Судебное административное право

Вопрос о расширении компетенции суда в области разрешения административно-правовых споров начинает активно обсуждаться в теоретической и отраслевой литературе в связи с предпринятым с конца 1950-х гг. пересмотром действующего законодательства и новой его кодификации. В этот период происходит окончательная реабилитация института административной юстиции, а сам термин постепенно входит в научный оборот. Широкую известность в этот период приобретает исследование Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» (М., 1964).

Заметную роль в изучении института административной юстиции в советский период сыграли работы В.И. Ремнева «Право жалобы» (М., 1964) и «Социалистическая законность в государственном управлении» (М., 1979). Он полагал, что административные и судебные нормы рассмотрения жалоб граждан на незаконные решения, действия (бездействие) должностных лиц и государственных органов образуют институт административной юстиции в СССР. В целях дальнейшего развития этого института В.И. Ремнев предлагал создать в общих судах специальные составы по административным делам.

Одной из широко известных работ этого периода стала монография Д.М. Чечота «Административная юстиция» (1973 г.). В ней предлагается определение административной юстиции, в котором на первый план в качестве ее ведущего признака выдвигается не наличие каких-либо специальных органов по рассмотрению административных споров, а особый судебный процессуальный порядок их разрешения в юрисдикционных органах. В результате под определение административной юстиции подпадает соответствующая деятельность как специальных административных судов, так и общих судов и квазисудебных органов.

Комплексное видение проблем административной юстиции было также представлено в работах М.С. Студеникиной[21 - См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 152.], Д.Н. Бахраха и А.Т. Боннера, которые понимали под ней «разрешение административно-правовых споров в специальной процессуальной форме юрисдикционными органами, независимыми от органов государственного управления («активной администрации»)»[22 - Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Административная юстиция: Развитие и проблема совершенствования // Советское государство и право. 1975. № 8. С. 13.].

Появление этих работ свидетельствовало об устойчивой тенденции, ведущей к формированию в русскоязычной литературе концепции, которую можно условно обозначить как «плюралистическая теория административной юстиции». Суть ее такова: административная юстиция как институт разрешения споров о праве между гражданами и исполнительной властью существует в современном мире в виде определенного множества более или менее развитых организационно-правовых форм и реализует себя в защите нарушенного права и законности посредством судебного или квазисудебного разбирательства дел. В конкретных странах административная юстиция организуется по-разному и проявляет себя через деятельность административных судов общей и специальной юрисдикции, общих судов, квазисудебных органов.

В последующие годы продолжаются исследования по теории административной юстиции, по определению приоритетных подходов к построению ее организационной структуры в советской и постсоветской России и научному осмыслению конституционных и законодательных положений, которые имели отношение к формированию органов административной юстиции в условиях перестройки государства. Это – работы Н.Г. Салищевой, Д.Н. Бахраха, В.В. Бойцовой, А.А. Демина, В.В. Скитовича, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой и др.).

Предпринимаются попытки комплексного осмысления советской административной юстиции как самостоятельного явления. В 1990-е гг. появляются учебники административного права, содержащие разделы об административной юстиции[23 - Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. Ч. 1. Екатеринбург, 1996. С. 57–61; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1996.]. Теория административной юстиции в России, сделав исторический вираж, стала постепенно выходить на отметку, заданную теоретическими исследованиями отечественных авторов конца XIX – начала XX в.

В конце XX – начале XXI в. в российской науке административной юстиции расширяются теоретические и прикладные исследования и складывается целый ряд научных школ.

Так, во второй половине 90-х гг. XX в. идет процесс формирование школы административной юстиции в Воронежском университете. В 1998 г. выходит получившая широкую известность монография Ю.Н. Старилова, посвященная проблемам теории административной юстиции. В рамках этой школы значительное внимание уделяется вопросам административного судопроизводства (О.Н. Бабаева, Н.П. Заряева, Ю.Д. Надольская, А.В. Орлов, Д.В. Уткин) и административного процесса (Ю.В. Святохина) и др.

