Судебное административное право

4) дела, направленные в суд первой инстанции на новое рассмотрение с указанием на их коллегиальное рассмотрение;

5) дела, решения о коллегиальном рассмотрении которых приняты председателем суда в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи;

6) дела, рассматриваемые Дисциплинарной коллегией Верховного Суда РФ.

Иное общее правило установлено для второй – апелляционной инстанции. Оно предполагает разрешение административных дел коллегиально в составе трех судей. Рассмотрение административных дел в третьей инстанции – кассационной – осуществляется в коллегиальном составе по правилам ст. 327 КАС РФ, а в четвертой инстанции – надзорной – также коллегиально в порядке, установленном ст. 340 КАС РФ.

При единоличном рассмотрении дела судья действует от имени суда. Вопросы, возникающие при коллегиальном рассмотрении административного дела, разрешаются судьями большинством голосов. Никто из судей не вправе воздержаться от голосования. Судья, председательствующий в судебном заседании, голосует последним. В случае, если судья не согласен с мнением большинства судей, голосовавших за принятие судебного акта, или голосовал за принятый судебный акт по существу рассматриваемого судом вопроса, но остался в меньшинстве при голосовании по какому-либо другому вопросу или по мотивировке принятого судебного акта, он обязан подписать этот судебный акт и вправе изложить в письменной форме свое особое мнение.

Нарушение указаний закона о составе суда является безусловным основанием отмены решения суда. Это нарушение вступает в противоречие со ст. 47 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Единоличные и коллегиальные начала при организации состава суда имеют каждое по отдельности как определенные достоинства, так и определенные недостатки[29 - Вопрос о плюсах и минусах того или иного начала при формировании состава суда активно обсуждался в отечественной науке еще в конце XIX – начале XX в. (Е.А. Нефедьев, А.Х. Гольмстен и др.). Е.В. Васьковский в специальном параграфе «§ 11. Коллегиальное устройство судов» своего известного учебника придерживался мнения, что коллегиальность обеспечивает беспристрастность судей и «три плохих судьи в состоянии составить хорошую судебную коллегию». При этом он отмечал и определенные положительные черты единоначалия. См.: Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 1917.].

Преимущества коллегиального начала в устройстве суда:

– дела рассматриваются более объективно, всесторонне, кооперация интеллектуальных затрат способствует выработке оптимального, более правильного и справедливого решения;

– коллегиальное обсуждение вопросов, возникающих в ходе судопроизводства, способствует более полному и объективному исследованию обстоятельств дела и его беспристрастному решению. Ж. Бодэн замечал по этому поводу, что «большое количество судей, как и большое количество воды, труднее испортить»;

– дела разрешаются более компетентно, поскольку при наличии разных мнений полнее выявляются все грани спорного вопроса;

– коллегиальные решения имеют больший авторитет для общества, чем решение одного судьи. Как отмечал Е.В. Васьковский, «каждая лишняя судейская подпись на решении увеличивает его нравственный вес»;

– в составе коллегии судья чувствует себя более защищенным и независимым, поскольку ответственность за принятое решение распределяется между всеми членами коллегии. В составе разделяющей его ответственность коллегии судья действует свободнее, чем тогда, когда ему приходится выносить решения единолично;

– на суд, действующий в коллегиальном составе, сложнее оказать давление.

Недостатки коллегиального начала в устройстве суда:

– дороговизна;

– замедление судопроизводства.

Преимущества единоличного состава суда:

– такое устройство суда дешевле для государства;

– дела рассматриваются быстрее, поскольку отсутствует необходимость совещаться с членами коллегии и не возникают различного рода сложности организационного характера;

– единоличный судья доступнее для сторон, чем целая коллегия, и может лучше вникать в суть их интересов.

Недостатки единоличного состава суда:

– более высокий риск необъективного подхода к делу, чем при коллегиальном составе суда;

– более высокая вероятность меньшей компетентности суда;

– на суд, действующий в единоличном составе, проще оказать влияние.

Наличие у каждого из этих организационных начал своих преимуществ и недостатков обусловливает необходимость их рационального сочетания в действующем законодательстве с целью минимизации отрицательных черт каждого из них.

