Основы публичного экономического права России. Учебное пособие

Зона территориального развития в Российской Федерации (зона территориального развития) – это часть территории субъекта РФ, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта РФ путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки.

Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу, предусматривающая создание зоны территориального развития, это документ государственного стратегического планирования, определяющий цели, приоритеты и задачи социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу с учетом определенного рода особенностей.

Администрация зоны территориального развития – это орган управления зоной территориального развития в субъекте РФ. Резидент зоны территориального развития – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, включенные в реестр резидентов зоны территориального развития. Инвестиционная декларация – документ, содержащий сведения об инвестиционном проекте, реализуемом в зоне территориального развития.

Законом Правительству России предоставлено право утверждать перечень субъектов РФ, на территориях которых допускается создание зон территориального развития. Предельные значения показателей, методики их расчета и порядок их применения в целях утверждения перечня субъектов РФ, на территориях которых допускается создание зон территориального развития, также относится к компетенции Правительства России.

Помимо Правительства России, решение о включении субъекта РФ в перечень субъектов РФ, на территориях которых допускается создание зон территориального развития, может принять Президент России.

Формирование единой государственной политики в сфере функционирования зон территориального развития возложено на уполномоченный федеральный орган. К его же ведению отнесены вопросы установления перечня показателей оценки эффективности функционирования зоны территориального развития на каждом этапе ее функционирования, которые могут быть предусмотрены соглашением и учтены в методике расчета этих показателей.

Определение порядка осуществления контроля за достижением значений показателей оценки эффективности функционирования зоны территориального развития по окончании этапов функционирования зоны территориального развития, предусмотренных соглашением, и порядка осуществления контроля за соблюдением резидентами условий инвестиционных деклараций и условий получения мер государственной поддержки отнесено к федеральному уровню управления.

Определение порядка составления отчетности о функционировании зоны территориального развития, предоставление сведений главным распорядителям бюджетных средств и организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов по обеспечению эффективного функционирования зоны территориального развития, а также взаимодействие с администрацией в целях эффективного функционирования зоны территориального развития возложены на уполномоченный федеральный орган – Министерство экономического развития Российской Федерации.

На Администрацию зоны возложены, в основном, полномочия, «вытекающие» из государственной функции «организация». Она вправе рассматривать представленные юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями заявления о включении в реестр резидентов. Вести реестр резидентов в порядке и по форме, которые установлены уполномоченным федеральным органом. Рассматривать заявки на включение в перечни заявок на получение мер государственной поддержки в очередном году и формировать такие перечни[153 - Порядок их формирования устанавливает уполномоченный федеральный орган – Минэкономразвития РФ.].

Администрация зоны устанавливает очередность удовлетворения заявок резидентов, претендующих на получение мер государственной поддержки в очередном году в соответствии с порядком, установленным высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и осуществляет контроль за соблюдением резидентами условий инвестиционных деклараций и условий получения мер государственной поддержки в порядке, установленном Минэкономразвития России.

Администрации зоны предоставлено право заключения договоров аренды земельных участков, предоставляемых на основании заявлений резидентов. Она обязана представлять сведения о перечнях заявок резидентов, претендующих на получение мер государственной поддержки в очередном году, в налоговые органы – сведения о включении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в реестр резидентов, в Минэкономразвития России – ежегодный отчет о результатах функционирования зоны территориального развития.

Органом управления зоной территориального развития является исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

Формирование законодательства о региональном и территориальном развитии ещё продолжается. Пока эти процессы носят эпизодический характер, однако некоторые прогнозы о развитии территорий уже можно сделать сейчас.

Для обеспечения регионального и территориального развития утверждены Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на периоддо 2018 года[154 - Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года утверждены Правительством России 31.01.2013. Данных об официальном опубликовании нет.], согласно которым намечен ряд мер, способных обеспечить это развитие.

Планируется существенно изменить условия ведения предпринимательской деятельности в регионах. Указом Президента России от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»[155 - СЗ РФ. 2012, № 19, ст. 2333.] в целях повышения темпов и обеспечения устойчивости экономического роста, увеличения реальных доходов граждан Российской Федерации, достижения технологического лидерства российской экономики Правительству России дано поручение подготовить проект указа, предусматривающий внедрение системы оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ на основе качественных и количественных показателей улучшения инвестиционного климата.

Для обеспечения открытости и прозрачности общественных финансов планируется проводить регулярную оценку (мониторинг) прозрачности деятельности субъектов РФ и муниципальных образований по управлению общественными финансами. А в рамках совершенствования инструментов финансовой поддержки регионов планируется установить четкие принципы распределения и предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.