В Институте государства и права РАН благодаря усилиям Н.Г. Салищевой и Н.Ю. Хаманевой формируется научное направление – исследование проблем административной юстиции и административного судопроизводства.

Во второй половине 90-х гг. в РУДН начинает складываться научное направление теоретических и сравнительно-правовых исследований административной юстиции[24 - См.: Зеленцов А.Б. Административная юстиция. М.: РУДН, 1997; Он же. Конфликты в управлении и управление конфликтами: опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М.: РУДН, 2000.]. В рамках этого направления исследуются концептуальные вопросы предмета административной юстиции, административного иска (Н.И. Тунина), превышения власти (Д.Б. Попиашвили), служебного спора (С.Н. Линецкий), проводятся диссертационные сравнительно-правовые исследования административной юстиции в арабских странах (Ахмад Наваррах), в Великобритании (Е.Н. Устюжанина), в Новой Зеландии (И.Н. Шмелев), в Австралии (Е.Н. Муратова) и др.

Проблемы административной юстиции как самостоятельного правового явления оказываются также в центре внимания ученых северной столицы, и начинает формироваться Санкт-Петербургская школа административной юстиции, основы которой заложили работы Л.А. Николаевой и А.К. Соловьевой.

Значительное внимание теоретическим и прикладным вопросам предметной, организационной и процессуальной сторонам административной юстиции на рубеже XX–XXI вв. уделяется в работах и многих других российских авторов, как на уровне научных статей, так и монографических исследований (Е.Б. Абросимова, Е.Б. Лупарев, А.Ф. Ноздрачев, В.В. Скитович, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, М.А. Штатина и др.). В последнее десятилетие было успешно защищено значительное число кандидатских и докторских диссертаций по вопросам административной юстиции и правового регулирования судебно-административной деятельности, вышли в свет солидные сборники научных трудов и материалов международных и всероссийских конференций и семинаров, посвященных проблемам административной юстиции.

Таким образом, в современной России идет активный процесс формирования науки административной юстиции как систематизированной совокупности знаний о регулировании общественных отношений, связанных с защитой субъективных публичных прав частных лиц и обеспечением законности в сфере публичного управления. Она становится необходимой теоретической основой новой отрасли российского права – судебного административного права.

2.7. Административная юстиция (судебное административное право) как учебная дисциплина

В учебных заведениях различных стран мира учебная дисциплина, посвященная изучению проблем организации административной юстиции и отправления административного судопроизводства, преподается под различными названиями. В зарубежных странах наиболее распространенными являются такие ее обозначения, как: «административная юстиция» (например, в Парижском, Пизанском и Лиссабонском университетах); «административный процесс», понимаемый как судебный административный процесс по разрешению административных споров (например, Университет Малаги в Испании); «административно-процессуальное право» с ориентацией на раскрытие формальной (процессуальной) стороны административной юстиции (Болонский университет в Италии; Национальный автономный университет Мехико, Свободный университет в Колумбии и др.); «право административных споров», «право административной юстиции», или «судебное административное право» (Автономный индейский университет Мехико, Университет Бордо-4, Университет Санта-Мария в Каракасе и др.).

В современных российских вузах также существуют различные подходы к обозначению учебной дисциплины, связанной с изучением проблем организации административной юстиции и отправления административного судопроизводства. В отличие от зарубежных стран в российских вузах существует значительное различие в содержании дисциплин, обозначаемых как «административная юстиция» и «административно-процессуальное право (административный процесс)». Эти различия связаны с традицией, идущей из советской истории, когда судебный административный процесс легально отсутствовал, поскольку по общему правилу закон не допускал оспаривать действия органов государственного управления в суде. Понятием «административный процесс» обозначалась только деятельность органов государственного управления по разрешению индивидуальных административных дел, включая дела по разрешению жалоб и привлечению к штрафной административной ответственности.

