Правовое регулирование кадастровой деятельности

Правовое регулирование кадастровой деятельности
Наталья Александровна Арману

В книге раскрыто содержание нормативно-правового регулирования, показаны этапы формирования института кадастровых правоотношений в Российской Федерации, приведены основные понятия и рассмотрены виды кадастровых правоотношений и процедур. Рассмотрена природа и сущность кадастровых правоотношений, и их содержание. Затронуты проблемы нормативного правового регулирования кадастровых отношений.Учебник предназначен для колледжей, студентов учреждений среднего профессионального образования.

Правовое регулирование кадастровой деятельности

Наталья Александровна Арману

© Наталья Александровна Арману, 2023

ISBN 978-5-0060-6196-5

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

ВВЕДЕНИЕ

Кадастровые отношения, складывающиеся по поводу кадастрового учета объектов недвижимости и их оценки, необходимы для реализации прав владения, и эффективного использования непосредственно самих объектов недвижимости. Не смотря на то, что понятие кадастровых отношений не является новым для российской правоприменительной практики, осведомленность о функциях и институтах данной отрасли в России намного ниже, чем в странах с развитой экономикой.

В современном мире системы регистрации прав и учета недвижимости представляют собой основу для реализации мероприятий в области кадастровой деятельности, что в свою очередь оказывает влияние на уровень эффективности использования объектов недвижимости, в частности земельных ресурсов. Данные системы активно используются при реализации государственных проектов, в том числе инвестиционных, и обеспечивают реализацию прав правообладателей на собственность.

С точки зрения администрирования недвижимости, владение и пользование, вытекающие из традиционных или «неофициальных» режимов собственности, оказываются менее понятными и не закрепленными в законах или регламентах. Более того, такое администрирование, негативно сказывается на процессах бюджетирования, так как «неофициальные» режимы собственности не подпадают под налогообложение.

Кадастровая стоимость, определяемая, как с экономической точки зрения, так и в более широком смысле, с учетом общественной и экологической ценности активов, – служит важной основой для принятия решений, касающихся законных прав владения и пользования.

Оценка недвижимости, то есть процесс определения стоимости, так же является частью эволюции и улучшения состояния ресурсов, которые могут оказывать всестороннее воздействие на общее экономическое развитие и рост, на формирование богатства и процветание социума или нации.

Эффективное регулирование кадастровых правоотношений, прав владения и пользования по целому ряду причин требуется как для государства, так и для частного сектора. С этой целью нормативно-правовые акты, регулирующие правоотношения данной отрасли, на постоянной основе подвергаются пересмотру. После серии изменений и модификаций законодательных актов, которые действовали в разный период времени, законодатель сместил акцент с прав на объекты недвижимости, на обязанности, в частности, на обязанность собственника уплачивать налог на недвижимость. Таим образом, активизировав в обществе процессы налогообложения. И если этот факт не прослеживается в явной форме, все же результаты различных нововведений в данном контексте, в особенности статистические данные Рореестра, свидетельствует об этом.

Законодатель, в рамках правового регулирования кадастровых правоотношений, ставит перед собой цель внедрить такие методы регламентации, имплементация которых, обеспечила бы реализацию процесса управления недвижимостью и земельными ресурсами. Устанавливая определенные процедуры, законодатель не должен отступать от принципа равенства и таким образом им должны следовать все субъекты указанных правоотношений, на всей территории России.

Реформа в данной отрасли еще не завершена, в настоящее время происходит переоценка достигнутых результатов, выявление ошибок и предпринимаются действия для дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы.

Актуальность данной темы и необходимость ее изучения заключается во влиянии результатов кадастровых процедур на процессы налогообложения, а значит и на экономику страны в целом. Кроме того, данный вопрос касается каждого гражданина в отдельности, и общества в целом.

Несмотря на имеющиеся результаты исследований в данной области, некоторые вопросы, как теоретической, так и практической направленности, требуют дальнейшего изучения.

В рамках настоящего исследования, автор ставит перед собой цель проанализировать механизм правового регулирования кадастровых отношений. С этой целью будут освящены вопросы развития правового регулирования, нормативно – правовые акты, регламентирующие данную отрасль, обозначены проблемы.

ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАДАСТРОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1 История развития земельных отношений и кадастра

Исторические корни появления и развития кадастра были заложены еще в 3000 г. до н. э. – Месопотамия, Вавилон, Древний Египет, Древний Рим. Кадастр в этих древних государствах представлял собой реестр, в котором отображался перечень земель с указанием площади участков, вида использования земель, их принадлежности. По некоторым данным, сам термин «кадастр» возник во время правления Августа в Риме (27 г. до н. э.). Он утвердил единицу учета сбора дани за землю, которую называли «capitiqum» и ввел перепись населения «capitiqum registrum». Затем, они слились в одно слово «catаstrum». По другим данным термин «кадастр» произошёл от греческого «catastichon», означающего «тетрадь для записей», «лист», «реестр», или латинского «capitastum», что означает опись податных предметов – то есть тех, что облагаются налогом[1 - Гиниятов, И. А. Основы земельного кадастра и мониторинга земель: курс лекций / И. А. Гиниятов. – Новосибирск: СГГА, 2011. – 70 с.].

Изначально кадастр представлял собой книгу, в которой был список всех земель, облагаемых налогом, а также указывалась их площадь, качество почвы и размер земельного налога. Кадастр Месопотамии, Древнего Египта и Рима представлял собой реестр, отображающий перечень земельных участков, их площадь и принадлежность. Налог определялся урожайностью и размерами участка. Древнеримский кадастр был образцом для своего времени. Некоторые исследователи считают, что описание кадастра впервые предложил Сервий Туллий в VI веке до н. э. В специальные реестры вносились данные о размере земельного участка, способе обработки земли, качестве и доходности земли. На бронзовые таблички наносили планы участков, их названия, границы, размеры, сведения о качестве и хозяйстве[2 - В. Н. Клюшниченко, Н. В. Тимофеева. Земельный кадастр. учебное пособие для студентов. Новосибирск: СГГА, 2011. с.123].

Принципы кадастра распространялись и на колонии Рима. Наибольшего расцвета кадастр достиг во времена правления Юлия Цезаря и его преемника Августа, который как раз и ввел термин «кадастр». До 18 – го века процесс кадастровых работ и основы ведения кадастра практически не менялись. При съемке почти не использовались геометрические знания и вычисления, а сама она проводилась с помощью веревки и жезла. Но в 1718 г. Джованни Джакомо Маринони разработал первый кадастр на основе соблюдения научных методов[3 - См. там же.]. Определение границ земельных участков осуществлялось методом триангуляции и полигонометрии. На картах отображались участки (парцеллы), типы грунтов, чистую прибыль, которая являлась основой для обложения налогом. Этот кадастр носил название «миланский», был введен в действие 1 января 1760 г. В последствии (XIX в.) служил образцом для разработки кадастров Франции, Бельгии, Австрии, Голландии и Швейцарии[4 - Золотова Е. В. Основы кадастра: Территориальные информационные системы: учебник для вузов / Золотова Е. В. – М: Академический Проект, 2020. с.212.].

Кадастр России, как и зарубежные земельные кадастры, характеризуется длительной историей развития, однако он отличается своими специфическими особенностями. Первые описания земель в России появились в IX веке нашего столетия. Истоки земельный кадастр берет в Киевской Руси, о нем говорится в нескольких статьях Владимира Мономаха «Пространной Русской правды». Земли в XI веке делились только по видам угодий: пахотные, дворовые, охотничьи и т. д. Самыми старыми документами, которые до нас дошли, являются описания земель периода татарского ига, оказавшее определенное влияние на развитие древнего земельного кадастра.

Период XVIII – начала XX в. можно определить как период становления нормативной базы.

Далее рассмотрим наиболее важные периоды развития данного вопроса.

Следующий важный этап развития кадастрового института, это период на который приходятся события Октябрьской революции 1917 г. Он продлился вплоть до распада Советского государства в 1991 г. Как известно, в советский период не существовало индивидуальной собственности на землю. Советский период характеризуется стагнацией данной отрасли.

