Конституционное право России

В связи с отсутствием в российском законодательстве прямого закрепления понятия конституционно-правовой ответственности исключительную важность в ее развитии приобретают правовые позиции Конституционного Суда РФ, который в отличие от законодателя использует термин «конституционно-правовая ответственность» и признает наличие ее мер в федеральных законах.

Из судебной практики

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 04.04.2002. № 8-П выразил позицию о том, что необходимость адекватных мер воздействия на субъектов конституционно-правовых отношений в целях защиты Конституции РФ вытекает непосредственно из закрепленных ею основ конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту целого комплекса конституционных ценностей: прав и свобод личности, суверенитета, государственной целостности, единства системы государственной власти, единства экономического пространства и т. д. Поэтому законодатель должен установить контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение всеми субъектами конституционно-правовых отношений их конституционной обязанности – соблюдение Конституции и федеральных законов и недопущение не соответствующего им поведения. Такой контрольный механизм в случае невыполнения субъектами конституционно-правовых отношений указанной обязанности не может не предполагать наступления для них негативных последствий. Такой механизм, безусловно, включает и меры конституционно-правовой ответственности.

Конституционным Судом РФ на основе Конституции РФ сформулирован ряд принципов, которыми должен руководствоваться законодатель при регулировании конституционно-правовой ответственности: определенность основания ответственности; соответствие мер конституционно-правовой ответственности требованиям справедливости и соразмерности.

Анализируя российские нормативные правовые акты, можно сделать вывод о том, что конституционно-правовая ответственность имеет собственную законодательную основу. Так, вопросы конституционно-правовой ответственности затронуты в федеральных конституционных законах, например «О Конституционном Суде Российской Федерации»[49 - СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447 (в редакции от 07.06.2004 // Там же. 2004. № 24. Ст. 2334).] (ст. 17, 18, 80), «О Правительстве Российской Федерации»[50 - Там же. 1997. № 51. Ст. 5712 (в редакции от 19.06.2004 // Там же. 2004. № 25. Ст. 2478).] (п. 9 ст. 5, п. 6 ст. 13, п. 2 ст. 27), а также в федеральных законах, таких, например, как «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[51 - Там же. 1995. № 35. Ст. 3506 (в редакции от 08.12.2003 // Там же. 2003. № 40. Ст. 3822).] (ст. 47, 48, 49), «О политических партиях» (ст. 9, 20, 37–43), «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[52 - Там же. 2002. № 24. Ст. 2253 (в редакции от 12.08.2004 // Там же. 2004. № 33. Ст. 3368).] (ст. 31, 38, 77), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 99, 100).

Ярким примером конституционно-правовой ответственности являются меры воздействия федеральных органов государственной власти в отношении органов государственной власти субъектов РФ, установленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 3.1, 9, 19, 29, 29.1).

Своеобразие и однородность конституционно-правовых отношений по поводу конституционно-правовой ответственности позволяет рассматривать ее как институт конституционного права. Этот институт является универсальным, поскольку выступает одним из важнейших элементов конституционно-правового статуса почти всех субъектов конституционного права, приобретая различные правовые формы.

Точка зрения

Н. А. Богданова полагает, что ответственность – один из элементов, которые служат своего рода целью установления конституционно-правового статуса любого субъекта конституционного права и занимают в нем центральное место[53 - Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М.: 2001. С. 68.].

Институт конституционно-правовой ответственности отличается от многих других институтов конституционного права богатством правового содержания. Это связано с тем, что меры, основания, субъекты и механизмы реализации конституционно-правовой ответственности по форме и содержанию крайне разнообразны.

Если говорить о соотношении конституционно-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности, то следует подчеркнуть, что конституционно-правовая ответственность наступает на основе норм Конституции РФ и федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ и подзаконных актов. В то же время, например, уголовная ответственность устанавливается только федеральным законом, административная – федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.