В ряде российских вузов в последние десятилетия были разработаны специальные программы дисциплины «Административная юстиция» (РУДН, Воронежский госуниверситет, Кемеровский госуниверситет, Омский юридический институт и др.). В качестве предмета административной юстиции в ее судебной форме рассматривается административный спор, а сама она трактуется прежде всего как судебная административно-спорная юрисдикция. Тем самым предметная, организационная и процессуальная (судопроизводственная) стороны административной юстиции раскрываются в категориях и конструкциях, свойственных для ее интерпретации в досоветской теории, и гармонизируются с ее пониманием в зарубежных странах.

Со вступлением в силу КАС РФ в ряде вузов были разработаны курсы, посвященные исключительно вопросам административного судопроизводства и акцентирующие внимание главным образом на судопроизводственной («технологической») стороне административной юстиции. В этом случае для обозначения учебной дисциплины используется понятие «Административное судопроизводство» (УрГЮУ, ВГУЮ (РПА) Минюста России). При этом в отдельных случаях в силу исторически сложившихся стереотипов место современной системы судебного административного процессуального права трактуется ограниченно и ему отводится роль всего лишь подотрасли гражданского процессуального права[25 - См.: Административное судопроизводство: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. С. 6.]. Такой подход в современных условиях существенно принижает значение судебного административного права как права, регулирующего административное судопроизводство, которое на конституционном уровне признано самостоятельной формой осуществления судебной власти, а не видом гражданского судопроизводства.

Несмотря на существующие различия в подходах, во всех случаях в рамках преподаваемых дисциплин раскрываются в большей или меньшей степени теоретические вопросы административной юстиции, ее организационная структура, компетенция юрисдикционных органов по разрешению административных споров, система административных исков, специфика судебного (юрисдикционного) процесса и его видов.

Предмет судебного административного права как учебной дисциплины составляют отобранные из имеющихся результатов научных исследований и дидактически систематизированные знания о юридических нормах, регулирующих механизм разрешения административных споров, а также о состоянии самой науки, проблемах и тенденциях ее развития. Соответственно, эта учебная дисциплина представляет собой дидактически систематизированное изложение основ имеющихся научных знаний, ориентированное на обучающихся. Из этого следует, что предметом судебного административного права как учебной дисциплины являются изложенные в определенной логической последовательности знания о материальной, организационной и формальной (процессуальной) сторонах административной юстиции.

Целью этой дисциплины является формирование, развитие и закрепление у учащихся сложившихся в науке представлений, категорий, юридических конструкций и рекомендаций по профессиональному применению норм действующего законодательства для разрешения споров о праве административном и защиты от нарушений прав и законных интересов в регулируемых им правоотношениях.

Задачами данной дисциплины в первую очередь являются:

– овладение обучающимися глубокими и системными знаниями теории административного судопроизводства, получение знаний о механизме административного правосудия, о сущности, формах и методах административно-юрисдикционной деятельности судов и квазисудебных органов;

– приобретение обучающимися устойчивых навыков и умений применения судебно-административного законодательства в процессе разрешения споров о праве административном.

В соответствии с современным уровнем научных знаний об административной юстиции учебная дисциплина, представляющая ее как судебное административное право, предполагает включение в ее структуру две части: общую и особенную. Общая часть включает теоретические положения о понятии, признаках, функциях и значении административной юстиции как элемента и гаранта правового государства, ее характеристике как особой отрасли права – судебно-административного права, моделях ее организации в России и зарубежных странах, особенностях процессуальной формы и принципах ее построения. Особенная часть раскрывает особенности процессуальных производств по отдельным категориям административно-спорных дел.

Глава 3. Источники судебного административного права

3.1. Понятие и система источников судебного административного права

Понятие «источники права» обозначает способ происхождения составляющих его норм, форму их образования и конечного выражения. Они подразделяются на материальные и формальные.

Материальные источники судебного административного права – это прежде всего те причины, факторы, которые вызывают необходимость появления, создания и совершенствования соответствующих правовых норм. Материальные источники проявляют себя вовне через деяния людей и органов власти, социальные факты и события, формы общественного взаимодействия – социальные движения, протесты, обсуждения, политические соглашения и т. д. Они выступают стимулами и средствами выработки и реализации правовой политики государства в области административной юстиции.

