Судебное административное право

б) обязанности при выполнении других задач и полномочий, в том числе организационно-распорядительного характера, имеющих отношение к деятельности суда (например, полномочия в отношении других судей или работников суда как председатель или зампредседателя суда). При осуществлении административных полномочий судья обязан поддерживать высокий уровень профессиональной квалификации в сфере судебного администрирования и способствовать повышению эффективности исполнения служебных обязанностей другими судьями и работниками аппарата суда. При этом он не вправе допускать действия, ограничивающие независимость судей, оказывать давление на них, а также использовать иные методы административного воздействия, имеющие целью повлиять на деятельность судей по отправлению правосудия.

Неотъемлемым элементом правового статуса судьи являются государственные гарантии, среди которых важнейшее значение имеют гарантии его независимости.

Согласно ст. 9 Закона о статусе судей независимость судьи обеспечивается:

– предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия;

– запретом под угрозой ответственности чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по отправлению правосудия;

– несменяемостью судьи: он не подлежит переводу на другую должность или в другой суд без его согласия, и его полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе как по основаниям и в порядке, установленными федеральным законодательством;

– правом судьи на отставку;

– неприкосновенностью судьи, которая включает в себя неприкосновенность личности, неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств, принадлежащих ему документов, багажа и иного имущества, тайну переписки и иной корреспонденции (телефонных переговоров, почтовых, телеграфных, других электрических и иных принимаемых и отправляемых судьей сообщений);

– системой органов судейского сообщества;

– предоставлением судье за счет государства мер правовой защиты, материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу.

Эти гарантии независимости судьи, включая предусмотренные законодательством меры по его правовой защите, материальному и социальному обеспечению, распространяются на всех судей РФ и не могут быть отменены и снижены иными нормативными актами РФ и субъектов РФ.

Процедура осуществления правосудия, предусмотренная законом, – одна из фудаментальных гарантий независимости судьи. Нормы процессуального законодательства, содержащиеся в ГПК РФ, УПК РФ, КАС РФ, АПК РФ, других федеральных законодательных актах, детально регламентируют правила осуществления уголовного, гражданского, административного и конституционного судопроизводства. Рассмотрение и разрешение судом различных категорий дел происходят в предусмотренной законом процессуальной форме – в форме судебного заседания с участием сторон и других субъектов процесса. Закон устанавливает такой порядок производства по рассматриваемым судами делам, который не позволяет кому-либо вмешиваться в судебную деятельность. Судья не обязан давать каких-либо объяснений по существу рассмотренных или находящихся в производстве дел, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и в порядке, предусмотренных процессуальным законом.

Составным элементом правового статуса судьи является юридическая ответственность, которая может быть четырех видов: гражданско-правовая, административная, дисциплинарная и уголовная.

Гражданско-правовая ответственность судьи базируется на соответствующих нормах ГК РФ и п. 5.2 Европейской хартии о статусе судей, предусматривающих, что возмещение ущерба, понесенного вследствие незаконного решения или поведения судьи при исполнении им полномочий, обеспечивается государством.

Дисциплинарная ответственность судьи регулируется ст. 12.1 Закона о статусе судей, в которой указывается, что дисциплинарное взыскание может быть наложено за совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм Закона о статусе судей или положений Кодекса судейской этики). За совершение дисциплинарного проступка на судью может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения и досрочного прекращения полномочий судьи. Дисциплинарные взыскания принимаются Квалификационной коллегией судей (далее – ККС), к компетенции которой относится рассмотрение вопроса о прекращении полномочий этого судьи. При этом Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20 июля 2011 г. № 19-П особо подчеркнул, что недопустимо привлечение судьи к дисциплинарной ответственности за судебную ошибку, если судья действовал в рамках судейского усмотрения и не допустил при этом грубых нарушений при применении норм материального и процессуального права, делающих невозможным продолжение осуществления им судейских полномочий.

