских законов было стремление некоторым образом ограничить самодержавие. Карамзин был в числе умолявших Александра не разрешать введения этой формулы, говоря в своей записке «О старой и новой России», что император не должен слушать советов какого-то политического учреждения, а должен следовать соображениям, которые он найдет в собственном уме, в книгах, в мнениях своих подданных. Отвечая на это обвинение, Сперанский без труда доказал в письме из Перми, где он находился в ссылке, в январе 1813 года, что он вовсе не намеревался ограничить верховную власть учреждением Государственного совета. «В чем видят такое ограничение? – писал он Александру. – Разве не от императора зависит поставить тот или иной вопрос на обсуждение совета. И разве решения этого последнего не становятся окончательными только после утверждения императора? Несомненно, что таким образом, еще до издания в 1842 году нового закона относительно функций Государственного совета, в котором была опущена так взволновавшая консерваторов формула, император имел одинаково право принимать мнение как меньшинства, так и большинства совета. Так дела обстоят и ныне, и единственное основание, по которому современные министры предпочитают законам, обсуждающимся советом, так называемые временные правила, непосредственно представляемые для подписи императору, заключается в недостатке доверия с их стороны к собранию, члены которого не совсем забыли либеральные традиции Александра II.

Впрочем, хотя Россия не знает конституционных ограничений, существует со времени учреждения Государственного совета, точнее с 1810 года, следующее правило: законодательные меры, введенные в форме законов, т. е. меры, принятые голосованием Государственного совета, могут быть отменены только законом же. Но это правило показалось стеснительным теперешним слугам самодержавия, и они прибегли к 53 статье основных законов, которая признает силу закона за всяким царским приказом. Они выбрали именно этот более скорый и не могущий встретить оппозиции способ издания таких распоряжений, как, например, отдача студентов в солдаты за участие в демонстрациях и коллективных заявлениях. Интересно отметить, что в последний период существования старого режима во Франции министры проявляли то же отвращение к обычному способу введения реформ посредством законов, представляемых Верховным судам и регистрируемых ими, и предпочитали более удобную форму административных распоряжений. Современники считали эти приемы нарушением старой писаной конституции королевства, проявлением министерского деспотизма, который политические писатели того времени рассматривали как величайшее зло для страны.

Кажется, то же самое может быть сказано о современной России, в которой всемогущая бюрократия предпочитает иметь дело с добрым, но плохо осведомленным монархом и, действуя на него убеждением или запугиванием, вырывает у него подпись, которая освобождает бюрократию от всякой ответственности за самые незаконные и возмутительные действия.

Из сказанного можно легко понять, почему русские законоведы придают такую важность тщательному соблюдению форм, с которым должны вырабатываться Государственным советом новые законы. Хотя его решения не обязательны для императора, но тот факт, что министры или, по крайней мере, их товарищи должны подвергаться критике со стороны своих коллег и государственных людей, назначенных царем в Государственный совет, что им приходится защищать статью за статьей свой проект и не один раз, а дважды – сперва в комитете совета и затем в общем собрании его, этот факт обуславливает часто серьезное изучение поставленных вопросов. Оба решения, большинства и меньшинства, представляются в писаной форме императору, который и выбирает между ними, если не предпочтет какого-нибудь третьего мнения, выраженного иногда одним членом совета, не присоединившимся ни к большинству, ни к меньшинству. В последнем случае государь может потребовать, чтобы члены совета детальнее рассмотрели эту третью точку зрения.

Число членов совета довольно незначительно. Сперва, т. е. с момента, когда он был окончательно конституирован, число это не превышало тридцати пяти. Теперь же оно доходит едва до семидесяти или восьмидесяти. Бывшие гражданские чиновники обыкновенно составляют большинство, главным образом по причине присутствия в совете четырнадцати министров. Члены царской фамилии бывают членами совета не по праву рождения, а по назначению. Духовенство совершенно исключено из участия в нем. Лица, пользующиеся известностью, но не служившие, могут сделаться членами совета, хотя примеры этого рода крайне редки. Председатель избирается каждый год императором из числа наиболее выдающихся государственных людей – в течение последних лет из членов царской фамилии.

Очень часто одно и то же лицо занимает пост председателя несколько лет подряд. Канцелярия с многочисленным персоналом подготовляет дела, переданные на решение совета. При каждой секции совета есть один секретарь. Высший чиновник, стоящий во главе секретариата, присутствует на общих заседаниях совета и называется государственным секретарем. В собраниях секций guorum ограничен тремя членами. Для общих собраний puorum не установлен.

Так как Государственный совет прежде всего призван вырабатывать законы, мы должны в нескольких словах отметить, как эти законы предлагаются и обсуждаются.

Право инициативы принадлежит, главным образом, правительству. По тексту закона 1857 года министры не могут представлять совету никаких предложений без предварительного на то разрешения императора. Но некоторые законоведы полагают, что сенат и синод имеют право инициативы; тот и другой могут в том случае, когда законы противоречат один другому, обратиться в Государственный совет с ходатайством об издании нового закона. Русские подданные не имеют никакого прямого влияния на изменения в существующем законодательстве, но одно время для них было возможно хоть косвенное воздействие: они могли обращаться с петициями к государю. Среди различных ходатайств, которые должны были, по закону 1810 года, рассматриваться комиссиею прошений при Государственном совете, упоминаются и ходатайства о новых законах, проекты их. Те, которые комиссия находила заслуживающими внимания, отсылались ею в соответствующее министерство. Закон 1835 года, реорганизовавший комиссию, сохранил это положение, и только в 1884 году в новом законе без всяких оснований было устранено право подачи петиций об издании новых законов.

Проект закона до установления его окончательной формы подвергался обсуждению сперва в одной из секций совета, а затем в полном собрании совета. Проект становился законом только после санкции императора, выражающейся обычно в его подписи, которой предшествует формула «быть по сему». Прежде чем закон вступает в силу, он должен быть обнародован. Русское законодательство отмечает эти две стадии и выражается так: его величество мнение Государственного совета утвердил и приказал исполнить. Кроме утверждения закона и приказания привести его в исполнение, он должен еще быть опубликован установленным порядком: он публикуется в Сборнике правительственных узаконений и распоряжений, издаваемом сенатом. И со дня этого опубликования никто не может оправдываться незнанием закона.

