Судебное административное право

Глава 2. Понятие, отраслевой статус и система судебного административного права

2.1. Юридическая природа и границы судебного административного права

Судебное административное право представляет собой комплекс норм, регулирующих организацию и деятельность органов судебной власти по осуществлению административного судопроизводства. Это судопроизводство выступает одной из форм реализации судебной власти, среди которых Конституция РФ (ст. 118) называет также уголовное, гражданское и конституционное судопроизводства. Все эти судопроизводства получили самостоятельное правовое регулирование в специальных законах и кодифицированных актах: уголовное – в УПК РФ, гражданское – в ГПК РФ и отчасти в АПК РФ, конституционное – в Законе о Конституционном Суде РФ и ряде других законодательных конституционно-правовых актов.

В настоящее время административное судопроизводство регулируется в рамках трех кодифицированных актов: КАС РФ, АПК РФ и КоАП РФ. Это следует из положений действующего законодательства и современной доктрины административно-процессуального права.

КАС РФ 2015 г. – это кодекс, регулирующий судопроизводственные отношения, которые возникают в связи с разрешением административно-правовых споров (ст. 1). В установленном им порядке не могут рассматриваться дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции. Нормативно-правовые положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях (ч. 5 ст. 1).

В АПК РФ (ст. 29) законодатель понимает административное судопроизводство в двух «измерениях»:

во-первых, как административно-спорную юрисдикцию, т. е. правосудие по спорным делам, возникающим из административно-правовых отношений (гл. 23, 24, 26 и § 2 гл. 25) и

во-вторых, как административно-наказательную юрисдикцию по делам о привлечении к административной ответственности (§ 1 гл. 25). Порядок осуществления административно-наказательной юрисдикции, установленный АПК РФ (ст. 202), предполагает обращение должностного лица (органа), составившего протокол об административном правонарушении, в суд с требованием о привлечении предполагаемого деликвента к административно-наказательной ответственности. Этому лицу придается в процессе статус стороны обвинения (ч. 2 ст. 45 АПК РФ), что создает правовую основу для осуществления по этим делам полноценного состязательного судопроизводства.

КоАП РФ характеризуется иной схемой правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях: должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, лишь направляет его в суд. Дальнейшее рассмотрение дела происходит без его участия как стороны процесса. Судья, оглашая материалы переданного ему дела, по сути, совмещает функцию обвинения и функцию суда, что исключает возможность состязательного процесса.

Судебное административное право – это право, регулирующее осуществление судом административно-спорной юрисдикции, т. е. правосудия по административным спорам. Вопрос о возможности и необходимости отнесения к судебному административному праву комплекса норм, регулирующих судопроизводство по делам об административных правонарушениях, в науке остается открытым.

Во-первых, это обусловлено тем, что судопроизводство по этим делам в соответствии с КоАП РФ носит усеченный, ограниченный характер: его процессуальная форма лишена многих принципов, присущих правосудию, в том числе конституционного принципа состязательности.

Во-вторых, дела об административных правонарушениях в смысле ст. 2.1 КоАП РФ по своей юридической природе значительно отличаются от административных дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, который установлен КАС РФ и гл. 22–24, 26 АПК РФ. Характерно, что в зарубежных странах такого рода правонарушения не относятся к административным и рассматриваются в порядке уголовного (наказательного) судопроизводства, т. е. не являются предметом разбирательства в административном судопроизводстве. Такой же подход был характерен и для России в досоветский период.

Современный законодатель относит нормы права, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, к административным. Конституционный Суд РФ в ряде своих решений в свое время включил КоАП РФ в число кодексов, регулирующих административное судопроизводство. Следуя этому исторически обусловленному подходу, нормы КоАП РФ, регулирующие производство в суде по делам об административных правонарушениях, с определенными оговорками о специфике России, также должны относиться к судебному административному праву. Соответственно, в качестве предмета данного сегмента судебного административного права следует рассматривать административно-наказательную юрисдикцию, а судопроизводство по этим делам – как административно-наказательное судопроизводство.

Такой подход предполагает понимание термина «судебное административное право» в узком и широком значениях. Употребленный в узком значении слова этот термин обозначает комплекс норм, который регулирует организацию и порядок деятельности судебных органов, осуществляющих правосудие по административным спорам, т. е. административно-спорную юрисдикцию. Это – сфера административной юстиции в форме административно-спорного судопроизводства. Использованный в широком значении слова термин «судебное административное право» может также включать определенную совокупность норм, которая регулирует организацию и функционирование судебных органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, т. е. административно-наказательную юрисдикцию. В этом случае в предмет судебного административного права следует включать как административно-спорное, так и административно-наказательное судопроизводство.