Решение, принятое ККС субъектов РФ, может быть обжаловано в судебном порядке либо в Высшую квалификационную коллегию судей РФ (далее – ВККС РФ). Решения ВККС РФ и ККС субъектов РФ о приостановлении либо прекращении полномочий судей, привлечении их к дисциплинарной ответственности могут быть оспорены в Дисциплинарном судебном присутствии.

Административная ответственность судьи за административные правонарушения, предусмотренные КоАП РФ, возможна только по представлению Генерального прокурора и по решению коллегии из трех судей вышестоящего суда.

К уголовной ответственности судья как человек и как должностное лицо в принципе может быть привлечен по широкому спектру составов уголовно наказуемых деяний, в том числе за совершение им уголовно наказуемых деяний при осуществлении правосудия. Вопрос о возбуждении в отношении судьи уголовного дела решается Генеральным прокурором с согласия коллегии из трех судей вышестоящего суда и соответствующей квалификационной коллегии. Уголовное дело в отношении судьи по его требованию, заявленному до начала судебного разбирательства, должно быть рассмотрено только Верховным Судом РФ.

Если при рассмотрении вопросов о возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу, к административной ответственности, о производстве в отношении судьи оперативно-розыскных мероприятий или следственных действий суд либо квалификационная коллегия судей установили, что производство этих мероприятий или действий обусловлено позицией, занимаемой судьей при осуществлении им судейских полномочий, то они отказывают в даче согласия на их производство.

Судья, в том числе по истечении срока его полномочий, не может быть привлечен к какой-либо ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и принятое решение, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении либо вынесении заведомо неправосудного решения.

Глава 6. Судебная юрисдикция по административным делам

6.1. Понятие и сущность юрисдикции

Понятие «юрисдикция», известное еще римскому праву периода монархии (753–510 гг. до н. э.), широко используется в современной юридической науке и практике и характеризуется многозначностью. Оно является межотраслевым, применяется во внутреннем и международном праве и имеет по крайней мере три значения:

во-первых, юрисдикция понимается как распространение суверенной власти государства, его органов на какие-либо объекты или конкретные участки территории, т. е. как проявление территориального верховенства. В этом смысле каждый человек (за некоторыми исключениями), находясь на территории государства, попадает под действие его законов и под его юрисдикцию. Она подразумевает контроль со стороны государственных органов и оценку ими поведения субъектов правоотношений с точки зрения национального правопорядка, применение правовой санкции в случае отрицательного результата такой оценки, а также применение иных принудительных мер воздействия, допустимых в соответствии с национальным законодательством с целью разрешения конфликтных ситуаций. Исходя из этого юрисдикция государства рассматривается как важнейшее проявление государственного суверенитета;

во-вторых, юрисдикция понимается как подведомственная область, предметная сфера, на которую распространяются полномочия государственных органов. В этом случае она отождествляется либо с понятием «подведомственность», либо с категорией «компетенция». Соответственно, юрисдикция трактуется либо как совокупность правомочий государственных органов на осуществление определенного рода деятельности по определенному кругу вопросов, либо как сама деятельность по реализации этих правомочий;

в-третьих, в своем исконном, классическом значении «юрисдикция» (от лат. jurisdictio – «судопроизводство, ведение суда») обозначает право производить суд, судить, решать спорные правовые вопросы и сферу полномочий юрисдикционного органа[45 - См.: Словарь иностранных слов. М., 1987. С. 597.]. В этом смысле понятие «юрисдикция» выводится из латинского словосочетания jus dicere – «говорить правду, правильно»[46 - Объяснение 25 000 иностранных слов, вошедших в употребление в русский язык, с означением их корней / Сост. А.Д. Михельсон. М., 1865.].

Juris dictio дословно переводится как «говорить право», «правоговорение», т. е. определение и правозглашение правомерности поведения субъектов правоотношений в ходе судебного разбирательства при разрешении правового спора. Соответственно, понятие «юрисдикция» в исконном смысле означает акт провозглашения права органом, имеющим власть судить, т. е. прерогативу разрешать конфликты принудительным для сторон образом. Отсюда исторически юрисдикция во всем мире понимается прежде всего как полномочие судей и судов, предполагающее исследование и разрешение конфликтных дел, входящих в их компетенцию, и обеспечение исполнения принятых решений.