Помимо выработки законов Государственный совет в России выполняет еще одну функцию представительного собрания: он подготовляет государственный бюджет. В отличие от законов бюджет должен котироваться без обсуждения как в Департаменте государственной экономии совета, так и в полном собрании его. В этом случае императору не приходится выбирать между мнениями большинства и меньшинства. Единогласие достигается взаимными уступками, которые иногда значительно изменяют первоначальный проект. Вся подготовительная работа по составлению бюджета производится следующим образом. Каждое министерство вырабатывает свой проект предполагаемых доходов и расходов на ближайший год. Проекты эти рассматриваются министром финансов, государственным контролером и государственным советом. Одно только Министерство Двора избавлено от необходимости представлять свой проект на предварительное рассмотрение и прямо вносит его в общий бюджет. Не позже 1 ноября министр финансов обязан представить общий проект бюджета Государственному совету. В присутствии министров Департамент государственной экономии совета приступает немедленно к изучению его и вносит поправки. В случае, если заинтересованный министр не соглашается на изменения, вопрос еще раз рассматривается в присутствии министра финансов и государственного контролера. Когда вопрос решен, секция приступает к обсуждению проекта с точки зрения целесообразности и выгодности различных предполагаемых расходов и возможности покрыть их предполагающимися доходами. Заключения секции передаются затем общему собранию совета и представляются для утверждения государю не позже 15 декабря; это, впрочем, скорее в теории, чем на практике. Вся работа рассмотрения бюджета производится в сущности Департаментом государственной экономии; обсуждение его в полном собрании совета является чистой формальностью и не занимает больше одного заседания. Опубликование бюджета лежит на обязанности министра финансов, который помещает его в «Правительственном Вестнике». Никакой расход, не включенный в бюджет, не может быть сделан без предварительного разрешения императора. Просьбы о специальных ассигнованиях в таких случаях направляются Министерством финансов в Департамент государственной экономии. Оно обсуждается в присутствии государственного контролера. Эти дополнительные ассигнования представляются департаментом непосредственно императору, минуя общее собрание совета. В случаях, когда специальные кредиты вызваны нуждами текущей политики, войною или расходами Двора, министр финансов освобождается от необходимости испрашивать мнения совета. Он представляет проект кредитов непосредственно на утверждение императора.

Мы видели, что Государственный совет в России выполняет те функции, которые в представительных монархиях лежат на выборных учреждениях. И благодаря смешению функций, которые, по первому проекту Сперанского, должны были выполняться Думой, с теми, выполнение которых вообще везде лежало на обязанности Государственного совета, этот последний по закону 1810 года получил право высказываться о вопросах войны и мира, о внешних сношениях, принимать в исключительных обстоятельствах меры, касающиеся внутренней политики, рассматривать отчеты министров, а также право толковать законы и обсуждать необходимость отчуждения общественных и частных имуществ. Закон 1811 года определил более точно пределы ответственности министров перед Государственным советом. Совет должен был рассматривать жалобы, приносимые на министров, и решать вопрос о том, подлежат ли они судебному преследованию. После того как закон 1842 года отнял у совета право рассматривать отчеты министров, это учреждение потеряло большую часть своего политического значения. Хотя совету поручены были новые функции, а именно функция контроля над созданными Александром II земскими учреждениями и городскими думами; но осуществлять это право совет мог только в тех случаях, когда население оказывалось, благодаря этим учреждениям, слишком обремененным повинностями. В таких случаях совет мог совсем отменить или изменить решения указанных местных учреждений.

Конечно, это далеко не полное перечисление всех различных функций высшего правящего учреждения, но и того немногого, что было сказано, достаточно, чтобы показать, что оно не может быть сравниваемо ни с частным советом в Англии, ни с Государственным советом во Франции. Функции представительной палаты настолько отодвинули в русском совете на второй план функции учреждения, обсуждающего административные вопросы, что явилась необходимость создать специальный, чисто административный орган. Этому органу присвоено в России совершенно не соответствующее ему название «Комитет министров». Нет никакой надобности указывать, что этот комитет не имеет ничего общего с «Кабинетом», хотя создатели его имели в виду именно систему кабинетов. В 1802 году, предлагая создать различные министерства, главные советники Александра, составлявшие неофициальный комитет – Кочубей, Новосильцев, Чарторыйский и Строганов, предлагали, чтобы все возбуждаемые каким-нибудь министерством вопросы предварительно обсуждались общим собранием министров, так как это был единственный способ создать некоторое единство во внешней и внутренней политике государства. Закон 1802 года принял эту точку зрения и предписал, чтобы ни один министр не вносил никакого предложения, если оно предварительно не будет одобрено на собрании всех его товарищей. Но этот проект очень скоро наткнулся на оппозицию реакционной партии. Последняя усмотрела в нем нарушение старого русского принципа, согласно которому только царская воля может решать все дела политического, законодательного или административного характера. Нечего удивляться поэтому, что не раз, например в 1811 и 1825 годах, поднимался вопрос о том, чтобы совсем уничтожить этот комитет. Если, тем не менее, он продолжал и продолжает существовать, то лишь благодаря тому, что и личный состав, и характер этого органа подверглись значительным изменениям. Кроме министров в нем заседают председатели различных департаментов Государственного совета. Со времени царствования Николая I на заседаниях его присутствует наследник престола, а Александр III введен в комитет в качестве члена председателя Государственного совета.

Хотя вначале идея создания Комитета министров была внушена необходимостью предварительного соглашения между ними по вопросам текущей политики, комитет вместо того, чтобы сделаться подобием французского кабинета министров, узурпировал в свою пользу, главным образом, функции Государственного совета. Так, право издавать постановления или административные правила перешло, главным образом, к Комитету министров, а на обязанности Государственного совета осталось обсуждение законопроектов. Сверх того, еще некоторые дела были поручены Комитету министров, например рассмотрение запросов министра внутренних дел о разрешении тому или иному лицу перейти в подданство иностранного государства. Этому же комитету предоставлено было высказываться по вопросу о принятии важных и исключительных мер и поддержанию государственного порядка, о мерах по отношению к недозволенным обществам, об изъятии из обращения произведений, признаваемых опасными, наконец, о мерах продовольствования населения в случае неурожая. Но мы не думаем дать исчерпывающий список всех предметов, которыми занимается Комитет министров. Комитет обсуждает все эти вопросы или по предложению заинтересованного министра, или же по приказанию «свыше», т. е. по распоряжению императора.

