Судебное административное право

При реализации этой функции суд не просто контролирует деятельность сторон правоотношения, а по заявлению административного органа разрешает в судебном заседании возникший между ними конфликт, обусловленный применением административно-правовой нормы. Например, он разрешает спорную ситуацию, возникшую в связи с постановкой компетентным административным органом вопроса о ликвидации политической партии, которую по закону этот орган не может «закрыть» своим односторонним решением и должен доказать правомерность его требования о ликвидации в связи с допущенными партией нарушениями.

Таким образом, судебное санкционирование как функция административной юстиции являет собой правоприменительную деятельность суда, возбуждаемую по заявлению административных органов и связанную с принятием в судебном заседании решений (даче санкций) о возможности применения отдельных мер административного принуждения и (или) совершении этими органами действий, ограничивающих субъективные публичные права и свободы частных лиц конституционного уровня (гл. 27–32 КАС РФ).

5. Функция судебного толкования представляет собой вид официального толкования, осуществляемого судами как в процессе правоприменительной деятельности, так и безотносительно к ней. Она связана с уяснением, а в случае необходимости и разъяснением действительного смысла и содержания административно-правовых норм для обеспечения их правильного и единообразного понимания и применения. Эта функция административной юстиции нашла отражение, например, в ст. 9 КАС РФ. Значение этой функции для совершенствования правовой сферы государственного управления состоит в устранении выявленных недостатков, затруднений и ошибок в интерпретации и применении положений закона, неопределенности в понимании их объективного смысла и содержащихся в них позитивных правовых принципов.

6. Функция реализации административной ответственности. Законность в деятельности публичной администрации торжествует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность административной ответственности за противоправное поведение. Эта функция административной юстиции связана не только и даже не столько с наказательной (карательной) административной ответственностью, предусмотренной КоАП РФ, сколько с правовосстановительной административной ответственностью. Эта ответственность выражается в таких мерах, как отмена незаконного административного акта или признание его недействующим, наложение на административный орган дополнительной обязанности совершить определенные действия и др. Цель применения этих мер в административном судопроизводстве – не карательное (наказательное) воздействие на административный орган или должностное лицо, нарушившие режим законности принятием неправомерного акта, а восстановление законности и нарушенного права или защита законного интереса.

Отмена административного акта или признание его недействующим, принуждение должностного лица к исполнению возложенной на него обязанности и другие правовосстановительные меры имеют целью обеспечение законности форм административной деятельности, восстановление нарушенного права (status quo ante) частного лица, компенсацию в установленных случаях причиненного ему материального и (или) морального вреда. Так, установив обоснованность административного искового заявления, суд по действующему российскому законодательству признает оспариваемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

1.7. Система административной юстиции: понятие и элементы

Функции административной юстиции реализуются посредством определенной организационной структуры в определенной процессуальной форме и в границах определенного объекта, которые устанавливаются указанием в законе на подведомственность административно-правовых споров. Исходя из этого административная юстиция может быть представлена как система юрисдикционных органов, наделенных законом компетенцией по административным спорам, функционирующих в рамках определенной процессуальной формы, на основе административно-правовых норм, регулирующих организационные и процессуальные отношения по поводу осуществления административно-спорной юрисдикции.

Структура этой системы в отечественной и зарубежной литературе раскрывается через описание тех основных частей (сторон), наличие которых характеризует ее как определенное системное явление. Выделяются четыре основные части (стороны) системы административной юстиции:

1. Материальная сторона, которая характеризует предметную сферу административной юстиции. Границы этой сферы определяются юридической природой общественных отношений и видами возникающих из них споров, масштабами и целями юрисдикционного контроля за публичной администрацией.

2. Организационная часть, характеризующая систему и специфику органов, наделенных полномочиями по разрешению этих споров и контролю за законностью.

3. Процессуальная сторона, выражающая особенности процедуры разрешения административных споров, процессуальных форм и средств контроля за деятельностью публичной администрации.

4. Нормативно-правовая сторона, раскрывающая специфику комплекса правовых норм, который формируется для обеспечения функции разрешения административных споров с целью защиты субъективных публичных прав и контроля за законностью актов публичной администрации.

Исходным и определяющим для раскрытия сущности административной юстиции является материальный аспект, который включает такие важнейшие элементы, как сфера действия административной юстиции; ее предмет, цель и задачи как юрисдикции по административным спорам.

Сфера действия административной юстиции – это общественные отношения, складывающиеся в области публичного управления и регулируемые нормами административного и смежных с ним отраслей публичного права (таможенного, антимонопольного, налогового и т. д.). Все эти отношения в широком смысле можно обозначить как административно-правовые отношения. Внешние границы материальной сферы административной юстиции определяются критерием «административно-правовое отношение», а не категорией «административная деятельность», поскольку деятельность публичной администрации может регулироваться не только публичным, но и частным правом.