Принцип императивности компетенции и полноты власти суда по вопросам собственного ведения. В современной литературе компетенция судебной власти (наличие собственных конституционно-правовых полномочий) рассматривается как один из базовых элементов ее самостоятельности (В.И. Анишина). Компетенция суда, т. е. система его полномочий как самостоятельного органа власти, имеет в своей основе определенную систему принципов, характеризующих ее юридическую природу. В число этих принципов входят:

1) принцип нормативного происхождения компетенции суда или принцип законности компетенции. Сущность этого принципа состоит в том, что компетенция может быть предоставлена и определена только на основании закона. Она должна возникать только на основе ясно сформулированной нормы. Компетенция не презюмируется (предполагается): она есть только тогда, когда прямо (без оговорок) и однозначно, предоставлена данному судебному органу. Действия этого органа правомерны, если они осуществляются строго в рамках установленной для него законом компетенции;

2) принцип неизменности компетенции предполагает, что никто – ни сам судебный орган, не вышестоящие судебные органы – не вправе изменить содержание или распределение компетенции, установленной законом;

3) принцип императивности означает, что компетенция представляет собой сферу неотчуждаемых и неотъемлемых полномочий судебного органа, предоставленных ему законом. В силу этого принципа судебный орган не вправе:

– осуществлять компетенцию какого-либо другого судебного органа или вмешиваться в ее реализацию;

– отказаться под каким-либо предлогом от своей компетенции или осуществления собственных юрисдикционных полномочий либо передать их другим органам.

Полнота власти суда по вопросам собственного ведения определяется объемом его юрисдикционных полномочий, окончательностью принимаемых решений, их обязательностью. Окончательность судебных решений выражается в непосредственности их действия, т. е. в отсутствии необходимости их подтверждения каким-либо органом или должностным лицом. Вступившие в законную силу решения судов, а также предусмотренные законом судебные распоряжения, требования, поручения и другие судебные акты обязательны для всех без исключения органов публичной власти, должностных лиц, граждан и организаций и подлежат безусловному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Неисполнение вступивших в законную силу актов судебной власти, требований и распоряжений суда, вмешательство в процесс осуществления им властных полномочий, проявление неуважения к суду или судьям влекут установленную законом юридическую ответственность.

4.3. Функциональные принципы судебного административного права

Специфику природы судебного административного права раскрывают в полной мере исходные, базовые положения административного судопроизводства. Оно характеризуется наличием собственных функциональных принципов и процессуальных правил, которые отличаются от принципов других видов судопроизводства и отражают специфику материально-правовой природы споров, возникающих из публично-правовых отношений.

Принципы административного судопроизводства по степени общности подразделяются на два вида:

– принципы, общие для административного, гражданского и иных видов судопроизводства. Это – процессуальные общеотраслевые принципы, которые составляют основу судебного процессуального права;

– принципы, характерные только для административного судопроизводства и фиксируемые в нормах судебного административно-процессуального права.

Разграничение принципов административного судопроизводства на различные виды и уровни носит условный характер. В системе права они действуют комплексно, образуя в своем единстве определенную систему функциональных принципов судебного административного права.

Эта система в качестве своих главных элементов включает следующие фундаментальные правовые принципы: состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда; законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; диспозитивность, осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; непосредственность судебного разбирательства. Одни из этих принципов в текстуальной форме прямо сформулированы в нормативно-правовых актах (прежде всего в ст. 6 КАС РФ), другие выводятся из правовых норм административно-процессуального законодательства в смысловой форме.

Исходным началом системы функциональных принципов судебного административного права является демократический принцип состязательности, закрепленный в Конституции РФ. Этот принцип отечественный законодатель декларирует в паре с принципом равноправия сторон. Тем самым он утверждает невозможность реальной состязательности без наличия сторон и обеспечения им равных возможностей в процессе рассмотрения и разрешения спора. Принцип процессуального равноправия сторон необходимо отличать от принципа равенства перед законом и судом.

Стороны в состязательном процессе пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств, участие в их исследовании, выступление в судебных прениях, предоставление суду своих доводов и объяснений, осуществление иных процессуальных действий, предусмотренных законом. Отсюда равноправие сторон подразумевает такое соотношение их прав по участию в отстаивании своей позиции перед судом, при котором ни одна из сторон не имеет исключительных, принадлежащих только ей процессуальных прав по представлению и доказыванию аргументов в защиту своей позиции.

Равноправие есть равенство прав сторон прежде всего по отношению друг к другу, и это равенство касается: а) прав сторон по собиранию, представлению и исследованию доказательств; б) прав по участию в процессе рассмотрения спора судом; в) возможностей использования правовых средств процессуального нападения и защиты; г) прав по обжалованию в суд любых процессуальных решений другой стороны, которые так или иначе затрагивают права и законные интересы.