Сказанного достаточно, чтобы показать, что первоначальные намерения Александра I при создании этого учреждения были совершенно забыты, и на деле Комитет министров стал чем-то вроде Государственного совета, а совет превратился в совещательное законодательное собрание. В царствование Александра II этих двух учреждений показалось недостаточно для подготовления административных распоряжений, в которых были одинаково заинтересованы несколько министерств, и в 1861 году был создан новый орган – Совет министров. Хотя все функции, выполнение которых лежало на последнем, целиком перечислены в тексте закона, но тот факт, что ни один вопрос не мог обсуждаться в этом совете без высочайшего повеления, избавляет нас от необходимости привести перечень этих функций. И на самом деле в течение последних лет Совет министров вовсе не собирался. Вместо него начинает играть значительную роль в руководстве внутренней политикой совещание, более или менее лишенное формализма, царя с министрами. Оно происходит по поводу таких случаев, как недавно бывшие студенческие и рабочие беспорядки в обеих столицах и в других университетских городах.

Кроме этих высших учреждений, надо обратить еще внимание на высший военный и морской совет. Первый занимается всеми вопросами военного законодательства и экономического положения армии и важнейшими вопросами ее управления. Совет этот составляется из членов, непосредственно назначаемых государем. Военный министр считается председателем его. Совет делится на секции. Общее собрание заседает каждый раз по созыву высшего министра. Почти такова же организация и морского совета. Главное назначение обоих этих советов – уменьшение числа дел, входящих в сферу законодательной и административной компетенции Государственного совета и Комитета министров.

Обзор центральных политических учреждений России будет неполон, если не упомянуть о собственной Его Императорского Величества канцелярии. Она была создана в 1812 году, т. е. одновременно с Государственным советом и Комитетом министров. Закон 1826 года был издан несколько времени спустя после подавления политического движения декабристов, стремившихся дать России конституцию. Этот факт объясняет, почему закон пропитал это учреждение совершенно новым духом. Были созданы два новых отделения канцелярии, так называемое второе отделение, которому поручена была выработка текстов новых законов, и третье, концентрировавшее в своих руках высшее заведывание политической полицией. Только за несколько месяцев до убийства Александра II этот страшный политический застенок был объявлен уничтоженным. Это не значило, конечно, что русское правительство отказывалось от помощи этого орудия, столь действенного, когда дело шло о раскрытии и преследовании всяких попыток уничтожить самодержавную власть; это значило просто, что отныне политическая полиция должна была сложиться в специальный департамент при Министерстве внутренних дел. В этом случае, как и во многих подобных, сказалось полное отсутствие верных сведений у редакторов больших и влиятельных газет Западной Европы, которые единодушно восхваляли доброту царя за акт, бывший на деле только переменою названия старого учреждения.

Через два года, в 1882 году такая же реформа коснулась законодательного отделения собственной Е. И. В. канцелярии. Оно превратилось в особый Департамент государственного совета. Таким образом, теперь собственная Е. И. В. канцелярия выполняет только две функции, не считая, конечно, той, которая дала ей ее название. Одно отделение ее, созданное в 1888 году и известное под именем Четвертого отделения, занимается управлением всех закрытых образовательных заведений для девиц. В 1892 году было создано еще новое отделение. Его деятельность соответствует деятельности совета ордена Почетного легиона во Франции. В этом отделении решаются вопросы о способах вознаграждения чиновников, находящихся на государственной или общественной службе, путем ли дарования им следующего чина или разрешения носить тот или иной знак отличия.

Теперь, рассмотрев главные политические учреждения России, мы можем сказать, что основные черты существующей в настоящее время системы были проведены в царствование Александра I. Люди, задумавшие эту систему, были конституционалистами в той же мере, как и император, прибегавший к их содействию. Поэтому нельзя удивляться, что в их проекте мы находим воспроизведение характернейших черт всякого либерального правительства: разделение функций, различение административной и судебной власти, солидарность министров и их коллективная или индивидуальная ответственность перед палатами и судами. Но так как император изменил точку зрения или, вернее, встретил препятствия в деле осуществления своих взглядов в лице реакции, царившей как в России, так и в государствах остальных членов Священного союза, то система, рассмотренная нами, осуществлена была в таком виде, что она не имела и отдаленного сходства с конституционным государством. Россия ввела некоторые европейские учреждения, но предварительно лишила их свойственного им духа. Она создала вместо живого политического организма, основанного на принципе народного суверенитета, громадный и дорогостоящий бюрократический механизм, пользующийся почти бесконтрольной и безграничной властью над телом и духом русского подданного, отнимающий у него право свободно двигаться, возможность поступать согласно велениям своей совести. Существование обязательной паспортной системы не только для уезжающих из России, но также и для крестьян и рабочих, переходящих из одной губернии в другую, воспрещение менять религию, по крайней мере для исповедующих православие, строгая цензура над книгами, журналами и газетами, отсутствие свободы собраний и права петиций всецело подтверждают сделанное заключение.

Теперь мы перейдем к вопросу, очень хорошо известному на континенте Европы, но который, по всей вероятности, покажется странным в стране, воспитанной на идеях местной автономии и самоуправления. Имперская конституция Франции, которой следовал Сперанский, вырабатывая свою систему министерств, воскресила, а не заново создала административную централизацию старого порядка во Франции. При Наполеоне i появились скрытые под новыми именами старые учреждения – имперский совет, унаследовавший права королевского совета, министры, унаследовавшие права главных сотрудников прежнего самодержца, и префект и супрефект с правами прежнего интенданта и субинтенданта. Факт восстановления Наполеоном I того режима, при котором местная жизнь всецело зависела от нескольких высших чиновников, живших в столице и получавших инструкции непосредственно от императора, слишком хорошо установлен Токвиллем, чтобы нужно было вновь доказывать его.

Эта именно система была введена в России законами 1802 и 1811 годов и существует у нас и по сие время, несмотря на сделанные в ней в царствование Александра II многочисленные изменения. Все выгоды и невыгоды административной централизации, так полно выясненные в сочинениях французских и английских публицистов (Токвилль, Дюпон-Уайт и Джон-Стюарт Милль), проявились и в России, где министры с помощью телеграфа могут в самое короткое время отдавать приказания на расстоянии многих тысяч верст и где жителям той или иной области приходится терпеть от полной непригодности для удовлетворения их действительных нужд приказаний, данных на таком расстоянии. Однако не на эту сторону вопроса обращали внимание первые противники системы министерств. Они считали ее несоответствующей духу русских учреждений, забывая, что и система коллегиальных приказов, которым министерства шли на смену, были в сущности также иностранного происхождения.