Так, во французской доктрине юрисдикция определяется как «судебная власть определенного уровня: миссия правосудия, прерогатива вершить правосудие и процесс применения правовых норм в пределах определенной компетенции; совокупность судебных учреждений; орган, учрежденный для проведения судебного расследования и вынесения решения; в этом последнем смысле – синоним суда»[47 - См.: Структура правовой системы: государственное и частное право. Париж: ДЮНО, 1991. С. 59.]. В Германии юрисдикция понимается исключительно как деятельность судебных органов и в качестве ее синонима используется этимологически пословный перевод латинских слов jus и dicere – Die Rechtsprechung – судопроизводство[48 - URL: http://de.wikipedia.org/wiki/Rechtsprechung (http://de.wikipedia.org/wiki/Rechtsprechung)]. В Испании основное значение термина «юрисдикции» – это властное полномочие и обязанность применять закон в конкретном случае, которые вытекают из суверенитета государства, реализуются в процессе разрешения спора и принадлежат исключительно судам.

В таком же смысле понятие юрисдикции используется и в международном праве. Так, при разработке Конвенции о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности в Комиссии международного права (далее – КМП) ООН было разъяснено, что термин «юрисдикция» «означает компетенцию или правомочия государства-территории возбуждать судебное разбирательство, разрешать споры или выносить решения в отношении гражданских судебных споров, а также правомочия отправлять правосудие во всех его аспектах». При этом отмечалось, что если специально не предусмотрено иное, термин «юрисдикция» означает:

– правомочия выносить решения по спорным делам;

– правомочия решать вопросы права и существа дела;

– правомочия отправлять правосудие и принимать соответствующие меры на всех стадиях разбирательства;

– также иные административные и исполнительные правомочия, которые обычно осуществляются судебными или административными и полицейскими властями государства территории[49 - Документ ООН от 28 мая 2008 г. № A/CN. 4/61 «Предварительный доклад КМП об иммунитетах должностных лиц государства от иностранной уголовной юрисдикции».].

Таким образом, при этимологическом, историческом и компаративном подходах юрисдикция – это определенный механизм (технология) реализации властных полномочий по разрешению юридических конфликтов и вынесению обязательных к исполнению решений органом, уполномоченным судить, «говорить право».

В этом контексте юрисдикция представляет собой деятельность, заключающуюся в «судоговорении», «суждении о праве», т. е. в разбирательстве конфликтных ситуаций, разрешении спорных вопросов путем применения правовых норм. Ее смысл состоит в том, чтобы «говорить» сторонам, в чем заключается право, в данном случае «высказываться от имени права», взвешивать их права и определять, кто прав и кто виноват, обеспечивая торжество справедливости. Юрисдикция как совокупность властных правомочий позволяет ее носителю оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителю. Функция juris dictio – это основная функция судьи, т. е. лица, задачей которого является разрешение спорных вопросов, применение законов в связи с конкретным спором, объявление, кто прав и кто виноват, на чьей стороне стоит право и против кого выступает закон.

В современной процессуальной науке зарубежных стран принято считать, что процессуальное право базируется на трех фундаментальных категориях: юрисдикция, иск, процесс. В этой триаде, составляющей основу общей теории процесса, юрисдикция рассматривается как ее центральная ось, а процесс – как необходимый инструмент осуществления юрисдикционной функции[50 - Pe?aranda Valbuena Н., Quintero de Pe?aranda О., Pe?aranda Quintero Н.R., Pe?aran-da М. Sobre еl Derecho Procesal еn еl Siglo XXI // Nоmadas. Revista Cr?tica de Ciencias Sociales y Jur?dicas. 30 (2011. 2).]. В отечественной процессуальной доктрине понятие «юрисдикция» также занимает одно из центральных мест. При этом термином «юрисдикция» обозначается компетенция, право, правосудие, власть определенных государством органов или лиц рассматривать и разрешать юридические дела. В числе наиболее удачных дефиниций этого понятия можно выделить такую, которая обозначает юрисдикцию как «власть (полномочия) определенного законом, независимого от сторон и беспристрастного лица или органа разрешать юридические дела, приводить отношения спорящих сторон в состояние бесспорности путем применения к ним норм права и вынесения обязательного для сторон решения, которое может после исчерпания средств обжалования стать окончательным и неизменяемым»[51 - Аргунов В.В., Аргунов А.В. О понятии юрисдикции // Законодательство. 2008. № 11. С. 58.].

