Судебное административное право

Все эти нормативные правовые акты, регламентирующие различные аспекты устройства судебной власти, в разделах «Общие положения» нередко дублируют друг друга и вполне могли бы быть интегрированы в единый судоустройственный кодекс России.

В отдельных странах постсоветского пространства приняты такие специальные судоустройственные кодексы. К их числу относится, например, Кодекс о судоустройстве и статусе судей 2006 г. Республики Беларусь. Он включает шесть разделов, посвященных основным задачам и принципам деятельности судебной системы, порядку формирования и деятельности судов, статусу судей, организации и деятельности органов судейского сообщества, обеспечению деятельности судов и организации судейского сообщества.

В Республике Армения действует специальный Судебный кодекс РА (далее – СК РА) 2007 г., который содержит главным образом судоустройственные нормы: в нем урегулированы как общие, так и конкретные вопросы, касающиеся отдельных институтов судебной власти. Среди общих вопросов это – понятие судебной власти, предмет регулирования Кодекса, пределы юрисдикции суда и принципы деятельности судебной власти. Он включает также нормы, касающиеся отдельных институтов судебной власти: система судебных органов и их полномочия, гарантии деятельности судов, правовой статус судьи и гарантии его независимости, стандарты поведения судьи, состав и полномочия Совета правосудия как органа, организующего судебную власть, а также вопросы назначения, дисциплинарной ответственности и прекращения полномочий судей. Особенностью СК РА также является наличие в нем положений, касающихся Судейской школы, переподготовки судей и деятельности судебных приставов. Устанавливая систему судебных органов, СК РА определяет в качестве специализированных судов административный суд и административный апелляционный суд (ст. 3).

В регулировании организации и осуществлении правосудия важную роль играют принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Среди международных документов, которые имеют важное значение для организации и деятельности суда особое место занимает Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. В ст. 8 и 10 этой Декларации закреплено право человека на компетентный суд в своем государстве, на гласное рассмотрение дела независимым и беспристрастным судом с соблюдением всех требований справедливости. Это положение конкретизируется в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., который предусматривает обязанность государства обеспечить право человека на правовую защиту судебными органами, причем рекомендуется развивать возможности судебной защиты.

В число международных актов, имеющих прямое отношение к судоустройственному праву, входят Основные принципы независимости судебных органов, принятые Конгрессом ООН (Милан, 1985 г.). Они предусматривают, что при организации и осуществлении правосудия в каждой стране следует руководствоваться принципами, изложенными в этом документе, и прилагать усилия для их полного претворения в жизнь. К основным принципам независимости судебных органов относятся положения, связанные с отбором и подготовкой судей, их компетентностью, уровнем квалификации, условиями осуществления правосудия, их профессиональной тайной, отстранением судей от должности, их увольнением, а также тем, что судьи имеют право организовывать ассоциации судей, вступать в них для защиты своих интересов и совершенствования профессиональной подготовки.

При рассмотрении судом дел с участием несовершеннолетних важное значение имеют Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), принятые в 1985 г. Минимальные стандартные правила сформулированы таким образом, чтобы они могли использоваться в рамках различных систем права и применительно к различным видам судпроизводсства. В числе международно-правовых актов, имеющих отношение к судоустройственному праву, можно указать Основные принципы, касающиеся роли юристов (1990 г.), в которых сформулированы положения, определяющие статус юриста в обществе, определены доступ к юристам и юридическим услугам, квалификация и подготовка юридических кадров, функция и обязанности юристов, свобода их убеждений и право создавать свои профессиональные ассоциации.

Для построения судебных систем европейских государств и России важное значение имеют Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейская хартия о статусе судей (1998 г.) и др.

Судоустройственное право как определенный комплекс юридических норм состоит из ряда правовых институтов. В качестве основных институтов судоустройственного права в России применительно к отправлению административного правосудия можно выделить:

– институт организации судебной системы;

– институт правового статуса судей;

– институт органов судейского сообщества;

– институт органов, обеспечивающих деятельность суда.

Институт организации судебной системы включает правовые нормы, регламентирующие статус федеральных судов и судов субъектов РФ, порядок формирования, задачи и гарантии деятельности судебных органов, их юрисдикцию и полномочия, особенности организационной структуры конституционной юстиции, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, принципы построения судебной системы и др.

Институт правового статуса судей составляет совокупность норм права, регулирующих порядок наделения судей полномочиями; основания и порядок приостановления и прекращения их полномочий; право судьи на отставку; несменяемость судей; неприкосновенность; установление особых мер ответственности за неуважение к суду и др.