В основе оппозиции, которую вызвала реформа Сперанского в высших сферах России, мы, в действительности, находим упорное желание сохранить самодержавие, которое подвергалось некоторому ограничению в том отношении, что министры по плану Сперанского должны были нести ответственность коллективно и индивидуально. Но коллективная ответственность невозможна без единства политических взглядов и без системы правительства партии, которая делает кабинет представителем направления, господствующего в управлении государственными делами. Сперанский очень хорошо понимал тесную связь между коллективной ответственностью министерства и системой представительного правления. Его проект, как уже было сказано, включал и создание двух палат. Он желал также учредить высшее судебное установление для суда над министрами. Ни тот, ни другой из его проектов не был осуществлен. Нет ничего удивительного поэтому, что Россия была наделена системой административной централизации без всех ее конституционных и судебных ограничений. Министры ответственны только перед царем; они не обязаны следовать одной и той же политической программе; царь может выбирать их среди людей самых противоположных взглядов. Как достигнуть единства в сфере высшего управления, если для министров необязательны одинаковые политические взгляды? В самодержавных империях и королевствах Европейского континента в период, предшествовавший великой революции, это единство достигалось тем, что все главные чиновники зависели от первого министра, как кардинал Ришелье, или же от Государственного совета. Но в России нет первого министра, а что касается Государственного совета, то он, как мы уже видели, является скорее законодательным, нежели административным учреждением. Единственная гарантия, имеющаяся у подданного против того, что французы до революции называли министерским деспотизмом, это – обращение в административное отделение сената. Там дюжина людей, взятых большей частью из бывших губернаторов, подвергают судебному рассмотрению просьбу жалобщика и либо подтверждают, либо отменяют меру, принятую против последнего министром.

Нужно ли говорить, что подобное применение системы административной юрисдикции, системы, еще процветающей во Франции, совершенно недостаточно для того, чтобы обеспечить в России господство закона? Мыслимо ли, чтобы эта маленькая группа бывших чиновников нашла время для серьезного рассмотрения огромного числа жалоб, ежедневно посылаемых и частными лицами, и городскими думами, и губернскими и уездными земствами? Можно ли ожидать точного соблюдения форм судопроизводства со стороны людей, не получивших юридического образования и воспитавшихся на прежней своей административной службе на сознании безответственности исполнительной власти? Если прибавить, что это высшее административное судилище решает дела не в апелляционной, а в первой инстанции, то нетрудно будет заключить, что в юрисдикции административного департамента сената русские подданные имеют лишь зародыш будущего правильного административного суда.

Хотя в принципе русские министры являются чиновниками с одною лишь исполнительной властью, но в действительности им принадлежат и некоторые законодательные и судебные функции. Так, министр внутренних дел имеет право вводить карантин в той или иной местности, а также налагать известные ограничения и обязательства не только на своих подчиненных, но и на частных лиц. Таким же образом и министр путей сообщения издает циркуляры, которым обязаны подчиняться частные железные дороги, а министр народного просвещения регулирует административный механизм частных учебных заведений. Чтобы обеспечить выполнение своих приказаний, министры могут налагать штрафы на частных лиц. Закон признает за ними право издания обязательных постановлений и толкования существующих законов; одного этого факта достаточно, чтобы показать, что они пользуются некоторыми законодательными полномочиями, которые в других странах, например во Франции, принадлежат Государственному совету. В силу этого, именно, общего правила министр внутренних дел, например, имеет в России право регламентировать открытие частных больниц или способ приготовления искусственных минеральных вод.

Еще одно слово о законодательных правах наших министров. Хотя основные законы объявляют, что никакой министр не имеет права разбирать тяжбы, но в действительности в случаях нарушения таможенных уставов соответствующие решения постановляет не кто иной, как министр финансов, а в случаях нарушения правил, относящихся к сельскому хозяйству – министр земледелия и государственных имуществ.

Мы видели, что одной из причин ожесточенной оппозиции, встретившей введение министерства, по крайней мере, в некоторых высших официальных сферах, было то, что вместо коллективного обсуждения административных вопросов членами одного высшего совета система министерств вводила право министра разрешать их по личному усмотрению. Чтобы ответить на это требование коллективного обсуждения, закон 1811 года учредил при каждом министерстве «совет министерства». Он состоит из лиц, назначаемых самим министром, и, вероятно, по этой причине остается на деле одной лишь фикцией. Гораздо большее значение следует придать комитетам, составленным из специалистов, как статистический комитет при Министерстве финансов и технический при Министерстве народного просвещения; на обязанности последнего лежит, между прочим, рассмотрение и одобрение учебников и руководств, предназначенных к употреблению в средних и низших школах. Некоторые комитеты, как например промышленности и торговли, заключают в себе, кроме чиновников, известное число частных экспертов, назначаемых министром финансов из выдающихся промышленников и крупных коммерсантов. Иные советы, как железнодорожный, учрежденный в 1885 году, или тарифный причислены не к одному только министерству, а к нескольким.

Каждый министр имеет, по крайней мере, одного товарища, выбираемого самим министром, но назначаемого государем. Товарищ заменяет министра в его отсутствии и исполняет различные поручения, данные ему его начальником.

Так как количество работы, лежащей на одном министре, слишком велико, то нет ничего удивительного, что эта работа распределяется между несколькими департаментами, подчиненными каждый одному директору и нескольким вице-директорам. Если толкование закона не вызывает никаких сомнений, то обыкновенно решение постановляется соответствующим департаментом и его директором. И лишь в случае возникновения некоторых затруднений в применении законов и указов к спорному вопросу дело поступает к самому министру. Кроме департаментов, в каждом министерстве имеется секретариат или канцелярия, которая обыкновенно занимается делами, не подведомственными какому-нибудь особому департаменту или же не подлежащими оглашению. Число министерств, которых по закону 1802 года было восемь, впоследствии было увеличено. Некоторые известны под именем «главных управлений» и иные были недавно, если не учреждены, то, по крайней мере, реформированы, как например Министерство земледелия и государственных имуществ, сменившее Министерство государственных имуществ; другие находятся на пути к образованию, как например Департамент торговли, состоящий под управлением особого товарища министра финансов. Вот список министерств и главных управлений: Министерство иностранных дел, Министерства внутренних дел, юстиции, финансов, путей сообщения, земледелия и государственных имуществ, Министерство Двора и уделов, военное, морское и народного просвещения. Что касается учреждения, которое соответствовало бы французскому министерству культов, то его компетенция распределена между обер-прокурором Святейшего синода и министром внутренних дел. Последний ведает всеми сектами и религиями, за исключением православия. Специальное высшее управление занимается государственным коннозаводством. Государственный контролер, которому подведомственна вся государственная отчетность, образует со своими подчиненными особое министерство. Существует также высшее управление женских учебных заведений. Это ведомство до сих пор носит имя императрицы Марии Феодоровны, матери Александра I, стоявшей во главе этих школ.