Субъектами конституционно-правовой ответственности выступают как физические лица, так и коллективные образования; уголовной – только физические; административной – физические и юридические лица. Физические лица как субъекты конституционно-правовой ответственности представлены гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства, различными должностными лицами и др. В качестве коллективных образований выступают государственные органы, негосударственные органы и объединения и др.

Основанием конституционно-правовой ответственности может являться не только правонарушение, т. е. не соответствующее нормам конституционного права поведение. Конституционно-правовая ответственность может возлагаться за деяния других субъектов конституционного права.

Пример. Примером может служить ответственность политических партий, зарегистрировавших федеральный список кандидатов, за действия их доверенных лиц, уполномоченных представителей в соответствии с ч. 10 ст. 99 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Так, регистрация федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией, может быть отменена Верховным Судом РФ по заявлению Центральной избирательной комиссии РФ, иной политической партии, федеральный список кандидатов которой зарегистрирован, в случае установления факта подкупа избирателей доверенным лицом политической партии, ее уполномоченным представителем, в т. ч. по финансовым вопросам, а также действующими по их поручению иным лицом или организацией.

Меры конституционно-правовой ответственности (конституционно-правовые санкции) в общем случае не совпадают с наказаниями за преступления и административными наказаниями, установленными за административные правонарушения. В частности, лишение прав допускают как уголовное и административное, так и конституционное право. Однако в ряде случаев применение уголовных или административных санкций невозможно в силу различных конституционно-правовых иммунитетов (которыми обладают, например, глава государства или парламентарии).

Круг субъектов, уполномоченных применять меры конституционно-правовой ответственности (инстанций ответственности), достаточно широк: органы законодательной, исполнительной, судебной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и др.

Принудительный характер юридической ответственности применительно к конституционно-правовой ответственности проявляется не только в государственном принуждении, но и в ином приравненном к нему публичном (общественном) принуждении, например в случае отзыва избирателями должностного лица. Конечно, такое публичное (общественное) принуждение так же, как и государственное, осуществляется на основе конституционно-правовых норм (или при их санкционировании) и, как правило, под государственным контролем.

Особенностью конституционно-правовой ответственности является ее ярко выраженный политический характер. Одним из главных критериев разграничения политической и конституционно-правовой ответственности служит основание наступления ответственности.

Важно разграничивать конституционно-правовую и дисциплинарную ответственность, поскольку некоторые меры этих двух видов юридической ответственности в ряде случаев могут иметь схожее объективное выражение, как, например, увольнение (ст. 192 Трудового кодекса РФ) и отрешение от должности (ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Различия этих видов ответственности заключаются в основаниях и процедуре их применения. Во-первых, основания конституционно-правовой ответственности лежат в сфере конституционно-правовых отношений, а дисциплинарная ответственность применяется работодателем в отношении работника за совершение последним дисциплинарного проступка или невыполнение (ненадлежащее выполнение) трудовых обязанностей. Во-вторых, меры конституционно-правовой ответственности обычно вписаны в систему разделения властей или сдержек и противовесов. Во всяком случае, конституционно-правовые санкции применяются инстанциями ответственности в отношении неподчиненных и неподотчетных им напрямую субъектов, тем самым отличаясь от дисциплинарных взысканий.

Зарубежный опыт

В разных странах конституционно-правовая ответственность рассматривается по-разному. Так, например, в Китайской Народной Республике конституционно-правовой ответственности стали уделять много внимания относительно недавно, о ее самостоятельности говорят многие видные китайские теоретики права. В основном вопросам ее обособления посвящены работы китайских именно теоретиков права, а не конституционалистов, которые существенно реже обращаются к этой теме[54 - Трощинский П. В. Правовая система Китайской Народной Республики: становление, развитие и характерные особенности // Вестник Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 2015. № 5.]. Важно отметить, что в КНР под конституционной ответственностью понимается ответственность за нарушение Конституции.