Институт органов судейского сообщества – это самостоятельный комплекс судоустройственных правовых норм, регулирующих порядок создания и компетенцию органов судейского сообщества (съездов, конференций, советов судей, квалификационных коллегий судей).

Институт органов, обеспечивающих деятельность суда, включает нормы права, регламентирующие статус Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его органов, осуществляющих организационное обеспечение деятельности федеральных судов, органов судейского сообщества, финансирование мировых судей и формирование единого информационного пространства федеральных судов и мировых судей.

5.3. Орган административного правосудия: понятие и виды

В качестве органа административного правосудия в Российской Федерации может действовать только суд. Понятие «суд» используется в трех основных значениях:

а) в организационно-правовом смысле – это орган государства, призванный разрешать правовые конфликты (споры о праве), которые возникают между субъектами права в процессе их взаимодействия. Он занимает обособленное, самостоятельное место в системе государственных органов и предназначен для осуществления судебной власти. Суд как государственный орган формируется в установленном законом порядке и состоит из судей, действующих на профессиональной основе. Как орган государства он обладает определенной организационно-правовой формой (например, районный, областной или Верховный Суд), символами государственной власти и способностью вступать в правовые отношения под собственным именем;

б) в процессуальном смысле – это предусмотренный законом судебный состав, который правомочен рассматривать и разрешать конкретное дело (административное, гражданское и т. д.) и руководить судебным процессом;

в) в материальном смысле – это соответствующее здание, помещение суда, которые оформлены символами государственной власти – Государственным флагом РФ и изображением Государственного герба РФ.

В качестве органа государственной власти суд обладает определенной организационной структурой, установленной законом юрисдикцией, нормативно обозначенной компетенцией. Правовая регламентация организации и деятельности судов как структурных формирований судебной власти осуществляется Конституцией РФ и федеральными законами. Эти правовые акты определяют предназначение судов, их компетенцию и основные функции, иерархию взаимосвязей, порядок образования и формирования судейского состава, структуру организационного руководства и материально-технического обеспечения.

Суд как орган, реализующий особый вид государственной власти – судебную власть, обладает рядом признаков.

1. Суд является носителем судебной власти, сущность которой выражается в функции правосудия. Эта функция не может осуществляться никаким другим государственным органом, т. е. является исключительной по своему характеру. Цель деятельности суда как носителя судебной власти состоит в разрешении юридических конфликтов и восстановлении нарушенного права и справедливости. Реализуя функции судебной власти, он должен обеспечить верховенство закона и всестороннюю защиту прав и законных интересов граждан и организаций. Органы, которые являются носителями судебной власти, установлены Конституцией РФ. Это – Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Эти суды называются федеральными. Закон о судебной системе определяет также суды субъектов РФ: конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые суды. Все эти суды составляют материальную основу судебной власти.

2. Формирование судов всех видов и уровней происходит в особом порядке с соблюдением специально установленной законом процедуры. Этот порядок значительно отличается от формирования органов исполнительной и законодательной власти. Комплектование судов кадрами предполагает строгий отбор. Кандидат должен соответствовать определенным в законе требованиям (определенный возраст, гражданство, юридическое образование, морально-деловые качества, отсутствие судимости и др.). Он должен сдать квалификационный экзамен и получить согласие на занятие судейской должности от соответствующей квалификационной коллегии судей.

3. Интегрированность в систему судебной власти: каждый суд является элементом судебной системы, которая обеспечивает распределение дел между судами в зависимости от их характера, сложности и субъектов. Каждый из судов, входящих в судебную систему, полномочен рассматривать определенный круг дел, отнесенных законом к его компетенции.

4. Особый порядок реализации судом своих полномочий, имеющий целью обеспечить законное и обоснованное разрешение правовых споров, отнесенных к его компетенции. Этот порядок выражается в конкретной процессуальной форме, называемой судопроизводством, и устанавливается соответствующим кодифицированным актом, например ГПК РФ, УПК РФ, КАС РФ. Порядок судопроизводства основан на строгой регламентации всех действий, которые совершаются в суде при подготовке к рассмотрению и рас смотрении дел, отнесенных к его компетенции. Суд как орган правосудия в силу ст. 46–52, 118, 120 и 123 Конституции РФ должен обеспечивать в судебном разбирательстве соблюдение требований процессуальной формы, необходимых для вынесения правосудного, т. е. законного, обоснованного и справедливого решения по делу, и принимать все необходимые меры к устранению препятствующих этому обстоятельств.