На этом мы закончим обзор министерств и тех методов, с помощью которых бюрократия овладела всем административным механизмом империи. В следующих главах мы увидим, в какой мере сфера ее деятельности была ограничена реформами Александра II, и познакомимся с той своеобразной постоянной открытой войной, которую, начиная с этого момента, ведет бюрократия с созданными этим императором местными представительными учреждениями.

Глава VII

Реформы Александра II. – Освобождение крепостных. – Сельское самоуправление

Царствование Александра II занимает такое же место в истории русских местных учреждений, какое в отношении центральной политической организации принадлежит правлению Александра I. Между этими двумя государями мы находим Николая I, человека с внешностью и характером прусского полковника. И, однако, Николай приобрел репутацию истинно русского монарха. Его царствование началось жестокой реакцией против либеральных принципов, лежавших в основании реформ Александра I. Главной целью Николая стало – предупредить повторение революционных волнений, вроде имевших место 14 декабря 1825 года. Строго следуя консервативному плану, выработанному на различных конгрессах, созванных Священным союзом, Николай I сделался поборником той политики, главным вдохновителем которой был не кто иной, как Меттерних. Тремя столбами этой политики в России всегда были самодержавие, православие и то национальное единство, которое предполагает господство в империи значительнейшего племени – великороссов.

Николай понимал первый из этих принципов самодержавия на совершенно военный лад. Его власть опиралась на многочисленное и чрезвычайно дисциплинированное войско. С помощью генерал-губернаторов на местах, облеченных властью, не ниже по размерам его собственной, управлял он миллионами порабощенных подданных. Эти рабы были распределены между частными собственниками, которые вместе составляли дворянство или первое сословие в государстве. Каждый дворянин пользовался в пределах своей земли или поместья правами высшего полицейского, судебного и финансового чиновника; финансового в том смысле, что он являлся ответственным перед казною в поступлении податей с его крепостных, тогда как сам он в силу своих привилегий был свободен от платежа личных налогов. Дворянство каждой губернии составляло самоуправляющуюся единицу, принимавшую участие в общем управлении выбором некоторых полицейских и судебных должностных лиц. Всемогущее по отношению к низшим сословиям дворянство было лишено всяких политических прав и даже той ограниченной независимости, без которой немыслимы ни свобода личности, ни свобода совести и мнения. Одна англичанка, посетившая Россию в первой четверти XIX столетия, мисс Екатерина Уильмот, отмечает факт полного уничижения всякого дворянина перед лицом верховной власти и ее агентами. В Москве нет джентльменов, – говорит она, – каждый считает себя великим или малым в зависимости от расположения императора. Она очень тонко вскрывает ту тесную связь, которая существовала между этим добровольным рабством и крепостной системой. Каждый русский крепостник казался звеном обширной цепи, связывавшей государство. Повелители своих собственных рабов они сами являлись в собственном представлении рабами одного деспота.

Для обуздания вольнодумцев, всяких последователей лжеосвободительных учений Запада существовало особое учреждение – Третье отделение собственной Его Величества канцелярии с его многочисленными агентами в различных частях государства. После ночного обыска и осмотра частных бумаг предполагаемого заговорщика последний исчезал в одной из камер государственной тюрьмы святых апостолов Петра и Павла. После некоторого подобия судебного разбирательства он приговаривался своими преследователями к ссылке на много лет в какой-нибудь заброшенный уголок империи под испытующим полицейским оком или, в случае рецидива, к лишению всех прав и либо к смертной казни, либо к ссылке в Сибирь. Ссылка постигла одно время величайшего русского поэта, Пушкина, все преступление которого заключалось в том, что он написал либеральное стихотворение. Что касается смертной казни, то она была произнесена над весьма известным русским беллетристом, автором «Преступления и наказания» Достоевским. Он был осужден за то, что несколько раз посетил армейского офицера Петрашевского, который будучи последователем учения Фурье мечтал о проведении этого учения в жизнь. Автор настоящей книги сам слышал рассказ об этом деле из уст поэта Алексея Плещеева, замешанного в том же воображаемом заговоре. Он рассказал, как осужденные были одеты в саваны и затем поставлены в ряд перед линией солдат. Последним уже было приказано целиться и лишь ожидалась команда: «пли!», как вдруг царский гонец остановил казнь. Этот момент так сильно потряс великого Достоевского, что он упал на площади в страшном припадке эпилепсии. Эта болезнь мучила его всю остальную жизнь как в Сибири, где он провел долгие годы ссылки, так и в Петербурге, куда он возвратился по воцарении Александра II, чтобы стать редактором влиятельного журнала и автором всемирно известных романов. Между тем эти чрезвычайные меры поддержания порядка не только не смягчились, но становились все более и более суровыми, особенно начиная с 1848 года, когда национальные восстания и социально-политические революции одержали, казалось, верх над всеми правительствами Европы. Был увеличен налог на тех, кто желал ехать за границу, а многим лицам не выдавали паспортов. Бессмысленнейшая цензура была установлена не только над политическими писателями, но и над романистами и поэтами. В то же время было до крайней степени затруднено выражение независимых идей с университетских кафедр. Несмотря на все это, «высшее начальство, – употребляем выражение Николая, сказанное им на смертном одре своему сыну и наследнику, – было далеко от надлежащего успеха». Русские войска в Севастополе должны были отступить не перед численным превосходством неприятеля, но потому, что французы и англичане были лучше вооружены и находились под лучшим командованием. Лихоимство было в России в эту эпоху всеобщим как на военной, так и на гражданской службе. Возможность составить себе состояние путем вымогательства взяток представлялась своего рода вознаграждением за низкое раболепство перед волей царя. Не будучи в состоянии дольше выносить незаконные поборы и дурное обращение некоторых помещиков, крепостные либо восставали, либо были готовы восстать; и это достигло таких размеров, что умирающий император, за несколько лет до того учредивший комиссию для изыскания способов к улучшению их положения, счел необходимым посоветовать своему наследнику полное освобождение крепостных.

Александр II не забыл этих слов, и как только парижский мир положил конец Крымской войне, он весь отдался трудной задаче разорвать крепостные цепи. Уже в 1856 году, принимая во время своего короткого пребывания в старой столице представителей московского дворянства, он произнес такие многообещающие слова: «Существующий способ владения душами не может оставаться неизменным; лучше отменить крепостное право сверху, чем ждать того момента, когда начнется возмущение снизу. Прошу вас подумать над теми путями, какими это может быть осуществлено».