Чтобы облегчить читателю восприятие информации относительно периодизации вплоть до 2017 г., проследим развития схематически (рис.1.1).

Рис. 1.1 – Этапы развития кадастрового института 1991 -2017 годы

Период 1917—1991 годы – это поворотный момент в истории развития прав на собственность, и все что связано с объектами недвижимости. Отдельно следует упомянуть правоотношения землепользования, из которых в прямом смысле были «вырезаны» частные права на землю, установив «народную собственность». В свою очередь права пользования на землю (аренда, бессрочное пользование) получили развитие, чтобы закрепить права граждан, при этом сохраняя государственную собственность на нее. И здесь приходиться говорить об учете землепользователей, что положило начало созданию системы учета.

Период 1991—2001 годы – характеризуется трансформацией учета от земельного кадастра к кадастру недвижимости.

Данный период характеризуется развитием гражданских правоотношений возникающих поп оводу прав собственности. Государственные органы утрачивают контроль над данным процессом, апробация государства посредством принятия публичного акта для перехода прав собственности на объекты недвижимости не требуется. Это привело к образованию определенного пробела в информационном поле и отсутствии сведений об объектах недвижимости. Государство утратило контроль над данным процессом.

Договоры или иные правоустанавливающие документы подтверждающие право собственности не регистрировались, оставались «на руках» у граждан, позднее зачастую утрачивались. В силу этих причин возникали многочисленные споры и трудности с оформлением прав.

Период 1996—2002 годы – кадастровая система становится на путь трансформации, и приобретает современные очертания. Создается единый Государственный кадастр недвижимости (далее – ГКН). Законодатель определил ему главенствующую роль носителя информации и единственного источника, который определяет существование того или иного объекта недвижимости (Закон о государственном кадастре недвижимости). Можно сказать, что период хаоса в данной отрасли подходил к концу. Не для кого не секрет, что мошеннические действия, направленные на манипуляцию с имеющимися документами и информацией из кадастровой системы используют в преступных деяниях. Законодатель, таким образом, сделал шаг к транспарентости и общедоступности, гласности данных. Принятие закона должно было обеспечить вывод объектов недвижимости из теневых форм управления и подготовить почву для дальнейшего реформирования кадастровой системы.

Данный период носит наименование «дезинтеграционный», по сути происходит отказ от старой системы, дезактивация устаревших процессов. Разрабатываются новые методики.

Период 2008 – 2016 годы – это период создания объединенного кадастра недвижимости.

На рисунки 1.2 схематически представлены нормативно-правовые акты, которые принимались по мере развития данного вопроса.

Рис.1.2 – Нормативно-правовое обеспечение кадастровой деятельности

Основным законодательным актом в данной отрасли являлся Федеральный закон от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о кадастре). Закон устанавливал, что объектами государственного кадастрового учета являются не только земельные участки, но и объекты недвижимости – здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, помещения.

К 2013 году завершился период перехода от технического учета к кадастровому учету.

С 2017 года – период завершения процесса интеграции, который характеризуется возникновением новых правоотношений, связанных с созданием Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН).

Становление собственности и регистрация прав не неразрывно связаны с государственностью. Необходимо понимать, что учет прав на объекты недвижимости, вне зависимости от периода развития данной отрасли, имеет своей целью определить объект налогообложения (ранее это была дань, подать).

В последние несколько лет вопросы оценки объектов недвижимости являются наиболее обсуждаемыми в нашем обществе. Данный факт обусловлен тем, что в стране прошли несколько этапов массовой кадастровой оценки. Данные мероприятия проводились именно с целью формирования налоговой базы, расчета и начисления налогов.

Кадастровые отношения, в настоящее время активно развивается и все законодательные инициативы, хоть и проходят длительный период интеграции в российскую действительность, однозначно получают положительный эффект.

1.2. Становление правового регулирования кадастровых отношений

Градация нормативно-правовых актов, регламентирующих правовые основания образования и постановки на кадастровый учет земельных участков, в зависимости от компетенции, выглядит следующим образом:

– высший нормативный правовой акт Российской Федерации;

– акты, издаваемые Правительством Российской Федерации;

– акты федеральных органов исполнительной власти;