5. Осуществление полномочий в пределах юрисдикции, определенной законом. Юрисдикция суда может распространяться: а) на административно-территориальные образования (район, город, область); б) структурные образования вооруженных сил (военный округ, флот, гарнизон); в) судебный округ; г) судебный участок.

6. Осуществление судебной власти в определенном судебном составе. В законе определяется, в каком составе должно быть рассмотрено то или иное дело – единолично либо коллегиально. Независимо от того, в каком составе рассматривается то или иное конкретное дело, решение по нему принимает суд как орган судебной власти. Оно подлежит обязательному исполнению всеми и повсеместно, наравне с законом.

Таким образом, суд – это государственный орган, осуществляющий правосудие в конкретном судопроизводстве, т. е. реализующий судебную власть при рассмотрении и разрешении конкретного дела по существу в судебном разбирательстве. Конституция РФ устанавливает четыре формы осуществления судебной власти учрежденными в ней судами, т. е. четыре судопроизводства – гражданское, уголовное, административное и конституционное. Так, в порядке гражданского судопроизводства правосудие осуществляется в общих судах (ст. 5 ГПК РФ), арбитражных судах (ст. 28 АПК РФ) и военных судах. Все эти суды, действующие в порядке гражданского судопроизводства и реализующие правосудие по гражданским делам, не могут не являться органами гражданского правосудия.

Соответственно, любой судебный орган, уполномоченный законом на рассмотрение и разрешение административного дела по существу в административном судопроизводстве, может быть определен как орган административного правосудия. Исходя из КАС РФ суд как орган административного правосудия – это по общему правилу любой суд общей юрисдикции, рассматривающий административное дело по существу и выносящий решения, предусмотренные административно-процессуальным законом.

Общий суд как орган административного правосудия выступает в роли суда общей административной юрисдикции. Это означает, что он вправе рассматривать любые административные дела (ст. 17 КАС РФ), за исключением тех, которые отнесены к юрисдикции специализированных судов – конституционных, арбитражных и военных. Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды в соответствии с Конституцией РФ действуют в рамках собственной процессуальной формы – конституционного судопроизводства. Соответственно, при разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, они выступают как органы конституционного, а не административного правосудия.

Арбитражные и военные суды не имеют собственной процессуальной формы и при разрешении отнесенных к их компетенции административных дел действуют как суды, реализующие административное судопроизводство (ст. 29 АПК РФ; ч. 4 ст. 1 и ст. 18 КАС РФ). Они осуществляют административное правосудие в порядке специализированной юрисдикции по административным спорам с особым субъектным составом. В этом случае они также выступают как органы административного правосудия.

Таким образом, органы административного правосудия в современной России подразделяются на два вида:

1) органы административного правосудия общей административной юрисдикции, в роли которых выступают общие суды в процессе реализации административного судопроизводства и разрешения административных дел. Эти суды вправе рассматривать любые административные дела, если они прямо не отнесены законом к компетенции других судов, действующих в рамках судебной системы;

2) органы административного правосудия специальной административной юрисдикции, которые представлены специализированными судами – арбитражными и военными. Административная юрисдикция этих судов имеет более узкое значение по сравнению со специализированной экономической и военной юрисдикциями, для осуществления которых эти суды были созданы.

Понятие «орган административного правосудия» (общей и специальной административной юрисдикции) является более широким по сравнению с понятием «административный суд». Оно охватывает все суды, наделенные полномочиями по отправлению правосудия по административным спорам в порядке административного судопроизводства. Термином «административные суды» в отечественной литературе обозначается особый вид судов наряду с обычными (общей компетенции и специализированные), которые осуществляют административное правосудие. Считается, что система и принципы внутренней организации и деятельности административных судов, те же, что и у обычных судов[39 - См.: Российская юридическая энциклопедия. М.: Инфра-М, 1999. С. 25.].

Вместе с тем принципиальное отличие административных судов как особых органов административного правосудия от иных судов, также осуществляющих административное правосудие, состоит в их специальной организационной обособленности по предмету судебного разбирательства, каковым является административный спор. Они могут структурно обособляться вне судов общей юрисдикции в рамках судебной системы в целом (как, например, в Германии), либо в рамках судов общей юрисдикции (как, например, в Испании). При этом оба варианта предполагают возможность подразделения административной юрисдикции этих судов на общую и специализированную административные юрисдикции. Соответственно, сами эти суды могут подразделяться на административные суды общей административной юрисдикции и административные суды специальной административной юрисдикции (финансовые, социальные, налоговые и т. д.).

В контексте мирового опыта правового регулирования организационной структуры административной юстиции следует различать понятия административного суда в строгом, собственном смысле слова и в широком смысле.