Административно-спорное судопроизводство – форма защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц от неправомерных административных актов органов власти. Это в первую очередь правозащитное судопроизводство. Административно-наказательное производство – форма реализации карательной (штрафной) административной ответственности. Это в первую очередь наказательное административное судопроизводство. Соответственно, судебное административное право в современной России в этом контексте может быть подразделено на административно-спорное и административно-наказательное.

Судебное административное право как право, регулирующее организацию и деятельность органов судебной власти по осуществлению административного правосудия, включает в свой состав два блока норм:

а) судоустройственные нормы (судоустройственное административное право) и

б) судопроизводственные нормы (судопроизводственное административное право).

Нормы судебного административного права – это в значительной своей части административно-процессуальные, судопроизводственные нормы, главная задача которых обеспечить надлежащий процесс разрешения споров, возникающих из административно-правовых отношений. По своей масштабности и значению они не уступают комплексу норм гражданско-процессуального права, определяющего порядок разрешения споров между субъектами частного права.

Это обстоятельство обусловливает тот факт, что довольно часто во многих странах судебное административное право сводится только к нормам административно-процессуального права, без учета норм судоустройственного права. Такой подход без описания правовой основы организационной структуры административной юстиции не позволяет создать полного представления о ней как о юрисдикционном механизме разрешения административных споров.

В настоящем учебнике внимание фокусируется на изучении административно-спорного судебного права, которое во всем мире ассоциируется с административной юстицией в ее классическом понимании как юрисдикции по административным спорам. В тех случаях, когда в фокусе внимания оказывается административно-наказательное право, имеется в виду свойственное для российской правовой системы специфическое понимание судебного административного права в широком смысле.

2.2. Судебное административное право как отраслевой комплекс норм, регулирующих организацию и функционирование административной юстиции

В современной системе права России специалистами насчитывается около шести десятков отраслей права, и их число продолжает множиться. Динамика образования новых отраслей отражает объективные процессы дифференциации и интеграции в системе права, которые вызываются изменением структуры общественных отношений, социальных ценностей, приоритетов правовой политики, общественных задач и парадигм правового регулирования.

В юридической науке отрасль права определяется как совокупность, или комплекс норм права, взаимосвязанных между собой и регулирующих самостоятельную, качественно своеобразную сферу общественных отношений, требующих особой, юридически автономной регламентации. Сформировавшийся в системе права России комплекс норм, регулирующий административное судопроизводство, обращен на особую сферу общественных отношений, нуждающихся в самостоятельной правовой регламентации. Системообразующим фактором формирования новой отрасли стала потребность в цивилизованном разрешении административных споров, которая нашла юридическое выражение в конституционном положении об административном судопроизводстве как одной из форм осуществления судебной власти.

Статья 118 Конституции РФ провозглашает еще три формы осуществления судебной власти. Комплексы правовых норм, регламентирующие эти три формы судопроизводства, давно признаны отраслями права: гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и конституционного судебного (судебно-процессуального). Если исходить из равноценности всех установленных в Конституции форм осуществления судебной власти, то совокупность норм, регулирующих административное судопроизводство, имеет фундаментальное конституционно-правовое основание для своего обозначения в качестве самостоятельной отрасли права, равно статусной с другими процессуальными отраслями.

Современной науке известны две основные модели формирования новой отрасли:

а) модель появления новой отрасли с нуля вне границ существующих отраслей права. Ее исходным пунктом является возникновение качественно новых общественных отношений, требующих особого правового воздействия. Такая модель характеризует процесс формирования таких отраслей, как, например, судебно-конституционное право;

б) модель отраслевого отпочкования: она характеризуется развитием и расширением общественных отношений, уже входящих в состав предмета существующих отраслей. Постепенно накапливается определенный нормативно-правовой материал, который может структурироваться в институты и подотрасли. Наконец, в результате расширения комплекса специальных подотраслевых норм, их кодификации из существующих отраслей вырастает новая отрасль права. Это – модель формирования права судебного административного путем его вызревания в лоне права, регулирующего гражданское судопроизводство, и отпочкования от него.

Оценка наличия статусных отраслевых признаков у комплекса норм, регулирующих административное судопроизводство, позволяет утверждать, что он не только имеет свое конституционное основание, но и достиг качества, свойственного самостоятельной отрасли права[14 - См.: Зеленцов А.Б. Административная юстиция: Общая часть: Теория судебного административного права: Учеб. пособие. М.: Юнити-Дана, 2015. С. 311–385.].

Исходя из современных научных представлений об отрасли права к числу наиболее существенных отличительных признаков этой новой отрасли относятся следующие.

1. Наличие у судебного административного права собственного предмета правового регулирования.

Предмет отрасли права отличается от предмета других отраслей по специфике содержания и (или) субъектного состава участников регулирования общественных отношений и осуществляемых ими функций. Предмет судебного административного права составляют общественные отношения, возникающие по поводу отправления административного правосудия. Это – с одной стороны, отношения, связанные с построением системы органов административной юстиции, а с другой – отношения между судом и участниками административного судопроизводства в процессе рассмотрения и разрешения административных споров. Соответственно, общественные отношения, составляющие предмет судебного административного права, условно можно подразделить на два сегмента:

а) отношения по поводу судоустройства, характеризующие организационную специфику учреждений административной юстиции, их систему, компетенцию по административным спорам и т. д. (судоустройственные организационные правоотношения);

б) отношения в процессе осуществления административного судопроизводства, которые складываются между судом и участниками процесса по поводу защиты субъективных прав и законности в публичном управлении. Специфика этих отношений определяется предметом защиты, в который входят субъективные публичные права и законность, т. е. вопросы соответствия административных актов закону или иному акту большей юридической силы. Это – судопроизводственные, административно-процессуальные отношения, в рамках которых непосредственно реализуется административное правосудие.

Отличительный признак этих отношений, входящих в предмет судебного административного права, состоит в том, что они складываются в связи с разрешением административно-правовых споров, возникающих по поводу применения, толкования или издания норм административного права. Таким образом, самостоятельный характер предмета судебного административного права обусловлен тем, что он включает особый вид объективно существующих и признаваемых законодателем общественных отношений. Это – отношения, которые складываются при юрисдикционном разрешении особого рода споров, возникающих в особом сегменте общественных связей – сфере публичного управления, где одной из обязательных сторон является орган публичной администрации, действующей как власть.

Предмет судебного административного права в узком, строгом смысле слова – это совокупность особых общественных отношений, связанных с формированием и функционированием суда и возникающих в связи с необходимостью обеспечить при разрешении административного спора судебную защиту субъективных публичных прав и законность в сфере публичного управления.

В широком смысле предмет судебного административного права составляют общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью суда и квази-судебных административных органов, возникающих в связи с необходимостью обеспечить юрисдикционную защиту субъективных публичных прав и законность в сфере публичного управления. В этом случае предмет судебного административного права отождествляется с предметом административной юстиции и охватывает обе ее формы – судебную и квазисудебную.

2. Метод судебного административного права как критерий его отграничения от других отраслей права.

Критерий предмета отрасли отвечает на вопрос: «Что регулирует данный комплекс правовых норм?», а критерий метода – на вопрос: «Как регулирует?». Наиболее распространенными и полярными по своим характеристикам являются императивный и диспозитивный методы. Императивный метод строится на отношениях «власть – подчинение», это метод властных предписаний. Диспозитивный метод предполагает свободу сторон правоотношения распоряжаться в рамках закона предоставленными правами.

Судебное административное право, как и иные отрасли судебного права, регулирующие гражданское, уголовное и конституционное судопроизводство, характеризуется использованием комплексного метода, сочетающего императивные и диспозитивные начала, т. е. императивно-диспозитивного метода. Существование такого метода обусловлено тем, что судебные правоотношения выступают как императивные, когда возникают по вопросам судопроизводства либо в процессе между судом и участниками судопроизводства, и как диспозитивные, когда касаются их участников в лице сторон.

Императивные начала судебного административного права выражаются в том, что оно обеспечивает:

– закрепление организационной структуры органов административной юстиции, их властные полномочия и порядок взаимодействия;

– главенствующее положение суда как органа власти в административном судопроизводстве и право контроля суда за процессуальными действиями участников процесса. При этом суд определяется как единственный государственный орган, который обладает властью в административном судопроизводстве. Участвующие в процессе органы (должностные лица) публичной администрации осуществляют в нем не свои властные полномочия, а такие же процессуальные права и обязанности, как и частные лица (права и обязанности ответчика либо истца);

– признание властных процессуальных актов суда в качестве основных юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение или прекращение судебно-административных правоотношений;

– подчинение всех участников судопроизводства, в том числе и суда, строго регламентированному порядку осуществления административного правосудия.

Диспозитивные начала метода судебного административного права проявляются в том, что оно определяет:

– равенство сторон – частного лица и органа публичной администрации – перед законом и судом и их равноправие по отношению друг к другу. Оно выражается в том, что ни одна из сторон не имеет исключительных только ей принадлежащих процессуальных прав: они пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств и т. д. В административном судопроизводстве они выступают не в роли частного лица и административного органа, а в роли административного истца и административного ответчика;

– свободу распоряжения предоставленными правами: субъекты административного судопроизводства вправе осуществлять или не осуществлять предоставленные права, но должны исполнять возложенные на них обязанности и соблюдать ограничения;

– систему гарантий прав субъектов административного судопроизводства, обеспечивающих ответчику и истцу равные возможности в защите частных и публичных интересов.

3. Критерий формирования самостоятельного правового режима, обусловливающего целесообразность обособления судебного административного права отрасли.