В современных условиях «юрисдикция» стала понятием более широким, чем правосудие. Это обусловило появление тенденции к выходу за пределы понимания юрисдикции как судопроизводства, «правоговорения» и правоохраны и обозначению в качестве юрисдикционной любой деятельности государственных и негосударственных органов по применению норм права. Предельно расширяется, например, понятие «гражданская юрисдикция», в ее содержание включается: а) оперативно-исполнительная деятельность; б) правоустановительная и в) деятельность по разрешению конфликтов и принудительному осуществлению судебных и иных актов[52 - См.: Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. М.: Норма, 1999. С. 3–4.]. Такой подход следует признать чрезмерно широким.

В ходе исторической эволюции значение термина «юрисдикция» претерпело известные изменения и его содержание интегрировало новые элементы. Это произошло прежде всего в силу того, что на основе закона значительно расширился круг государственных органов, выполняющих в той или иной мере юрисдикционную функцию, а не потому, что оперативно-исполнительная деятельность стала юрисдикционной. Юрисдикция в качестве самостоятельной и ведущей функции осуществляется ныне различными судебными и квазисудебными органами. Юрисдикционную функцию в качестве неосновной (дополнительной) могут реализовать в установленных законом случаях в том или ином объеме органы (должностные лица), осуществляющие оперативное управление, а также различные контрольные и надзорные органы.

Юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти – это не часть их оперативно-исполнительной деятельности, а самостоятельная функция этих органов, ограниченно делегированная им законодателем для «разгрузки» судебной власти и оперативного разрешения определенных незначительных правовых конфликтов.

Юрисдикция имеет в качестве одной из своих целей применение общей, абстрактной нормы права к конкретному случаю, которое реализуется в юрисдикционном процессе. Однако эта черта не является отличительной характеристикой только юрисдикционной деятельности, поскольку правоприменение происходит и в процессе оперативно-исполнительной административной деятельности. Отличие юрисдикционного правоприменения от административного состоит в правовой природе юрисдикции. Сущность юрисдикции заключается в применении общей нормы не просто к конкретному случаю, а к определенной конфликтной ситуации, которое направлено на восстановление нарушенного или оспоренного права или законного интереса лица, обратившегося за защитой.

Юрисдикция есть правоохранительное применение компетентным органом установленных правовых правил в конфликтной ситуации, процесс и технология управления именно конфликтной ситуацией, вызывающей необходимость защиты нарушенного права.

Таким образом, общее понятие «юрисдикция» не может, с одной стороны, сводиться к «судоговорению», судопроизводству. В современном обществе «правоговорение» в процессе разрешения конфликтов путем применения компетентными органами установленных правовых норм – это функция не только судебных, но и квазисудебных учреждений, а также административных органов, которые закон может наделять определенными юрисдикционными полномочиями. С другой стороны, осуществление административными и квазисудебными органами юрисдикционной функции не означает, что в общее понятие юрисдикции должно включаться оперативно-исполнительное правоприменение, ибо оно не является «правоговорением», разрешающим конфликт, и не порождает родственные ему правоотношения. Следовательно, лишь в этих обозначенных рамках возможно выявление существенных признаков юрисдикции, которые выражают ее современную модель.

6.2. Признаки и виды юрисдикции

Выявление признаков юрисдикции связано с решением конкретной задачи: определить такие существенно значимые компоненты юрисдикции, когда отсутствие хотя бы одного из них не позволяет считать правоприменительную деятельность юрисдикционной.