В рамках публичного права вне сферы действия административной юстиции находятся отношения и публично-правовые акты, связанные с реализацией других государственных функций: законодательной и судебной. В соответствии с материальным критерием вне сферы действия административной юстиции остаются споры, возникающие в связи с принятием нормативно-правовых актов в порядке реализации законодательной функции. Однако законодатель либо судебная практика могут относить к этой сфере возможность оспаривания отдельных категорий правовых актов, принимаемых законодательными органами. Так, в порядке административного судопроизводства допускается оспаривание закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ст. 213 КАС РФ).

Из сферы действия административной юстиции исключаются правовые споры, возникающие в связи с реализацией судебной власти. Эта власть осуществляется исключительно судьями и не связана с отправлением функции публичного администрирования. Однако имеются две пограничные зоны, связанные со сферой действия административной юстиции.

Во-первых, это касается случаев, когда судьи осуществляют административную, а не судебную функцию (например, издание председателем суда индивидуального акта о привлечении судебного секретаря к дисциплинарной ответственности).

Во-вторых, это связано с осуществлением квазисудебной функции органами, относящимися к сфере юстиции (например, постановление Высшей квалификационной коллегии судей РФ о приостановлении или прекращении полномочий судей).

Объем понятия «сфера действия административной юстиции» определяется совокупностью видов административных правоотношений. Эти отношения подразделяются на внешние и внутриорганизационные. По общему правилу к сфере действия административной юстиции относятся безоговорочно все внешние административно-правовые отношения. Из сферы действия административной юстиции законодателем исключается ряд внутриорганизационных отношений, связанных с функционированием самой публичной администрации и государственной службы, среди них:

– отношения между административными органами, входящими в одну ведомственную иерархическую систему управления (например, между различными органами внутри министерств, служб, агентств);

– отношения между административными органами и их членами либо штатными сотрудниками по вопросам управления, за исключением случаев нарушения прав и законных интересов этих членов или сотрудников. В Российской Федерации в отличие от многих европейских государств споры госслужащих по вопросам защиты их прав в силу исторической традиции не относятся к административным и разрешаются как трудовые споры в гражданско-процессуальном порядке.

Административно-правовые отношения во всем многообразии определяют материальную сферу действия административной юстиции. Однако ее предметом выступают не сами эти отношения, а споры, которые из них возникают.

Предмет административной юстиции – правовой спор, возникающий из административно-правовых отношений, в котором отстаиваются нарушенные права и (или) проверяется законность правовых актов управления. Сущность административного спора состоит в том, что между субъектами административно-правового отношения существует разногласие относительно издания или применения нормы материального права, определяющей их поведение, права и обязанности. Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определенной правовой процедуры.

К числу наиболее важных признаков административно-правового спора относятся:

1. Наличие в качестве его обязательного субъекта органа публичной власти, наделенного властными полномочиями. Сторонами административного (управленческого) спора могут также выступать исключительно органы публичной администрации в случае возникновения между ними разногласий по вопросам компетенции. В любом случае он возникает в связи с деятельностью субъектов публичной власти, использующих исполнительно-распорядительные полномочия для реализации возложенных на них управленческих функций.

2. Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административного права, которые свидетельствуют о расхождении, несходстве их правовых позиций по связывающему их спорному административному правоотношению. Эти разногласия касаются применения, нарушения, различного толкования норм административного права либо осуществления определяемых ими субъективных прав и обязанностей.

3. Предметом разногласий в административно-правовом споре являются субъективные публичные права и обязанности участников спорного административно-правового отношения. Заявляя о нарушении права в регулятивном административном правоотношении, частное лицо соотносит действия (решения) противоположной стороны с законом и исходя из него утверждает об их незаконности и нарушении ими субъективного права. Таким образом, разногласия об административных правах и обязанностях в административном правоотношении – это одновременно разногласия по поводу законности административных действий и решений.

4. Наличие определенной правовой процедуры заявления и разрешения административно-правового спора. Вне такой процедуры административный спор, возникающий между субъектами административного правоотношения даже по юридически значимому предмету и основанию, не может рассматриваться как имеющий правовую форму, а значит, и как правовой спор. В качестве основных форм реализации административно-правового спора выступают судебная, квазисудебная и иные внесудебные процедуры.

Таким образом, при определении административно-правового спора необходимо учитывать двойственность его предмета, проявляющуюся в том, что он выступает как разногласия о субъективных публичных правах и законности административных актов.