В странах Латинской Америки, например в Чили, Перу, Мексике, выделяются административная, гражданская, уголовная и политическая ответственность. Именно последняя по сути своей является конституционно-правовой ответственностью, просто носит иное название[55 - Claudia Gamboa Montejano, Sandra Valdеs Robledo. «RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES P?BLICOS». 2007.].

В Бразилии также речь идет именно о политической ответственности, причем политическая ответственность является понятием не просто конституционным, но прежде всего культурным[56 - Cheibub, Josе Ant?nio, & Przeworski, Adam. (1997). Democracia, Elei??es e Responsabilidade Pol?tica. Revista Brasileira de Ci?ncias Sociais, 12(35). https://dx.doi.org/10.1590/S0102–69091997000300004]. Это своего рода конституционная ответственность для политических субъектов[57 - Rodrigo Tostes de Alencar Mascarenhas (2021), A Responsabilidade Constitucional Dos Agentes Pol?ticos, Fоrum. https://www.livrariadavila.com.br/a-responsabilidade-constitucional-dos-agentes-politicos-754027/p].

В Испании тоже говорят не о конституционной, а о политической ответственности, но используют этот термин применительно к солидарной политической ответственности Правительства перед Кортесами. В последнее время теоретики права также говорят о существовании в Конституции Испании указания на индивидуальную политическую ответственность министров перед Конгрессом депутатов, однако этот вопрос продолжает оставаться дискуссионным[58 - PILAR MELLADO PRADO. LA RESPONSABILIDAD POL?TICA DEL GOBIERNO. Revista de Derecho Pol?tico, n?m. 37, 1992, pp. 139–147.].

В Италии предложен особый вид юридической ответственности – политико-конституционный[59 - Francesco Sacco (2012), La Responsabilit? Politico-Costituzionale Del Presidente Della Repubblica, Aracne.]. Данный вид предлагается ввиду того, что Президент Республики не несет ответственности за действия, совершенные при исполнении президентских обязанностей, за исключением случаев государственной измены или нарушения Конституции.

В Канаде говорят о конституционной ответственности (constitutional responsibility), однако ей не посвящены масштабные теоретические исследования, и она рассматривается скорее с прикладной точки зрения в контексте коллективной или индивидуальной ответственности Правительства и министров перед Парламентом и Короной. В этом смысле Канада полностью следует «британской модели» политической ответственности, т. е. ответственности Правительства перед Парламентом[60 - Sanz Encinar, Abraham. «El concepto Jur?dico de la Responsabilidad en la Teor?a General del Derecho.» AFDUAM, Universidad Autоnoma de Madrid 2000, p. 33.].

В США конституционная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности не выделяется, речь идет об ответственности в конституционном праве, когда под конституционной ответственностью подразумевается любая ответственность – уголовная, административная, гражданская, – которая наступает вследствие нарушения норм Конституции. Однако можно говорить о существовании ответственности политической, когда должностные лица исполнительной власти и судьи отрешаются Конгрессом от должности в порядке импичмента.

В Молдавии и Румынии современные исследователи обособляют ответственность, которая носит политический характер, и называют ее конституционной ответственностью[61 - MIRON, A. (2017). LEGAL LIABILITY IN CONSTITUTIONAL LAW. Union of Jurists of Romania. Law Review, Ii Retrieved from https://www-proquest-com.proxylibrary.hse.ru/scholarly-journals/legal-liability-constitutional-law/docview/2249942651/se-2?accountid=45451/]. При этом единой концепции понятия и сущности конституционной ответственности еще не выработано, но эта тема является актуальной для исследования в этих странах.

В Польше конституционная ответственность прямо предусмотрена в Конституции: ст. 198 Конституции Республики Польша содержит перечень лиц, которые за нарушение Конституции или закона «в связи с занимаемой должностью или в сфере исполнения своих служебных обязанностей несут конституционную ответственность». В Конституции Австрии также напрямую устанавливается «предусмотренная Конституцией ответственность» верховных органов Федерации и земель, их должностных лиц за допущенные правонарушения (ст. 142).