Разрешение конфликтов – одна из функций любого управляющего субъекта. Однако не любая деятельность по разрешению конфликтов является юрисдикционной. К ней относится лишь та, которая представляет собой разрешение правовых конфликтов уполномоченными органами принудительным для сторон образом в рамках определенных правовых процедур и завершается принятием обязательного для исполнения решения. Исходя из этого юрисдикция характеризуется такими важнейшими признаками, как: 1) наличие правового конфликта в качестве предмета, который формально выражается в виде юридического дела; 2) наличие уполномоченного на рассмотрение этого дела органа, имеющего полномочие в качестве третьей стороны «говорить право»; 3) наличие определенной процедурно-процессуальной формы разрешения конфликта (рассмотрения дела); 4) издание юрисдикционного акта, разрешающего правовой конфликт.

1. Предмет юрисдикции. В основе юридического конфликта может лежать различное понимание (и толкование), несоблюдение либо нарушение практически любой нормы права: уполномочивающей, обязывающей или запрещающей. Соответственно, двумя его основными формами выступают спор о праве и правонарушение. В связи с правонарушениями юрисдикционная деятельность государства, как правило, возникает помимо воли правонарушителя. Споры о праве становятся предметом разбирательства лишь после обращения в юрисдикционный орган одной из сторон.

В результате юрисдикционной деятельности конфликт разрешается по существу путем наделения участвующих в деле лиц правами и обязанностями либо подтверждения (восстановления) прав и обязанностей. Исходя из этого юрисдикция представляет собой правоохранительную деятельность. Вместе с тем не всякая правоохранительная и не любая юридическая деятельность компетентных органов, осуществляемая в связи с возникшим правовым конфликтом, является юрисдикционной. К юрисдикционной относится лишь деятельность по разрешению возникшего конфликта по существу. Вспомогательная деятельность, например контрольная, надзорная, следственная, хотя и является по своей природе юридической, направленной в конечном счете на разрешение конфликта, тем не менее не относится к юрисдикционной. Она непосредственно не сопряжена с разрешением конфликта, не определяет права и обязанности субъектов принудительным для них образом, а лишь подготавливает материал для разрешения вопроса по существу.

2. Субъекты юрисдикции. Разрешение правового конфликта судом или иным специально уполномоченным на то органом – один из существенных признаков юрисдикции. Круг юрисдикционных органов определяется законодательством, устанавливающим также порядок и способы их деятельности, компетенцию по разрешению юридических дел и т. п.

Для обеспечения справедливости и беспристрастности при рассмотрении и разрешении конфликтов необходимо, чтобы юрисдикционный орган был независим в своих действиях и решениях. Там, где этого нет, юрисдикционная деятельность может быть таковой лишь по заданной законом правовой форме, но не по содержанию. В понятии «независимость юрисдикционного органа» можно выделить две стороны: субъективную и объективную. Субъективная сторона характеризует личную незаинтересованность членов юрисдикционного органа в исходе процесса разрешения конфликта, а объективная – их защищенность от воздействия со стороны участников процесса, иных лиц и органов в противоправных целях. Независимость судей провозглашается и гарантируется ст. 120–122 Конституции РФ, а также такими правовыми принципами и институтами, как разделение властей, тайна совещательной комнаты, отвод и самоотвод, запрет чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по отправлению правосудия и др.

Одной из существенных особенностей рассмотрения административно-правовых конфликтов административными учреждениями и должностными лицами является известное отступление от принципа независимости юрисдикционного органа. Эти учреждения и должностные лица, наделенные юрисдикционными полномочиями, также входят в систему органов исполнительной власти. Отсюда, рассматривая конфликты частных лиц с органами исполнительной власти, они выступают как ее представители и в известной мере объективно оказываются «судьями» в собственном деле, не защищенными от влияния администрации. Более того, многие должностные лица по определенной категории дел об административных правонарушениях наделены правом не только рассматривать конфликты, но и пресекать порождающие их действия, проводить по ним расследование, выступая одновременно и обвиняющей стороной, и «судьей». Этим данные субъекты юрисдикции отличаются от суда, который выступает в роли независимого арбитра, не связанного никоим образом ни с одной из сторон.