Формальные источники судебного административного права являют собой юридически значимые формы (способы) выражения и закрепления его норм, принципов, юридических конструкций. В своей совокупности они образуют определенную систему и делятся на внутренние и внешние.

В качестве базовых внутренних источников выделяются нормативно-правовые акты, которые содержат нормы, издаваемые государством посредством его законодательных и исполнительно-распорядительных органов. Они подразделяются на законодательные (законы) и подзаконные нормативно-правовые акты, а законы, в свою очередь, делятся на конституционные и обычные (ординарные).

Внешние источники права административной юстиции составляют международные договоры государства с другими государствами либо с международными организациями. По общему правилу, принятому в современных государствах, международный договор становится источником внутреннего права только после того, как превращается в его составную часть в результате инкорпорации по процедуре, предусмотренной национальным законодательством.

Вопрос о месте международных договоров в системе источников национального права в современных государствах решается, как правило, на доктринальном уровне с использованием различных подходов. Однако в отдельных странах имеются официальные решения этого вопроса. Так, согласно решению Высшего суда справедливости Мексики международные договоры находятся в иерархии источников на втором месте непосредственно после Основного закона страны и «выше федерального и местного права». Такая позиция, по мнению суда, отражает новейшие мировые тенденции в конституционализме, находиться в стороне от которых Мексика не может[26 - См.: Cuestiones constitucionales (Mexico). 2000. № 3. Р. 169.].

В современных государствах высшим источником судебного административного права выступают конституции, положения которых конкретизируют в органических (конституционных) законах и подзаконных актах. В число базовых законодательных актов, касающихся административной юстиции, входят законы, определяющие организационные основы судебной власти и органы, уполномоченные отправлять юрисдикцию по административным спорам. К ним относятся законы о судебной системе и законы о статусе судей. В отдельных странах принимаются специальные законы, регулирующие организацию и функционирование конкретных административных судов, например Органический закон о Федеральном трибунале административной и финансовой юстиции 2007 г. в Мексике либо о системе административных судов, принципах их организации, структуре и т. д. (например, Закон об Уставе административных и финансовых трибуналов 2002 г. и Закон о местонахождении, организации и сфере юрисдикции административных трибуналов 2003 г. в Португалии). Наряду с этими судоустройственными актами законодатель может принимать и специальные судопроизводственные акты, например, в Португалии это Кодекс процесса в административных судах 2002 г.

Особое место среди законодательных источников судебного административного права занимают специальные законы, определяющие в одном акте систему специализированных органов административной юстиции и процессуальный порядок их функционирования. В их число входят, например, Закон об административно-судебном процессе 1960 г. в Германии, выдержавший несколько редакций. Первая часть этого Закона посвящена судоустройству и регулирует вопросы статуса и структуры административных судов, определяет их компетенцию и виды административных исков. Вторая часть норм этого Закона посвящена вопросам судопроизводства в административных судах. Примером такого рода источников судебного административного права может служить также Закон об административно-спорной юрисдикции 1998 г. в Испании, который в пояснительной записке к нему рассматривается как краеугольный камень испанского правового государства. В этом Законе определяются сфера и предмет административной юстиции, ее органы и их компетенция, стороны, предмет и виды административных исков и правила реализации искового судопроизводства. Аналогичные законы об административно-спорной юрисдикции (административной юстиции) приняты в Венесуэле, Сальвадоре, Перу, Эквадоре и других странах.

Наряду с такими специальными законами, регулирующими организацию и осуществление административно-спорной юрисдикции в европейских странах (а под их влиянием и в других государствах), приняты также законы об административных процедурах. Эти акты регулируют порядок осуществления не юрисдикционной, а административной функции государства. Однако они также выступают как источники права административной юстиции, поскольку определяют многие ключевые для нее категории: понятие административного акта, процедуру его принятия, требования к его законности и действительности и т. д.

Такой раздельный подход к законодательному регулированию административно-спорных (юрисдикционного) и административно-процедурных видов административного процесса характерен для подавляющего большинства современных государств (европейских, американских, африканских и др.).