В Беларуси в силу исторической близости и общей советской теоретико-правовой исследовательской базы развитие конституционной ответственности и ее обособление идет по тому же пути, что и в России[62 - Пугачев А. Н. Конституционно-правовая ответственность в механизме охраны Основного закона. Экономические и юридические науки. Конституционное и административное право. № 4. 2009. С.105–111.].

3.2. Основания конституционно-правовой ответственности

Под основанием конституционно-правовой ответственности понимают обстоятельства, при которых в соответствии с конституционно-правовыми нормами она наступает. Таким основанием прежде всего может являться факт недолжного поведения в конституционно-правовой сфере.

Точка зрения

Профессор Московского университета Л. А. Шалланд отмечал, что «Конституция как совокупность велений, устанавливающих рамки для деятельности всех, одинаково для всех обязательна. Неподчинение ей, от кого бы оно ни исходило, есть правонарушение»[63 - Шалланд Л. А. Верховный суд и конституционные гарантии // Конституционное государство: сб. ст. 2-е изд. СПб., 1905.].

В правовой литературе основание конституционно-правовой ответственности обозначается как конституционный деликт (от лат. delictum – правонарушение, проступок).

Конституционный деликт – деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности.

Конституционно-правовые нормы могут связывать основание конституционно-правовой ответственности с правонарушениями в других отраслях права, например в сфере уголовного права. Так, в соответствии со ст. 93 Конституции РФ основанием привлечения Президента РФ к конституционно-правовой ответственности является совершение им деяния, которое имеет признаки измены или иного тяжкого преступления.

Зарубежный опыт

Президент Чехии, согласно ст. 65 Конституции страны, может быть привлечен к ответственности только за государственную измену и только Конституционным Судом Чешской Республики на основании обвинения, выдвинутого Сенатом. За совершение преступления к Президенту Чехии применяются конституционно-правовые санкции. Ими являются отрешение от должности и лишение права быть избранным Президентом.

Из современной практики реализации конституционно-правовой ответственности по подобным основаниям можно привести в качестве примера решение Палаты представителей США от 24.07.2002 об исключении из своего состава конгрессмена, обвиненного во взяточничестве, препятствовании правосудию и налоговых нарушениях (на основании разд. 5 ст. I Конституции США для этого требуется 2/3 голосов членов палаты).

Конституционный деликт может быть совершен в форме действия или бездействия.

Пример. Ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд.

Подавляющее большинство конституционных деликтов совершаются путем активных действий. Бездействие – это своего рода невмешательство в развитие событий, которые субъект конституционного права обязан был предотвратить.

В ряде случаев предусматривается конституционно-правовая ответственность только за деяния в форме бездействия.

Пример. Ст. 37 Федерального закона «О политических партиях» устанавливает, что политическая партия, не принимавшая в течение семи лет подряд участия в выборах, подлежит ликвидации.

Зарубежный опыт

Закон ФРГ о партиях устанавливает, что объединение теряет статус партии, если оно в течение шести лет не принимало участия в выборах в Бундестаг или ландтаг с собственной предвыборной программой.

В соответствии со ст. 242 Конституции Португалии в случае действий или бездействия, грубо нарушающих закон, органы самоуправляющихся единиц могут быть распущены.

Хотя противоправным в строгом смысле слова признается поведение, не соответствующее правовым нормам, вместе с тем противоправность может быть связана с предписаниями не только правовых, но и других социальных норм, нарушение которых недопустимо в соответствии с конституционно-правовыми нормами. Поскольку деятельность общественных и иных объединений обычно регулируется не только конституционным законодательством, но также и нормами учредительных документов, то их конституционно-правовая ответственность может наступать за действия как нарушающие нормы конституционного права, так и предпринимаемые в нарушение их собственных учредительных документов, прежде всего устава.

Пример. Согласно ст. 42 Федерального закона «Об общественных объединениях» в случае совершения общественным объединением действий, противоречащих уставным целям, федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган либо Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения. В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.