Проникнутый этой идеей император решил воспользоваться празднествами, устроенными по случаю его коронования, чтобы внушить высшим слоям собравшегося дворянства мысль о принятии ими на себя инициативы в намеченной им реформе; но они не поддались, притворившись, будто не знают, на каких началах может быть проведена эта реформа. Тогда с целью выработки этих принципов был учрежден частный комитет, составленный из председателя государственного совета князя Орлова, министра внутренних дел Ланского и нескольких других министров и высших сановников. Между последними нужно особо отметить генерал-адъютанта Ростовцева, который играл видную роль в проведении этой великой реформы. Император лично председательствовал в первом заседании этой комиссии 3 января 1857 года и определил цель ее учреждения, сказав, что она должна рассмотреть вопрос об отмене крепостной зависимости со всех точек зрения и составить предположения о способе ее осуществления. Главная трудность этого вопроса была с принципиальной стороны хорошо изложена в докладе секретаря Левшина. Она заключалась в определении дальнейшей участи земли, занятой крепостными: следовало ли вернуть ее помещику, или же она должна была остаться в руках крестьянина и на каких условиях – в полной ли собственности или в арендном владении? как и кем должна быть возмещена собственнику в первом случае потеря им того, что он считал своей собственностью?

Прежде чем войти в детальное рассмотрение трудов, завершившихся знаменитым актом девятнадцатого февраля 1861 года, познакомимся с теми разнообразными решениями, которые поставленный выше вопрос мог получить и которые он действительно получил в различных странах света. Самым легким и простым способом снять те путы, которыми крестьянин был наследственно прикреплен к обрабатывавшейся им земле, было объявить его свободным идти, куда пожелает, или – по символическому выражению первой половины средних веков – «показать ему три дороги». В результате освобождения по указанной формуле, что весьма часто практиковалось во Франции, в Англии и в Германии вплоть до XI, XII и XIII веков, земля, прежде находившаяся во владении крепостного, неизменно возвращалась помещику. Поэтому добровольный отказ от всяких притязаний на землю был для крепостных первым и необходимым условием их освобождения.

Естественно, что все то, что увеличивало ценность земли, и, прежде всего, рост народонаселения, благоприятствовало и освобождению, так как земельным собственникам было выгодно давать свободу в обмен на землю. Нечего поэтому удивляться, что в течение XIII века, когда Европа, по новейшим исследованиям, достигла плотности населения большей, чем в три последующих столетия, отпущение на свободу в обмен на землю и с уплатой собственнику крепостных понесенных им убытков, стало явлением весьма частым. Освобожденный раб не имел другого выбора, как сделаться обычным арендатором или copy-holder; он получал тот же или какой-нибудь другой участок земли у освободившего его владельца, которому затем и сам он и его наследники вносили арендную плату деньгами или натурою в течение всей своей жизни. Такая практика, весьма распространенная во второй половине средних веков, указывала несколько иной способ для разрешения вопроса об эмансипации крепостных в России. Вместо того, чтобы обратить освобожденных крепостных в нищих, государство могло обязать помещиков оставить их на своих землях не в качестве свободных собственников, а в качестве наследственных арендаторов. Преимущественное распространение оброчной системы, т. е. системы участков, сданных в аренду за определенную из поколения в поколение вносимую арендную плату, как во Франции, так и в Польше, где эти участки до сих пор известны под названием «чинша», являлось для русского правительства поощрением к испробованию той же системы.

Но задолго до французской революции маленькая европейская страна – герцогство Савойское – убежденная доводами французских экономистов XVIII столетия в пользу освобождения крестьян с наделением их небольшими участками в собственность с успехом вмешалась в упрочение за освобожденными крепостными участков земли, которые они занимали до освобождения. Савойское правительство установило цену этих участков, по окончательной уплате которой к исходу известного числа лет последние поступали в полную собственность освобожденных крепостных. Для приобретения же средств, необходимых для этой покупки земли, крестьянам было разрешено совершать денежные займы или продавать часть их общих лугов или неразделенные земли. Дальше этого правительственное вмешательство не шло. И размер суммы, вносимой землевладельцу, как и размер причитавшихся ему процентов, устанавливались частным соглашением. Введенная в 1771 году савойская реформа дала такие блестящие результаты, что французские писатели последней четверти восемнадцатого столетия рекомендовали применение подобной же системы во Франции. И хорошо, конечно, известно, что французская революция приняла в известной мере те же принципы, объявив, что только так называемые сервитутные права, в противность правам личным или правам на личность крепостного, должны быть выкуплены заинтересованной стороной – освобожденными крестьянами. Но если такова была теория, то практика оказалась совершенно иной. Конфискация имений дворян, поддерживавших королевскую власть, и не присягнувшего духовенства и массовая эмиграция помещиков и владельцев крепостных допустили во Франции прекращение всяких платежей со стороны освобожденных крестьян, что и сделало возможным прямое превращение наследственной аренды крепостного в частную собственность мелкого землевладельца.

Нам незачем продолжать это общее рассмотрение различных решений вопроса об отмене крепостного права, ибо как вполне установлено Дониалем освободительные акты на всем Европейском континенте более или менее точно воспроизводили французский образец. Что особенно поражает социолога при общем обозрении всей медленной эволюции данного вопроса, – это полное отсутствие какой бы то ни было системы участия государства в выкупе крестьянами земель. Можно было бы, конечно, отметить некоторые исключения из этого правила, как например Болонью и Флоренцию, которые в XIII веке выкупили за свой собственный счет рабов, крепостных и наследственных арендаторов – fumanti и fideles живших на усадебных землях ленного владельца. Но размеры территории и число выкупных людей было в обоих случаях так ограничено, что эти города не могли служить образцом для чрезвычайно обширного плана, ждавшего своего осуществления в России. Итак, мы имеем право сказать, что опыт прошлого был, вообще, не в пользу ассигнования государством необходимых сумм для выкупа у собственника и его прав на крепостные земли, занятой последними.

Однако задолго до реформы 1861 года некоторые деятели уже подготовили общественное мнение к той мысли, что в России никакой освободительный план не удастся, если только крестьянин не сохранит занятой им земли. Они действовали так успешно, что император Николай сам проникся этим убеждением и на сей раз вполне правильным, что реформа не обещает удачи, если только за крестьянами не будет сохранена земля. И, действительно, могло ли быть иначе, раз эти люди жили в течение долгих веков в том наивном убеждении, которое выражалось в пресловутом: «мы вами» – то есть принадлежим дворянам – «а земля наша»? Плохие результаты, достигнутые эмансипацией крестьян в балтийских губерниях, где, благодаря полному отсутствию всякого плана выкупа участков, находившихся во владении бывших крепостных, был создан земледельческий пролетариат, не могли, конечно, благоприятствовать мнению тех, кто объявлял себя сторонником простого и личного освобождения без земли. При таких обстоятельствах нет ничего удивительного, что задача казалась чрезвычайно трудной и встречала оппозицию со всех сторон.