Административный суд в строгом значении слова – это специализированный, структурно обособленный орган административного правосудия, предназначенный для разрешения в специальной административно-процессуальной форме только административно-правовых споров различных категорий. Возможность создания именно таких судов допускает ст. 26 Закона о судебной системе. Именно такие суды создавались и определенное время функционировали в России в соответствии с Положением о судах по административным делам от 30 мая 1917 г., принятого Временным правительством. Система таких органов административного правосудия предусматривалась и законопроектом «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенным в Государственную Думу РФ Верховным Судом РФ и принятым ею в первом чтении 22 ноября 2000 г.[40 - Законопроект включал в себя 18 статей. Система федеральных административных судов должна была состоять из судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, федеральных окружных административных судов, судебных коллегий по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, межрайонных административных судов. В силу ряда субъективных и объективных причин в целом достаточно хорошо продуманный законопроект не получил дальнейшего продвижения.]

Понятие «административный суд» в широком смысле, исходя из мирового опыта, может охватывать как административные суды в строгом смысле слова, так и иные суды, включая суды общей юрисдикции, наделенные полномочиями по осуществлению административного правосудия.

Общие суды в роли административного суда могут выступать, заседая в качестве суда по административным делам. В такой роли они могут представать в двух случаях:

а) когда общий суд при рассмотрении административных дел преобразуется в административный в соответствии с предписаниями закона. Общий суд, рассматривая административные вопросы, согласно прямому указанию закона выступает как административный суд общей юрисдикции. Такой порядок предусмотрен, например, законодательством Израиля, Молдовы, Болгарии, Иордании и ряда других стран. Так, в соответствии со ст. 3 КАС Украины «административный суд – суд общей юрисдикции, к компетенции которого настоящим Кодексом отнесены рассмотрение и решение административных дел». При этом административными судами на основании п. 5 и 6 разд. VII «Заключительные и переходные положения» КАС Украины следует считать также местные и апелляционные хозяйственные суды, которые временно осуществляют административное судопроизводство;

б) когда закон не предусматривает подобной трансформации общего суда в административный, но наделяет его административной юрисдикцией наряду и наравне с гражданской и уголовной. В этом случае при рассмотрении административных дел общий суд de facto может выступать как административный; точно так же, как при рассмотрении уголовных дел, он предстает как уголовный, а при разбирательстве гражданских дел – как гражданский.

Таким образом, организационная структура административной юстиции может включать не только специальные административные суды, но и общие суды, наделенные полномочиями осуществлять в порядке административного судопроизводства административное правосудие по административным спорам.

5.4. Система органов административного правосудия в России

Специфика организационной структуры административной юстиции в современной России состоит в том, что она включает в качестве своих базовых элементов судебные органы общей юрисдикции, наделенные полномочиями осуществлять административное правосудие в порядке административного судопроизводства. В эту систему следует включать также арбитражные и военные суды, к компетенции которых отнесено рассмотрение и разрешение административных дел в порядке административного судопроизводства. Все эти суды, действующие в процессе разрешения административных дел как органы административного правосудия, вполне можно рассматривать в качестве административных судов в широком смысле слова.

В соответствии со ст. 118 Конституции РФ порядок реализации юрисдикции общих судов и, соответственно, порядок их деятельности дифференцированы на четыре формы судопроизводства. Однако в организационном плане эти суды образуют единую целостную систему, которая характеризуется единством целей, задач, принципов построения и деятельности и возглавляется одним общим для всех Верховным Судом РФ. Система общих судов России – это нормативно упорядоченный и структурированный комплекс взаимосвязанных судов разных уровней, который строится на принципах территориальности и специализации и обеспечивает осуществление гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Эта система является частью общей судебной системы России и представляет собой целостный механизм, все звенья которого связаны между собой точно определенной в законе компетенцией. Характерными чертами организационного построения системы судов общей юрисдикции являются:

а) иерархическая, ступенчатая организационная структура, в основе которой лежит принцип территориальности. В соответствии с этим принципом звенья судебной системы организуются и функционируют с учетом федеративного и административно-территориального деления страны. Соответственно, система общих судов РФ включает федеральные суды и суды субъектов РФ. Федеральные суды возглавляются Верховным Судом РФ и включают федеральные суды в субъектах РФ, к которым относятся верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды. Федеральные суды общей юрисдикции в субъектах РФ следует отличать от общих судов субъектов РФ, к которым относятся мировые судьи;

б) внутренняя специализация, в соответствии с которой элементы системы общих судов выделяются и структурируются: