Судебное административное право

В отношении федеральных законов действуют три правила вступления их в силу:

– общее правило — законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, т. е. после дня первой публикации их полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первого размещения (опубликования) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru (http://www.pravo.gov.ru/)).

Конституция РФ (ч. 3 ст. 15) устанавливает, что законы и иные нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они официально не опубликованы. Соответственно, при разрешении административных дел суды не вправе применять нормы права, содержащиеся в таких неопубликованных нормативно-правовых актах. Статья 1 ФЗ от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» конкретизирует и расширяет это правило: на территории РФ применяются только те законы, которые официально опубликованы.

Специальные сроки, превышающие десять дней, установлены для вступления в силу актов налогового законодательства – не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования (ст. 5 НК РФ);

– закон вступает в действие непосредственно с момента официального опубликования, если в самом законе не указано иное (данное правило применяется обычно в целях улучшения правового статуса его адресатов);

– закон вступает в силу в порядке, определенном самим законом. Так, в ФЗ от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» указано, что КАС РФ вводится в действие с 15 сентября 2015 г. Исключение составляют его отдельные положения, для которых предусмотрены иные сроки вступления в силу. Федеральный закон № 22-ФЗ устанавливает, что дела, находящиеся в производстве судов общей юрисдикции и не рассмотренные до 15 сентября 2015 г., должны разрешаться по новым правилам, определенным КАС РФ. В Законе о вступлении в действие КАС РФ указано, что сам он вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением отдельных положений, для которых предусмотрен иной срок введения в действие.

Момент (дата) вступления в силу подзаконных нормативных актов может определяться несколькими способами:

1) нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус органов исполнительной власти и организаций, вступают в силу по истечении семи дней после их первого официального опубликования;

2) нормативные подзаконные акты вступают в силу со дня их подписания;

3) в самом нормативном подзаконном акте может быть указан порядок и дата его вступления в силу;

4) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций и имеющие межведомственный характер, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ и вступают в силу по истечении десяти дней после их первого официального опубликования.

Если такого рода ведомственные нормативные акты не прошли регистрацию или были зарегистрированы, но не опубликованы в установленном порядке, то на них нельзя ссылаться при разрешении юридических дел и они не влекут правовых последствий, т. е. являются ничтожными по своей юридической природе.

По общему правилу нормативно-правовой акт действует бессрочно, если в самом акте не установлено иное. Он теряет юридическую силу и прекращает свое действие, если:

– истек срок, на который этот акт был рассчитан;

– принят новый нормативный акт, которому противоречат положения ранее принятого акта: в этом случае прекращение действия старых правовых норм производится по правилам разрешения коллизий в законодательстве;

– нормативный акт признан неконституционным;

– нормативный акт признан судом недействующим;

– действие акта приостановлено органом – автором акта или иным уполномоченным на то органом;

– акт официально признан утратившим силу. Так, ФЗ от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» объявляет утратившим силу Закон России от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Действие норм судебного административного права в пространстве определяется в зависимости от двух основных критериев:

а) от компетенции органа, издавшего нормативный правовой акт, подлежащий применению;

б) от места нахождения суда, рассматривающего административное дело или совершающего отдельные процессуальные действия.

В своей деятельности суд руководствуется административно-процессуальными законами федерального уровня. Это означает, что нормы этих законодательных актов действуют на всей территории РФ и обязательны к применению всеми судами, наделенными компетенцией по разрешению административных дел. Общее правило, определяющее действие норм в пространстве, применительно к административному судопроизводству выражается в формуле: производство ведется по процессуальному закону, действующему в месте рассмотрения и разрешения административного дела, в месте совершения отдельного процессуального действия, в месте исполнения судебного решения, если иное не предусмотрено международным договором. КАС РФ (ч. 2 ст. 2) устанавливает: если международным договором РФ определены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные этим Кодексом, применяются правила международного договора.

Судебные административно-процессуальные нормы обязательны для всех граждан и организаций. Они распространяются также на иностранных граждан, иностранные и международные организации, находящиеся на территории РФ. Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций (ч. 4 ст. 4 КАС РФ). При этом иностранная организация, не обладающая процессуальной правосубъектностью в соответствии с правом страны, в которой эта организация учреждена, может быть признана на территории РФ обладающей административной процессуальной правосубъектностью в соответствии с российским правом.

В случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд согласно ч. 4 ст. 2 КАС РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права). Данная законодательная норма требует конкретизации и уточнения.

В процессуальной доктрине и законодательстве разграничиваются понятия «аналогия закона» (например, ч. 3 ст. 11 ГПК РФ) и «аналогия процессуального закона» (ч. 4 ст. 1 ГПК РФ). Аналогия закона – это применение судом в случае отсутствия норм материального права, регулирующих спорное материальное отношение, норм права, регулирующих сходные отношения. Аналогия процессуального закона – это применение судом нормы, регулирующей сходные отношения при наличии отношений, не урегулированных процессуальным законодательством. Аналогия права – это разрешение судом дела исходя из общих начал и смысла законодательства. Аналогия процессуального права – это случаи, когда при отсутствии нормы, регулирующей сходные отношения, суд действует исходя из принципов осуществления правосудия. Таким образом, используя в ч. 4 ст. 2 КАС РФ понятия «аналогия закона» и «аналогия права» законодатель имеет в виду только аналогию процессуального закона и права.

Глава 4. Принципы судебного административного права

4.1. Понятие, значение и система принципов судебного административного права

Сущность и социальное назначение судебного административного права раскрываются и конкретизируются прежде всего в его принципах, т. е. основополагающих, руководящих началах, определяющих его предназначение как комплекса норм, которые регулируют организацию и деятельность судебных органов, уполномоченных осуществлять административное правосудие. Эти принципы представляют собой базовые категории административной юстиции, фундаментальные основы, имеющие значение для организации административного судопроизводства, построения всей системы судебного административного права в целом и его конкретных правовых институтов в частности.

Судебное административное право характеризуется наличием собственной системы принципов и процессуальных правил, отражающих специфику материально-правовой природы споров, возникающих из публично-правовых отношений. Значение принципов может быть лаконично выражено в положении, сформулированном еще в римском праве: principium est potissima pars cujusque rei («принцип есть важнейшая часть всего»).

Для того, чтобы определить состав принципов судебного административного права, их необходимо отличать:

во-первых, от принципов и идей, осознаваемых и разрабатываемых на доктринальном уровне: принципы права нормативно закреплены и юридически обязательны;

во-вторых, от обычных норм судебного административного права: принципы имеют основополагающее значение, абстрактное содержание, универсальную сферу действия и обусловлены в бо?льшей степени объективными факторами правообразования, чем волей и усмотрением законодателя.

Принципы судебного административного права характеризуются определенными признаками:

– представляют собой не какие-либо вечные, неизменные и абстрактные идеи, а правовые категории, которые соответствуют социально-экономическим, нравственным, политическим условиям развития общества и отражают доминирующие в нем представления о том, каким должно быть административное правосудие;

– принципы воплощают своего рода конкретно-исторический идеал правосудия, которое государство может себе позволить и которое оно в состоянии обеспечить;

– являют собой наиболее общие, фундаментальные правовые положения;

– носят характер категорических, безусловных императивных требований, которым должны подчиняться не только граждане и организации, но и суды, а также иные органы публичной власти;

– определяют исходные начала организации судебных органов, осуществляющих юрисдикцию по административным спорам, главные характерные черты судебного административного процесса;

– действуют на всех стадиях судебного административного процесса;

– соблюдение принципов гарантируется действующим законодательством.

Общий и руководящий характер принципов выражается в том, что каждый из них и вся их система в целом формулируют и закрепляют определенного рода организационные и функциональные стандарты, которые требуют своего законченного предметного воплощения в частных и конкретных нормах. Любая норма судебного административного права соотносится с его определенным принципом, имеет его в качестве своего основания и служит его конкретизации и практическому воплощению. Принципы устанавливают обязательные нормативные требования к механизму осуществления административного правосудия, определяют фундаментальные права и обязанности участников судебного административного процесса и характер их взаимоотношений друг с другом и с судом, детерминируют тип административного судопроизводства (исковое или неисковое).

Свое юридическое выражение принципы судебного административного права могут получать в двух формах:

а) текстуальной — прямая формулировка и закрепление принципа в нормативно-правовых актах, обладающих наибольшей юридической силой, – в Конституции РФ, международно-правовых актах, Законе о судебной системе и в процессуальном законодательстве (КАС РФ, АПК РФ). Эти принципы являются первичными нормами, лежащими в основе законодательства о судоустройстве и процессуального законодательства: все законодательные акты должны им соответствовать и не могут умалять или исключать их действие в какой бы то ни было сфере. Они являются базовыми для всех остальных правовых норм, регулирующих порядок отправления административного судопроизводства. Такие принципы имеют ключевое значение для обеспечения субъективных публичных прав и законных интересов при разрешении административных споров;

б) смысловой – выведение содержания принципа из правовых норм и институтов. Так, КАС РФ в силу определенных доктринальных причин прямо не закрепляет в своем тексте принцип диспозитивности. Тем не менее его существование и применимость в судебном административном процессе можно вывести из таких предусмотренных КАС РФ институтов, как отказ от административного иска, признание иска, заключение соглашения о примирении сторон и др. Соответственно, принцип диспозитивности выводится из смысла ст. 24, 41, 46 и других статей КАС РФ.

Значение принципов судебного административного права для организации и осуществления административного правосудия заключается в том, что они:

1) определяют сущность, предназначение и форму административного правосудия, его процессуальные и организационные начала;

2) призваны гарантировать соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций и их эффективную защиту в сфере административного судопроизводства;

3) служат основой административно-процессуального законодательства и определяют сущность, структуру и качественные особенности судебного административного права;

4) являются важнейшими гарантиями осуществления целей административного правосудия, создают базовые условия для их достижения;