Постановлением Правительства России от 03.08.2011 № 648 «О порядке отбора и координации реализации приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» утверждены названные Правила, в которых определено понятие «инвестиционный проект». Это проект или несколько взаимосвязанных проектов, соответствующих установленным требованиям. Инвестиции при реализации таких проектов должны вкладываться в объекты капитальных вложений на территории одного или нескольких субъектов РФ, входящих в состав федерального округа. Проект должен соответствовать Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и стратегиям социально-экономического развития федеральных округов, основным направлениям деятельности Правительства России на соответствующий период, концепциям и стратегиям развития отраслей экономики на среднесрочный и долгосрочный периоды, а также стратегиям социально-экономического развития субъектов РФ. От его реализации должен быть положительный социально-экономический и бюджетный эффект, суммарный объем капитальных вложений в инвестиционный проект (стоимость инвестиционного проекта) должна составлять не менее 500 млн рублей.

С помощью инвестиционных проектов должны решаться определенные задачи – проект (проекты) привлекает инвестиции в экономику федерального округа, реализует конкурентные преимущества территорий федеральных округов и развивает их экономическую специализацию. В ходе реализации такого проекта должны создаваться новые рабочие места, повышаться уровень социально-экономического развития территории федерального округа, происходить комплексное и гармоничное развитие территории федерального округа.

В процессах формирования «портфеля» инвестиционных проектов могут участвовать Правительственная комиссия, Минэкономразвития и органы власти субъектов РФ. Перечень инвестиционных проектов формируется в следующем порядке.

Высший орган исполнительной власти субъекта РФ, а если инвестиционный проект планируется осуществлять на территории нескольких субъектов РФ, то высшие органы исполнительной власти субъектов РФ направляют в Минрегионразвития информацию[156 - Типовая форма карты инвестиционного проекта утверждается Министерством регионального развития России.] о включении инвестиционного проекта в перечень инвестиционных проектов.

Минрегионразвития осуществляет координацию отбора инвестиционных проектов, проводит совещания по вопросам, связанным с инвестиционными проектами, взаимодействует с участниками инвестиционных проектов, запрашивает у участников проектов, федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций информацию и документы, необходимые для принятия решений по инвестиционным проектам, направляет в иные органы и организации (при необходимости) информацию об инвестиционных проектах с целью получения заключений указанных органов и организаций и т. п.

Далее это Министерство готовит проект перечня инвестиционных проектов и представляет его, проекты карт инвестиционных проектов и предложения по определению координатора в отношении каждого инвестиционного проекта в подкомиссию по соответствующему федеральному округу, образуемую Правительственной комиссией по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное, региональное и межрегиональное значение.

Если Подкомиссия одобрит представленные документы, Минрегионразвития формирует перечень инвестиционных проектов, представляет его и сопровождающие его материалы на рассмотрение Правительственной комиссии.

Правительственная комиссия принимает решения об одобрении проекта перечня инвестиционных проектов, об утверждении карт инвестиционных проектов и о назначении координаторов.

Одобренный Правительственной комиссией перечень инвестиционных проектов утверждается Председателем Правительства России.

Ответственными исполнителями по инвестиционным проектам могут быть федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и (или) организации, выполняющие мероприятия и принимающие решения по поддержке и реализации инвестиционного проекта.

В течение месяца со дня утверждения перечня инвестиционных проектов ответственный исполнитель и инвестор (за исключением инвестора – федерального органа исполнительной власти) представляют в Минрегионразвития гарантийные письма (об объеме инвестиций и объектов капитальных вложений) и гарантийные письма высшего органа исполнительной власти субъекта РФ и (или) органов местного самоуправления о том, что ими будут выполнены мероприятия, указанные в карте инвестиционного проекта.

Если гарантийные письма не будут представлены, то Минрегионразвития по собственной инициативе либо на основании предложений координатора представляет в подкомиссию предложения о нецелесообразности реализации инвестиционного проекта и необходимости исключения его из утвержденного перечня инвестиционных проектов.

Если Подкомиссия примет решение о нецелесообразности реализации инвестиционного проекта, то Правительственная комиссия принимает аналогичное решение, а Председатель Правительства России это решение утверждает.

За реализацией инвестиционного проекта должно вестись непрерывное наблюдение. Координатор, или по его предложению Минрегионразвития, может принять решение о создании координационного совета инвестиционного проекта. В состав координационного совета могут включаться представители каждого из участников инвестиционного проекта и представители иных органов и организаций.

Состав координационного совета утверждается координатором или Минрегионразвития. Положение о координационном совете утверждается на одном из первых заседаний координационного совета.

Минрегионразвития, входе координации инвестиционных проектов, проводит совещания по вопросам реализации проектов, анализирует информацию о ходе их реализации, дает участникам проектов рекомендации об устранении нарушений, выявленных в ходе реализации проектов, выносит на рассмотрение Подкомиссии вопросы о ходе реализации инвестиционных проектов в случае выявления обстоятельств, ставящих под угрозу реализацию этих проектов.