Цель и задачи административной юстиции выражают ее предназначение, миссию как юрисдикционного механизма, встроенного в систему правового государства, и ее роль и место в структуре судебной власти. КАС РФ выделяет (ст. 3) четыре основные задачи административного судопроизводства:

1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;

2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;

3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;

4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Целью административной юстиции является тот конечный результат, ради которого она создается как юрисдикционный механизм, функционирующий в форме административного судопроизводства или (и) квазисудебного административного производства. Такой целью является устранение конфликтных ситуаций, правовых аномалий в публичном управлении. Урегулирование этих ситуаций определяет целевое предназначение административной юстиции, поскольку их неконтролируемое развитие препятствует нормальному функционированию административной системы и способно причинить вред публичным и частным интересам, нарушить их определенный баланс, фиксируемый нормами административного права.

Достижение этой цели обеспечивается посредством разрешения споров о праве административном, т. е. споров по вопросам реализации (использования, исполнения, соблюдения), применения и установления норм административного права. Этот спор, заявленный административным иском в юрисдикционный орган, становится предметом юрисдикционной деятельности.

Организационная структура административной юстиции – это ее внутреннее строение, форма (способ) организации составляющих ее элементов в систему, а также совокупность юридически зафиксированных связей между ними. Элементами организационной структуры административной юстиции являются составляющие ее организационные единицы – юрисдикционные органы, между которыми устанавливаются определенные отношения, получающие юридическое оформление.

Понятие «юрисдикционный орган» – это юридическая конструкция, которая обозначает совокупность лиц и материальных средств, объединяемых для осуществления специальной публичной функции. Соответственно, тремя основными элементами этой конструкции являются: лица, материальные средства и функция. С функциональной точки зрения он представляет собой государственный орган, наделенный властью разрешать правовые конфликты принудительным для участвующих в нем лиц образом.

Юрисдикционные органы обладают определенными отличительными чертами:

а) устанавливаются учредительными актами законодательной или исполнительной власти, которые определяют их организационно-правовую форму, полномочия и порядок взаимодействия;

б) являются относительно инвариантными элементами организационной структуры: лица, образующие конкретный судейский состав и вспомогательный персонал органа, могут меняться, тогда как сам орган остается неизменным;

в) теоретически «правоговорение» («суждение о праве»), правосудие осуществляется именно этими органами, а не представляющими их судьями, которые выносят и произносят юрисдикционное решение;

г) их юридическая природа носит публично-правовой характер: по отношению к спорящим сторонам они выступают в статусе арбитра, представляющего публичную власть;

д) статус носителя юрисдикционной функции предполагает их независимость от других органов публичной власти и частных лиц и подчинение только закону как главному источнику их беспристрастности и справедливости.

Главным критерием отнесения государственных органов к учреждениям административной юстиции является критерий юрисдикционности их деятельности, т. е. критерий осуществления органом функции «правоговорения» в процессе властно-принудительного разрешения административных споров[9 - Известный русский ученый С.А. Корф еще в начале XX в. отмечал: «Административная юстиция может быть представлена судом либо обособленным административным органом: главное состоит в том, что она «должна быть правоговорением, jurisdictio, чем и отличается от активного управления». См.: Корф С.А. Административная юстиция в России: В 2 т. Т. 2. Кн. 2, 3. М., 1910. С. 460.]. В организационную структуру административной юстиции могут включаться лишь юрисдикционные органы, специально созданные или приспособленные для разрешения административных споров. Юрисдикционные органы, осуществляющие функцию административной юстиции, могут быть подразделены на два вида: судебные и квазисудебные. Судебные органы в свою очередь могут подразделяться на суды общей юрисдикции и суды специальной юрисдикции (специальные суды).

Квазисудебные органы, создаваемые для разрешения административных споров, различны по своей юридической природе. В российской науке существует две точки зрения по вопросу об их включении в организационную структуру административной юстиции:

1) эти учреждения не могут рассматриваться как органы административной юстиции, поскольку не отвечают таким критериям, как: а) «судебное происхождение» – они являются по своей природе административными органами; б) не отвечают таким требованиям, обеспечивающим правосудную деятельность, как обособленность от административных органов и независимость от них;

2) квазисудебные учреждения являются органами административной юстиции, поскольку формально отделены от «активной администрации» и наделены законодателем юрисдикционными полномочиями. Эта точка зрения является более предпочтительной. Она учитывает ряд важных обстоятельств:

– объективный характер процесса, который имеет место практически во всех современных государствах и выражается в наделении законодателем юрисдикционными функциями отдельных учреждений, действующих в системе исполнительной власти;

– квазисудебные учреждения в странах системы единой юрисдикции общих судов являются органами специальной административной юрисдикции. Они создаются по предметному или субъектному критерию для разгрузки общих судов от незначительных административных дел и их оперативного разрешения. Они не входят в систему судебной власти, и это не дает оснований называть их судами в собственном, формальном смысле слова. Однако они действуют как суды, словно суды, поскольку «говорят право» на законных основаниях: их юрисдикционные полномочия и процедуры деятельности строго определены в законодательных актах. Они могут даже именоваться законодателем как административные суды;