Формальное юридическое равноправие и равенство сторон перед законом и судом еще не обеспечивает полного их равенства между собой даже при состязательной форме разрешения спора. Речь идет о таком равенстве, которое достаточно для создания условий справедливого состязания лишь тогда, когда стороны равны между собой не только юридически, но и фактически. Однако фактическое неравенство сторон административного спора изначально обусловлено природой властных отношений и выражается, например, в неравных возможностях доступа частных лиц и должностных лиц к необходимой информации. Частное лицо, обращаясь с административным иском, находится в худшем положении в плане сбора доказательственного материала. Причем в большинстве случаев именно публичная администрация является хранителем этих материалов. В результате возникает проблемная ситуация «равносильности» (В.А. Рязановский), точнее, проблема юридического равенства и фактической неравносильности сторон в административном споре.

Коль скоро стороны изначально обладают существенно разными фактическими возможностями, они должны быть снабжены разными правовыми возможностями, которые в этом случае уравновешивают суммарные позиции сторон. Исходя из этого в процессе судебного состязания частных лиц и органов публичной власти по разрешению административно-правового спора частные лица должны иметь то, что в процессуальной теории называется правилом преимущества защиты (favor defensionis). Это правило в доктрине обозначается так же, как принцип благоприятствования защите, который используется для того, чтобы судебный административный процесс не превратился в избиение формально равного, но фактически более слабого. Правило favor defensionis представляет собой процессуальный механизм, в определенной мере компенсирующий фактическое неравенство сторон судебного административного процесса.

Одной из форм этого механизма, характеризующих специфику состязательного административного процесса, является иное, чем в гражданском процессе, распределение бремени доказывания (onus probandi). В гражданском процессе каждый доказывает то, что утверждает. В административном судопроизводстве частное лицо, утверждая, что незаконным административным актом нарушаются его права, не должно доказывать незаконность этого акта (ч. 2 ст. 62 КАС РФ). Оно обязано доказать только факт нарушения своих прав и свобод и освобождается от обязанности доказывать незаконность оспариваемых действий (решений), на которую оно ссылается в своем заявлении. Доказывание факта нарушения субъективных публичных прав заключается в подтверждении: а) наличия у него соответствующего права; б) события нарушения данного права, в том числе создания препятствий для его будущей реализации; в) того, что нарушение исходит именно от привлеченного к участию в деле органа. В свою очередь, орган публичной власти, действия (решения) которого оспариваются, обязан доказать законность своих действий (решений).

Таким образом, в соответствии с правилом благоприятствования защите в административном процессе частному лицу как более слабой стороне дается заранее обусловленное преимущество, которое предоставляется не с согласия противоположной стороны и не по усмотрению суда, а процессуальным законом.

Существенное значение для обеспечения действенности правила благоприятствования защите в системе принципов административного судопроизводства имеет положение об активной роли суда в судебном административном процессе. Этот принцип во многих странах называется также следственным принципом, поскольку без соответствующей активной помощи суда частному лицу довольно часто оказывается затруднительным получить необходимые материалы и информацию от публичной администрации для полноценного участия в процессе. При таком подходе состязательность предполагает активное процессуальное положение суда в состязательном процессе. Оно должно служить для устранения дефектов состязательности, ибо состязание в чистом виде возможно лишь при равносильности сторон. Следовательно, суд должен создать необходимые условия для всестороннего, полного, объективного исследования дела. Исходя из этого в КАС РФ (ч. 7 ст. 6) принцип состязательности определяется в системном единстве с такими основополагающими началами судебного административного процесса, как равноправие сторон и активная роль суда. Он формулируется как принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

В административном судопроизводстве этот принцип призван играть особую роль в выявлении действительных обстоятельств дела, в установлении фактического «равновесия» и действительного процессуального паритета сторон спорного административного правоотношения. Потребность в активной роли суда при разрешении административных споров обусловлена не только фактическим неравенством возможностей сторон, но и тем, что выявление существенных обстоятельств дела может быть поставлено под угрозу из-за недостатка средств, объективных помех, недопонимания, неумения распорядиться своими процессуальными правами. Активная роль суда направлена именно на восстановление процессуального паритета – реального процессуального равенства.