Судебное административное право

4. Нормы, составляющие конституционно-правовое ядро судебного административного права, включают:

– ст. 18 Конституции РФ, которая устанавливает, что права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, практическую деятельность государственных и других органов и организаций;

– ст. 33 Конституции РФ, определяющая возможность граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, в том числе жалобы на решения и действия (бездействие) названных органов;

– ст. 45 провозглашает, что гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом;

– ст. 46 устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Право на судебную защиту выступает как гарантия в отношении всех других конституционных прав и свобод, а закрепляющая данное право ст. 46 Конституции РФ находится в неразрывном системном единстве с ее ст. 21, согласно которой государство обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (ч. 2 ст. 17 и ст. 18 Конституции РФ). Из этого следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ) и спорить с государством в лице любых его органов;

– ст. 53 Конституции РФ устанавливает: каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц;

– ст. 118 декларирует, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эта норма дает основание ставить вопрос о наличии в российском праве самостоятельной отрасли – судебного административного права, составной частью которого является судопроизводственное административное право;

– ст. 126 определяет, что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

Таким образом, в Конституции РФ сформулированы общие ценностные принципы и фундаментальные нормы, которые ориентированы на охрану и защиту прав человека и гражданина от неправомерных актов публичной администрации. Она определила для этих целей в качестве важнейшего юрисдикционного механизма административное судопроизводство в общем суде. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Из этого следует, что при разрешении административных споров в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению публично-правовых норм.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, составляющие часть ее правовой системы (ст. 15 Конституции РФ), выступают как источники судебного административного права в тех пределах, в каких они охватывают отношения, входящие в сферу его регулирования.

Эти принципы, нормы и международные договоры подлежат применению, если компетентными органами государственной власти РФ было выражено согласие на их обязательность для России посредством одного из действий, указанных в ст. 6 ФЗ от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». В число таких действий входят: подписание договора; обмен документами, его образующими; ратификация договора; утверждение договора; принятие договора; присоединение к договору и др. Согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации должно быть выражено в форме федерального закона, если указанным договором установлены иные правила, чем федеральным законом.

Правила действующего международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов РФ. Правила действующего международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор[27 - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 (ред. от 05.03.2013) «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».].

Неправильное применение судом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации может являться основанием к отмене или изменению судебного акта. Неправильное применение нормы международного права может иметь место в случаях, когда:

а) судом не была применена норма международного права, подлежащая применению;

б) суд применил норму международного права, которая не подлежала применению;

в) судом было дано неправильное толкование нормы международного права.

К сфере действия административной юстиции как механизма защиты прав частных лиц от неправомерных актов публичной власти в первую очередь относятся такие международно-правовые акты, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Особое значение для России как члена Совета Европы имеет Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. С 1998 г. положения этой Конвенции и Протоколов к ней для России носят обязательный характер.

Современное отечественное административное судопроизводство только в том случае будет отвечать передовым стандартам, если его незыблемым основанием станут принципы и нормы, заложенные в Конвенции. Исходным принципом этого судопроизводства должно быть обеспечение установленного в ст. 6 этой Конвенции права каждого на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.

Конвенция обладает собственным организационно-правовым механизмом защиты, который включает обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и систематический контроль за выполнением его постановлений со стороны Комитета министров Совета Европы. В силу п. 1 ст. 46 Конвенции постановления ЕСПЧ в отношении России, принятые окончательно, являются обязательными для всех российских органов государственной власти, включая суды. Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» установил, что в правовую систему России инкорпорируются только такие судебные акты, принятые ЕСПЧ, которые отвечают кумулятивно трем критериям:

1) постановление должно быть принято в отношении России, т. е. она должна являться ответчиком по делу;

2) постановление должно устанавливать факт нарушения Россией Конвенции и (или) Протоколов к ней;

3) постановление ЕСПЧ, вынесенное против России, где констатирован факт нарушения Конвенции и (или) Протоколов к ней, должно вступить в законную силу, т. е. стать обязательным для государства.

Вопросы административной юстиции постоянно находятся в поле зрения Комитета министров Совета Европы, членом которого является Россия. В частности, его рекомендации играют важную роль при разработке национального административного и административно-процессуального законодательства государств – членов Совета Европы. В число этих рекомендаций входят:

– Резолюция (71) 31 о защите лица относительно актов административных органов власти;

– Рекомендация № R (80) 2 о реализации административными органами власти дискреционных полномочий;

– Рекомендация № R (84) 15 о публично-правовой ответственности за причиненный вред;

– Рекомендация № R (89) 8 о временной судебной защите в административных делах;

– Рекомендация Rec (2003) 16 об исполнении административных и судебных решений в сфере административного права;

– Рекомендация (2001) 9 Комитета министров Совета Европы 5 сентября 2001 г. об альтернативах судебному разбирательству споров между административными органами власти и частными лицами;

– Рекомендация Rес (2004) 20 о судебном пересмотре административных актов.