Перед теми, кто искренно желал скорого разрешения вопроса, стояла такая дилемма: или искусственно создать класс безземельных, вроде английских земледельцев, или же обременить государство огромнейшим долгом в размере сумм, выданных на выкуп земли крепостными. Первая перспектива была тем тревожнее, что, как мы это сейчас увидим, крестьяне во время крепостного права уже владели своими землями сообща, миром. Таким образом, правительству следовало ожидать сопротивления целых деревень в том случае, если бы земля отошла к дворянину. Второй же план казался довольно эмпирическим, если принять во внимание плохое состояние русских финансов, вызванное Крымской войной, и отсутствие всякой уверенности в скором возвращении в казну денег, выданных на выкуп крестьянами участков земли. Нечего поэтому удивляться, что правительство думало вначале выбрать такое среднее между двумя этими крайностями решение: выкупить лишь усадьбу крепостного с прилегающим к ней огородом, а разрешение вопроса о земле предоставить частному соглашению. Ввиду этого, 25 июля 1857 года в частный комитет поступило от министра внутренних дел Ланского предложение дать крепостным личную свободу без всякого вознаграждения помещиков и с выкупом лишь усадебной земли. Последняя операция должна была совершаться безо всякого вмешательства казны, путем ежегодных взносов в течение десяти или пятнадцатилетнего периода, лишь по окончании которого крепостной получал свободу.

Провинциальное дворянство не выражало желания пойти по пути добровольных уступок даже и так недалеко, как предлагал Ланской. Различные адреса, полученные императором Александром в 1857 и 1858 годах, высказывались, главным образом, за одно личное освобождение крепостных. Первый из таких адресов был представлен дворянством нескольких западных губерний польского происхождения, а, именно, виленским, ковенским и гродненским. Этот адрес требовал сохранения всех помещичьих прав на землю. Тщетно напрягало правительство все свои усилия, чтобы добиться больших уступок в следующих адресах, прибывших из Нижнего Новгорода, Петербурга и Москвы. Помещики упорно твердили о неотчуждаемости прав дворянства на наследственные имения. Я привожу эти факты, чтобы показать, что новое направление, которое вопрос о раскрепощении получил в следующие годы, не исходило ни от правительства, ни от дворянства. Его происхождение кроется в произведениях некоторых мыслителей, частные записки которых долгое время циркулировали в писаном виде, прежде чем было разрешено их напечатать. Профессор Московского университета по истории права Кавелин был первым из этих мыслителей, посоветовавшим предоставить крестьянину тот участок земли, которым он уже владел. Приглашенный великой княгиней Еленой выработать план освобождения ее крепостных он ввел в свой проект принцип двойного освобождения – освобождения личности и земли. Его взгляды были восприняты группой молодых людей, ставших вскоре известными своими славянофильскими чувствами. Юрий Самарин и князь Черкасский были наиболее ярыми. Они нашли в Центральном комитете человека, который вполне разделял их убеждения и в то же время обладал силой воли, глубиною мысли и талантом убеждения, необходимыми для влияния на своих коллег и начальников. Это был Николай Милютин, брат будущего военного министра, один из редких русских чиновников, действительно заслуживающих названия государственных людей. Сначала Милютин попытался убедить министра Ланского в необходимости оставить землю во владении крепостных. И именно его влиянию должна, главным образом, приписать Россия энергичное поведение в этом вопросе министра внутренних дел, несколько раз навлекавшее на него неприятные замечания со стороны царя. Вторым лицом, которое необходимо было убедить, был председатель главного комитета, учрежденного 8 января 1858 года для рассмотрения различных проектов освобождения. Это был Ростовцев, и прошлое его не позволяло думать, что он может стать реформатором; его доносу приписывали, между прочим, декабристы неудачу своего предприятия. Новейшие историки утверждают, будто своим поведением в качестве председателя вновь назначенной комиссии он хотел загладить свою роль в деле раскрытия либерального заговора. Но как бы то ни было, несомненно верно, что Ростовцев употребил все свои усилия, чтобы раздвинуть рамки прений, сделать их возможно более свободными и воспользоваться, поскольку он мог, тою критикой, с какою русская пресса как внутри империи, так и вне ее, обращалась к лицам, занимавшимся подготовлением реформы. В своего рода дневнике, который вел один из членов комитета, несколько раз отмечено, что председатель вместо того, чтобы протестовать, был счастлив согласиться с мыслями, высказанными издателем известного революционного журнала «Колокол», который выходил в то время в Лондоне и главным редактором которого был знаменитый Герцен. И, благодаря такому внимательному отношению к прессе членов главного комитета, журналы и газеты, которым вначале было запрещено печатать что бы то ни было об освобождении, начали пространно обсуждать этот вопрос. Постановлением цензурного комитета от 22 апреля 1858 года было объявлено, что периодические издания не должны помещать статей, в которых бы требовалась отмена личной зависимости крепостного от помещика, поскольку такая зависимость проявляется в административной власти последнего над первым. Это же предписание относилось равным образом и к статьям, требовавшим оставления земли за крестьянином на условии выкупа.

Несмотря на все эти предписания, большая часть либеральной прессы продолжала настаивать на необходимости введения в предполагавшуюся реформу двух, столь решительно осужденных принципов. Только молчаливым согласием главного комитета и можно объяснить ту свободу, с какою подобные мнения постоянно высказывались на страницах «Современника» такими писателями, как Чернышевский. Таким образом, пресса стала руководить и поддерживать наиболее передовых членов комитета и позволила им с успехом бороться против представителей реакционной партии, которые не желали дать крестьянину ничего, кроме личной свободы. Неожиданным препятствием в тот момент, когда дело комитета было почти закончено, явилась смерть главного человека, способного защитить эти принципы перед лицом государя и в новом собрании делегатов провинциального дворянства, которым предстояло, главным образом, определить количество земли, долженствовавшей отойти к крестьянам в различных частях государства. Когда по смерти Ростовцева его заместителем сделался граф Панин, человек явно нерасположенный в пользу подготавливаемой реформы, Милютин почти ежедневно должен был входить в столкновения с председателем, чтобы спасти основные начала выработанного проекта. Предстояло еще разрешить важный вопрос о той единице, какая должна быть принята при наделении крепостных землею.

В председательство Ростовцева комитет высказался, между прочим, за то, чтобы по общему правилу за крестьянами были оставлены те самые участки, которые уже обрабатывались ими за свой счет. Но ввиду того, что некоторые помещики предоставили своим крепостным за определенную арендную плату всю свою землю, было признано необходимым установить две единицы – большую и малую.