Если возникает необходимость внесения изменений в карту инвестиционного проекта, то это Министерство по собственной инициативе либо на основании предложений координатора представляет соответствующие предложения в подкомиссию.

Ежегодно на заседании Правительственной комиссии должны рассматриваться доклады о ходе реализации инвестиционных проектов, подготовленные координаторами и Минрегионразвития, и представляться Председателю Правительства России для принятия соответствующих решений.

На региональном уровне субъекты РФ определяют политику по социально-экономическому развитию своих территорий исходя из федеральных норм и правил. В Москве, например, до 2011 года это были программы социально-экономического развития города, позже[157 - См.: Распоряжение Правительства Москвы от 22.11.2010 № 2448-РП «Об участии города Москвы в программе пилотных проектов в субъектах Российской Федерации по формированию федеральной контрактной системы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 66, 30.11.2010.] – в иных правовых формах.

Москва стала участвовать в федеральной контрактной системе, основанной на Программе Правительства России по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года[158 - Утверждена распоряжением Правительства России от 30 июня 2010 г. № 1101-р.] и развивать экономику города стали посредством отраслевых государственных программ («Развитие транспортной системы», «Энергосбережение в городе Москве», «Развитие индустрии отдыха и туризма», «Стимулирование экономической активности» и др.).

В столице стали разрабатываться комплексные документы, отражающие основные согласованные направления деятельности органов исполнительной власти города Москвы по дальнейшему социально-экономическому развитию города и укреплению международного авторитета города (стратегии[159 - См.: Распоряжение Правительства Москвы от 26.04.2011 № 326-РП «О разработке проекта стратегии социально-экономического развития города Москвы на период до 2025 года». Данных об официальном опубликовании нет.], доктрины[160 - См.: Постановление Правительства Москвы от 04.10.2005 № 760-ПП «Об Экологической доктрине города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 57, 19.10.2005.] и пр.).

В других субъектах РФ чаще всего региональное развитие предусматривается в программах социально-экономического развития на определенный период (дальнесрочный и среднесрочный, краткосрочный) либо в целевых, отраслевых и адресных программах.

На муниципальном уровне территориальное развитие происходит через принятие программ социально-экономического развития муниципального образования, а территориальное планирование в виде изменений пространственной организации жизни и деятельности[161 - В территориальном планировании выделяются три уровня – управленческий (определяются цели планирования), профессиональный (воплощение целей в документах территориального планирования), использование документов территориального планирования при реализации проектных предложений (органами власти, инвесторами, застройщиками, собственниками недвижимости, жителями территории).].

Правовой основой для территориального планирования является Градостроительный кодекс РФ, лесное, земельное, природоохранное законодательство.

Проблем для муниципалитетов в этом вопросе очень много. Приоритетами в территориальном планировании могут быть определенного рода политика муниципалитета, учитывающая потенциал хозяйственной самоорганизации и создание экономической конкуренции. Однако пока ситуация с приоритетами в муниципальной политике довольно сложная.

Осложняет большинство вопросов территориального развития в муниципальных образованиях не законодательство, а устаревшие технологии местного управления, часто встречающаяся инертность мышления местных руководителей, нежелание, иногда и страх что-либо изменить без согласования с региональными властями.

На это неоднократно указывалось в средствах массовой информации, обсуждалось на разного рода общественных мероприятиях, но прогресса пока не видно. В связи с чем, видимо, ученым и специалистам еще предстоит разработать немало норм и правил, соблюдение которых позволило бы территориальное планирование эффективно использовать как инструмент территориального развития.

§ 3. Денежная и финансовая политика[162 - О субъектах управления, их государственных функциях и административно-властных полномочиях см. более подробно в Главе V «Сферы и отрасли публичной экономической деятельности» настоящего учебного пособия.]

Финансовая политика государства – это часть экономической политики, при реализации которой происходит государственное регулирование по мобилизации государственных финансов (финансовых ресурсов), их распределению и использованию.

Финансовая политика государства реализуется через определенные направления в общей государственной политике – через налоговую, бюджетную, кредитно-денежную, ценовую, таможенную, социальную, инвестиционную и внешнеторговую политику.

Основы налоговой политики содержатся в Налоговом кодексе Российской Федерации, с помощью которого систематизированы нормы права, позволяющие обеспечивать поступление в бюджет ресурсов, необходимых для выполнения принятых на себя государством обязанностей.

Бюджетная политика реализуется через взаимоотношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ.

Распределение расходов между бюджетами разных уровней, управление государственным долгом и в целом формирование межбюджетных отношений и являются основой бюджетной политики государства, закрепленной в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Бюджетная политика, например, на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, ориентирована на стратегические цели развития страны, сформулированные в указах Президента России, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2013–2015 годах[163 - Данных об официальном опубликовании нет.].