Вместе с тем множится число стран, принимающих общие административно-процессуальные законы, объединяющие административно-юрисдикционное и административно-процедурное производства в едином акте. В их число входят Болгария, Латвия, Нидерланды, Польша и ряд других стран. В Колумбии, например, в результате рекодификации на основе Кодекса административно-спорной юрисдикции 1998 г. и комплекса действующих административно-процедурных норм был принят общий Кодекс административного производства и административного судопроизводства 2011 г.

Среди специальных подзаконных нормативных актов в качестве источников права административной юстиции следует выделить также внутренние регламенты деятельности административных судов (например, Внутренний регламент Федерального суда административной и финансовой юстиции, Регламент административного трибунала социального обеспечения в Мексике). Интерес представляют и нормативно-правовые акты муниципальных органов власти в странах, признающих в качестве самостоятельного вида муниципальную административную юстицию (например, Регламент административной юстиции муниципального образования Керетаро 2004 г. в Мексике).

В Российской Федерации базовые основы системы источников судебного административного права определяются непосредственно в законе. КАС РФ (ч. 1 ст. 2) устанавливает, что порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией РФ, Законом о судебной системе, Законом о военных судах, ФКЗ от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», КАС РФ и другими федеральными законами. Кроме того, отдельные нормативные положения, касающиеся организации и функционирования административной юстиции как целостной системы, могут содержаться и в иных правовых источниках.

3.2. Конституция РФ и международные договоры в системе источников судебного административного права России

Основными источниками судебного административного права являются нормативно-правовые акты, в своей совокупности образующие определенную систему, в которую в качестве элементов входят: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; кодифицированные нормативные акты; федеральные законы; подзаконные федеральные акты: а) указы Президента РФ; б) постановления Правительства РФ; в) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти; г) законодательные и подзаконные акты субъектов Федерации; д) международно-правовые акты.

Базовым источником выступает Конституция РФ 1993 г. В ней можно выделить четыре блока конституционно-правовых норм, которые прямо и косвенно включаются в основание судебного административного права.

1. Нормы, которые закрепляют основные права, свободы и обязанности граждан, реализуемые в сфере публичного управления (ст. 22–36, 38–44 Конституции РФ). При этом ст. 2 Конституции РФ провозглашает права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, а их защиту объявляет обязанностью государства. Защита этих прав и свобод от неправомерных актов органов публичной администрации является приоритетной задачей административной юстиции и смыслом ее существования в правовом государстве. Согласно ст. 55 Конституции РФ перечисление в ее тексте основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод. Части 2 и 3 ст. 55 устанавливают «генеральную клаузу» – общую норму, на основании и в соответствии с которой допускается ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации. Из этой общей нормы следует, что:

– ограничение прав не должно достигать таких размеров, при которых можно будет говорить об отмене или даже умалении отдельных прав человека и гражданина, подразумевающем законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы меньшей, чем необходима с точки зрения основного содержания этих прав и свобод;

– никакие ограничения прав и свобод человека и гражданина не могут быть сделаны на основе подзаконных актов;

– исчерпывающим перечнем оснований для ограничения прав и свобод человека и гражданина является «защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

2. Нормы, которые закладывают основы для определения сфер действия федерального и регионального административно-процессуального законодательства, устанавливают границы законотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов в области административного и административно-процессуального регулирования (ст. 71–73). Конституция (ст. 71) относит законодательство о судоустройстве и судопроизводстве к ведению Российской Федерации.

3. Нормы, которые определяют общие принципы правосудия и, следовательно, непосредственно относятся к судебному административному праву: ст. 19 – принцип равенства перед законом и судом; ст. 26 – принцип национального языка судопроизводства; ст. 32 – принцип участия в отправлении правосудия; ст. 120 – принцип подчинения суда только Конституции РФ и федеральному закону; ч. 1 ст. 123 – принцип открытого разбирательства во всех судах; ч. 3 ст. 123 – принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон. Исходя из смысла ч. 4 ст. 15 Конституции РФ правосудие должно соответствовать установленным международным стандартам.