Со времени перехода председательства к Панину возражения провинциальных депутатов против такого решения стали выслушиваться благосклонно. Реакционной партии удалось провести предложение, в силу которого дворянин, отказывавшийся от всякого вознаграждения за свою землю, мог дать крепостному лишь четверть занятого последним участка. Новые уступки должны были быть сделаны реакционной партии в вопросе о пастбищах и лесах, никакая часть которых не отходила к крестьянам, хотя бы во время крепостного права эти земли и составляли часть общинных владений. Другим крупным отрицательным изменением было повышение размера платежей, требуемых с крепостного в казну за выкуп земли. В недавнем открытом письме к царю граф Толстой с полным правом настаивает на том, что крестьяне целиком уже выплатили внесенную за них правительством сумму денег, так что простая справедливость требует прекращения дальнейших взысканий за них.

Но, признавая эти недостатки проекта, выработанного комитетом и принятого почти без оппозиции Государственным советом под председательством великого князя Константина, необходимо также отметить и положительные стороны реформы. Первой из них по важности является сохранение в полном соответствии с прошлым системы общинного владения землею, некогда известной и в Англии под названием «системы сельских общин». Автор тем более охотно одобряет эту, в сущности, консервативную меру, что он принципиальный противник всякого внезапного изменения способов владения землею. Новейшие исследования показали, что в России в этой области совершается развитие, вполне соответствующее народному духу: в то время, как в некоторых губерниях система периодических переделов с каждым годом все более и более выходит из употребления, ее начинают принимать новые территории, прекращающие этим путем старый способ занятия девственной почвы в полное и неограниченное владение, способ, который не может быть удержан рядом с быстрым увеличением населения. Законом 19 февраля 1861 года принята также мера, дозволяющая естественное распущение сельской общины путем немедленного выкупа крестьянами их доли при условии досрочной уплаты всей суммы. Этим способом они приобретали полное право собственности на свою землю. Другое решение того же рода также не было утеряно из виду. Оно состоит в том, что сельский сход большинством двух третей решает окончательный переход от общинного владения к частному. И только недавно, в царствование Александра III, были приняты меры к ослаблению все растущей тенденции к индивидуализации земельной собственности с целью сохранения принципа, по которому государство является главным владельцем земли. В силу новых законов, изданных под прямым влиянием Победоносцева и косвенным влиянием разделяемых последним теорий Леплея, даже выкупленная земля может находиться в наследственном владении лишь у крестьянина.

Совершенно неверно, будто к числу удачных предписаний закона 19 февраля можно отнести и начала, на которых было построено сельское самоуправление. Исключение помещика из сельского схода легко может быть объяснимо, если принять во внимание всю трудность или, вернее, невозможность объединить в одном и том же учреждении два резко враждебных элемента, которые, конечно, никогда не могли бы встречаться на равной ноге. Тем не менее факт сам по себе имел тот плохой результат, что превратил волость в своего рода сословное учреждение. Ее нельзя поэтому сравнивать ни с французской коммуной, ни с англо-американским приходом, тем более что в России приходской священник не считался даже членом сельского схода. В состав лиц, принимавших участие в местном самоуправлении, входили все совладельцы общинных земель. Употребляя немецкое выражение, мы можем сравнить сельскую общину в России с Burger-gemeinde, но не с politischc-gemeinder. тот, или те, кто принимает или не принимает участия в периодических переделах, владеют одинаковым правом голоса. Сельская община, как таковая, состоит из всех взрослых членов семей, которые не только живут в деревне, но и владеют участками общинной земли. Лица, поселившиеся недавно, и те, кто соответствует классу людей, известных в Швейцарии под именем beisaszen или domicilies и manant, таким образом лишены права голоса. Очевидно, что пока последних меньшинство, сельская община может сохранить свой демократический характер, но уже можно предвидеть то время, когда, как это случилось в Германии и в Швейцарии, семьи, издавна поселившиеся, превратятся в своего рода олигархию, если только законодательство не примет мер к разделению функций сельского самоуправления, создав рядом со старой общиной другую, открытую для всех сельских жителей, от частных собственников и арендаторов до простых земледельческих рабочих и пролетариев.

Нужно, однако, сказать, что необходимость такой реформы была уже признана членами выборных земских собраний, о которых будет речь ниже. Не одно из таких собраний выражало желание иметь, сверх существующей общины, учреждение более широкое с характером административной единицы. Такие взгляды высказывались земскими управами: Московской, Вологодской и Смоленской губерний в начале царствования Александра III. И в том же приблизительно смысле высказалось новгородское земство, выразив пожелание, чтобы низшая ступень местного самоуправления была основана на принципе общего представительства всех сословий, а не только совладельцев общинных земель.

При существующей системе сельской общины как учреждения сословного сельский староста, исполнительный орган сельского схода или мира, должен избираться исключительно из среды участников последнего. Между тем его власть по взиманию податей и исполнению полицейских распоряжений распространяется на всех жителей, за исключением одних только помещиков. Было бы, разумеется, гораздо справедливее допустить к избранию такого должностного лица всех тех, кто заинтересован в управлении местными делами.

Сельский сход с его выборными старостами составляет лишь низшую ступень крестьянского самоуправления. Над миром мы находим высшую административную единицу – волость. Она состоит обыкновенно из нескольких деревень, если только какая-нибудь деревня не настолько велика, чтобы самостоятельно образовать подобную единицу. В первом случае различные приходы являются ее подразделениями, с равными правами и обязанностями. Волость, как и мир – учреждение сословное; ни дворяне, ни духовенство, ни купцы и ремесленники не могут ждать от нее какой бы то ни было меры в защиту их местных интересов. Ибо в противоположность деревенской общине или миру, существовавшим еще в крепостное время, волость является по существу, если не по названию, учреждением недавнего происхождения. Мы находим ее во времена Николая на землях, занятых государственными крестьянами; и, именно, в подражание тому, что учреждалось на государственных землях, была введена настоящая система. Хотя и учреждение сословное, волость была, однако, призвана играть важную роль в деле отправления административных и судебных обязанностей, чем и объясняется неоднократно выражавшееся земскими собраниями пожелание ее преобразования в том направлении, чтобы она являлась представительницей всех классов русского общества. Крупное затруднение, препятствующее этой реформе, по-видимому, сводится к тому, что волость имеет, в лице выборных судей, род сословного суда для гражданских дел, интересующих исключительно крестьян. Их тяжбы разбираются на основании не писаного, а обычного права, толкователями которого выборные судьи и являются.