Рекомендации Комитета министров – это международные акты, которые содержат рекомендации правительствам государств – членов Совета Европы в отношении национального законодательства или административной практики. Рекомендации (резолюции) не имеют обязательной юридической силы. В то же время Комитет министров может предложить правительствам государств-членов информировать его о мерах, принимаемых ими в соответствии с рекомендациями. Рекомендации играют важную роль в координации сотрудничества, но не налагают на государства обязательств такой юридической силы, как положения конвенций.

3.3. Нормативно-правовые акты органов государственной власти России как источники судебного административного права

Среди нормативно-правовых актов органов государственной власти России, выступающих источниками судебного административного права, главное место занимают федеральные конституционные и федеральные законы. Они могут быть классифицированы на два вида:

а) законы о судоустройстве, определяющие организацию судов, их компетенцию и различные аспекты взаимодействия с другими государственными органами, и

б) законы, касающиеся судопроизводства по административным делам.

Законы о судоустройстве:

– ФКЗ «О судебной системе», «О Конституционном Суде РФ», «О военных судах РФ»; «О судах общей юрисдикции», «Об арбитражных судах в РФ»;

– ФЗ от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации», от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации», от 30 мая 2001 г. № 70-ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации», от 27 октября 2003 г. № 133-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»;

– федеральное законодательство о статусе судей и органов судейского сообщества[28 - Закон о статусе судей; Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» // СЗ РФ. 1995. № 17; Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 11.];

– ФЗ от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах», определяющий их права и обязанности по обеспечению установленного порядка деятельности судов, осуществлению принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов и должностных лиц и др.

Законы, определяющие порядок административного судопроизводства:

– Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации – основной закон, содержащий административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок административного судопроизводства. В порядке, установленном этим Кодексом, не подлежат рассмотрению дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции. Положения этого Кодекса не распространяются также на производство по делам об административных правонарушениях и на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

КАС РФ содержит множество новелл законодательства, в том числе он официально закрепляет ряд новых понятий и положений, как, например: «административное дело», «административное судопроизводство», «стороны», «административный иск», «меры предварительной защиты по административному иску» и др. Он состоит из 9 разделов и 39 глав, включающих 365 статей.

Раздел I устанавливает общие положения административного судопроизводства, в частности: законодатель закрепляет назначение самого КАС РФ, устанавливает задачи, принципы административного судопроизводства, подведомственность и подсудность административных дел судам, лиц, участвующих в деле и других участников процесса, состав суда. Этот раздел содержит также положения, касающиеся представительства в суде, доказательств и доказывания, мер предварительной защиты, процессуальных сроков, судебных расходов и других вопросов организации административного судопроизводства.

Раздел II КАС РФ регулирует порядок применения мер процессуального принуждения. Раздел III содержит административно-процессуальные нормы, регламентирующие общие правила производства в суде первой инстанции, и определяет порядок предъявления административного иска (гл. 12), подготовки административного дела к судебному разбирательству (гл. 13), процедуру самого судебного разбирательства (гл. 14), виды, содержание и порядок принятия судебных решений (гл. 15). Кроме того, он подробно регламентирует основания приостановления производства по административному делу (гл. 16), прекращения производства по делу (гл. 17) и оставления административного иска без рассмотрения (гл. 18).

В разд. IV КАС РФ включены административно-процессуальные нормы, определяющие особенности производства по отдельным категориям административных дел (гл. 21–32). Специальный раздел (V) посвящен правовой регламентации упрощенного (письменного) производства по административным делам. Раздел VI устанавливает правила производства в суде апелляционной инстанции, а разд. VII определяет порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений. В разд. VIII регулируются процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов по административным делам и разрешаемые судом. Последний разд. IX КАС РФ устанавливает заключительные и переходные положения;

– Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в ст. 29 прямо закрепляет, что возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением гражданами и организациями предпринимательской и иной экономической деятельности, затрагивающие права и интересы заявителя, рассматриваются арбитражными судами в порядке административного судопроизводства. В рамках административного судопроизводства, так же как и в общих судах, в АПК РФ выделяются специальные судебно-административные производства;

– Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях – относится к административной юстиции в строгом смысле не целиком, а лишь только той частью норм, которые содержатся в гл. 30. Это – нормы, регулирующие порядок оспаривания в суде постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности (наказательных постановлений). В соответствии с КоАП административные органы вправе налагать такие административные наказания, как административное предупреждение и административный штраф. Оспаривание этих постановлений в суде представляет собой не что иное, как споры об административной ответственности;

– Закон об исполнительном производстве, устанавливающий порядок принудительного исполнения решений суда и других органов, которые наделены полномочиями возлагать их на юридических и физических лиц;

– Закон от 17 января 1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», который устанавливает полномочия прокурора по участию в рассмотрении административных дел судами и осуществлению надзора за исполнением законов.